8.3. Особенности организации муниципальных финансов в современных условиях

Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномо­чиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного само­управления.

Принадлежность финансовых ресурсов органам местного са­моуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — один из содержательных признаков муници­пальных финансов. Мировая практика административно-терри­ториального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе⁶ создаются представительные орга­ны местного самоуправления. Опыт муниципального строитель­ства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориаль­ные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не об­ладают бюджетными полномочиями и не формируют собствен­ные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функ­ций осуществляется за счет государственных финансовых ресур­сов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечи­вается деятельность органов управления отдельными населенны­ми пунктами, не являющимися муниципальными образова­ниями и входящими в состав муниципального образования. Та­ким образом, организация муниципальных финансов «привя­зана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуп­равления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные райо­ны и внутригородские территории городов федерального значе­ния. При этом перечень территориальных единиц определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федераль­ного законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований, предус­мотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Фи­нансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению воп­росов местного значения, закрепляемых федеральным законода­тельством и законодательством субъектов РФ за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления му­ниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных райо­нов (городских округов), а также реализуются полномочия мест­ного самоуправления, переданные органами местного самоуп­равления поселений, и государственные полномочия, делегиро­ванные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Необходимость разделения государственных и муниципаль­ных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей дея­тельности органы местного самоуправления обеспечивают реа­лизацию права граждан на самостоятельное и под свою ответ­ственность решение всех вопросов местного значения, опреде­ленных федеральным законодательством.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуп­равление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это пре­дусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и са­мостоятельный выбор направлений и форм использования де­нежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансо­вых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспече­ния делегируемых им государственных полномочий (ст. 132).

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляет­ся организационным обособлением органов местного самоуп­равления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предоп­ределяет самостоятельность установления муниципальным об­разованием структуры органов управления местными финанса­ми, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предус­матривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами, от вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов⁷ (более подробно о них сказано в разделе 10.2).

Наряду с местным бюджетом экономическую основу местно­го самоуправления могут составлять муниципальные внебюджетные фонды, являющиеся самостоятельным звеном муниципаль­ных финансов.

Муниципальные внебюджетные фонды — фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов муниципальных образований и предназначенные для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).

Современное финансовое законодательство, в т.ч. и ФЗ 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не позволяет ясно определить правовое положение муниципальных внебюджетных фондов. Не содержит и Бюджетный кодекс РФ указаний на возможность создания подобных фондов; их положение в бюджетной системе РФ не определено.

Вместе с тем, во многих муниципальных образованиях внебюджетные фонды создаются. Федеральное законодательство не предусматривает обязательных платежей, подлежащих зачислению в муниципальные внебюджетные фонды. Налоги и сборы, закрепляемые за местными бюджетами, не могут направляться в муниципальные внебюджетные фонды. Органы местного самоуправления не обладают правом на введение дополнительных сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством. Таким образом, доходы муниципальных внебюджетных фондов ограничены по составу и объему мобилизуемых средств: добровольные взносы и пожертвования граждан и организаций на соответствующие цели; штрафы за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования; штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении органов местного самоуправления и иные доходы в соответствии с законодательством РФ. За счет средств муниципальных внебюджетных фондов могут финансироваться расходы на природоохранные мероприятия, муниципальное жилищное строительство, строительство и ремонт дорог, поддержку малого предпринимательства и т.п. Муниципальные внебюджетные фонды имеют организационную самостоятельность, утверждаются в форме отдельных правовых актов местного самоуправления.

Однако изменения, внесенные в ст. 14 БК РФ Федеральным законом №120-ФЗ, говорят о том, что использование органами местного самоуправления иных, кроме местного бюджета, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципального образования не допускается.

Проблемы. Практика работы местных органов самоуправления Чувашской Республики в 2006 году показала, что в реформировании финансов органов местного самоуправления выявилось множество проблем. Основная из них связана с несовершенством самого Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, который, по мнению исполнительного директора Совета муниципальных образований ЧР В. Максимова⁸, «загоняет волю любого сообщества в тиски, подавляет, боится местной инициативы. Закон полностью игнорирует, не учитывает десятков наиважнейших полномочий, повседневно связанных с бытовыми вопросами жителей населенных пунктов, отдельных граждан, семей…». За прошедшие годы Федеральное Собрание, Правительство РФ мало сделали для обеспечения полноценного становления самоуправления. Слаба материально-техническая база поселенческих муниципалитетов, отсутствуют основы подготовки муниципальных кадров, несовершенство ряда нормативных актов, особенно в вопросах землепользования, бесхозного имущества. В полномочиях районного уровня «потерялась» культура. Ст. 56 закона категорично обязывает вопросы самообложения решать на местном референдуме, хотя расходы на его проведение могут быть разы больше собираемой суммы, ряд полномочий вообще не реальны для выполнения на уровне поселений и т.д. Не случайно власть для тех регионов, которые не успели подготовиться, продлила срок вступления закона в действие на два года (вместо 2006г. до 2008 года).