Статья 10
«Corruption in public contracting auctions: the role of transparency in bidding processes»
Frederic Boehm, Juanita Olaya (2006)
Идея: госзакупки в любой стране традиционно считаются рассадником коррупции и преступного сговора с многочисленными «откатами» и служебными взятками. Это действительно так. Однако с коррупцией можно бороться, если обеспечить «прозрачность» тех операций, которые проводят с бюджетными деньгами государственных служащие. На примере двух кейсов авторы показывают, как с помощью повышения прозрачности системы госзаказа можно не только победить взяточничество и, но и существенно повысить уровень конкуренции в аукционах госзаказа.
В наши дни почти что во всех странах мира государственные закупки осуществляются через проведение аукционов. Государственные заказчики (ведомства, министерства, местные администрации) формулируют условия поставки товара и услуги и организуют торги, на которых фирмы выдвигают ставки и соревнуются за право заключить государственный контракт. При этом торги ведутся «на понижение» - контракт достается тому поставщику, который готов выполнить все его условия за наименьшую плату. Почему именно аукционы? Да потому что, согласно теории, они позволяют выявить самого эффективного поставщика – т.е. поставщика с наименьшими издержками. Выбирая самого эффективного поставщика, государство обеспечивает эффективность всей системы – издержки минимизируются, и денег налогоплательщиков тратится по минимуму. Вдобавок, аукцион – довольно гибкий механизм, у которого есть множество модификаций. Хотите не только низкую цену, но и высокое качество – можете провести аукцион по нескольким параметрам (multi-dimensional auction).
Однако есть здесь и свои проблемы. Государственный заказчик может использовать своё служебное положение с тем, чтобы выручить некоторую экономическую ренту с проведения аукциона. Он может обеспечить победу нужной ему фирмы подтасовав результаты торгов, или, например, прописав в контракте такие условия, которым априори соответствует лишь одна фирма. Более того, сами участники аукциона могут вступить в картельный сговор и условиться не снижать цену, по очереди получая гос.контракты по высоким ценам. Существование такого сговора очень часто приводит к тому, что в торгах выигрывает не самая эффективная фирма, а та фирма, которую «избрал» для победы картель (как правило, участники картеля пытаются выигрывать аукционы поочередно). Таким образом, проблема возникновения коррупции или картельного сговора является ключевой в системе госзаказа любой страны.
Существует множество способов борьбы с коррупцией в госзакупках. Но авторы фокусируются на одном из них – на обеспечении «прозрачности» торгов. Почему прозрачность подрывает стимулы к коррупции и сговору? Начнем с того, что же это вообще такое. Под прозрачностью мы понимаем открытость и общедоступность информации о прошедших, текущих и будущих аукционах, а также прозрачную систему составления контракта и отбора поставщиков для участия в аукционе. Прозрачность в таком смысле имеет очевидные преимущества – любой агент (как исследователь или работник ФАС, так и обычный гражданин) может контролировать процесс закупки товаров и услуг, что сильно усложняет какой-либо сговор или проворачивание темных схем со взятками и откатами. Четко прописываются условия допуска на торги, поэтому заказчик уже не может так легко отклонить чью-либо заявку за взятку со стороны; отслеживается ход самих торгов, что значительно снижает вероятность подтасовки результатов. Всё это не просто снижает стимулы к сговору и коррупции, но и создает условия для честной конкуренции между фирмами. Столь благоприятная среда притягивает новых поставщиков (которые, например, раньше не совались на рынок, на котором было невозможно работать без взяток заказчику), повышается уровень конкуренции, растет эффективность аукционов.
В качестве иллюстрации того, насколько положительный эффект может оказывать прозрачность торгов, авторы описывают два кейса. В обоих кейсах – закупке школьных учебников в Аргентине и торги за контракт на обеспечение телефонной связью в Колумбии – в стране были приняты т.н. Integrity Pacts (IP). Суть IP сводилась к следующему:
Пакт подписывали как заказчики, так и все фирмы, участвующие в аукционах. Своей подписью фирмы подтверждали свое «намерение вести честную конкурентную борьбу, не давая взяток и откатов, избегая мошенничества и любых нечестных уловок, не вступая в картельный сговор.
Была организована хорошая система мониторинга за процессом закупок – любой человек, имеющий доступ в интернет, мог посмотреть на то, как составлялся контракт, кто подавал заявки на торги, каких поставщиков допустили к участию в аукционе, а также кто выиграл и по какой цене.
Были предусмотрены и четко прописаны санкции за нарушение правил пакта – от простого разрыва контракта и до уголовного дела или занесения в «черный список» (с лишением возможности участвовать в аукционах в будущем).
Таким образом, институт госзаказа был дополнен рядом норм (и механизмами принуждения к их исполнению), которые должны были обеспечить честную конкуренцию. И авторы показывают, что своей цели эти изменения достигли. Как в Аргентине, так и в Колумбии возросшая «прозрачность» торгов не только уменьшила количество жалоб и судебных дел, связанных со сговором и коррупцией, но и значительно повысила уровень конкуренции. На торги начали приходить те фирмы, которые раньше заходить на рынок не хотели. С приходом конкуренции возросла и экономия бюджетных средств – в ходе аукциона фирмы сильно снижали цен, при этом отнюдь не в ущерб качеству. Авторы делают небезосновательный вывод о том, что обеспечение прозрачности госзаказа должна стать одной из главных целей регуляторов рынка.
Конечно, замечают они, прозрачность – это не панацея. Само обеспечение прозрачности повышает трансакционные издержки, поскольку требует создания специальных комитетов, служб статистики, сайтов, на которых будет публиковаться информация и.т.д. И что перевесит – уменьшение трансакционных издержек из-за большей доступности информации, или же их увеличение вследствие «растолстевшего» бюрократического аппарата – ещё неизвестно. Если прозрачность обходится дорого – какой в ней смысл? Более того, авторы предостерегают, что открытость информации может служить для фирм-поставщиков не препятствием, а даже стимулом к сговору, поскольку дает им инструмент для мгновенного выявления и наказания «отклонившихся» от сговора участников. Так что прозрачность госзаказа – палка о двух концах, использовать которую нужно грамотно и с умом.