43. Вимоги до законодавчих функцій уряду

Говорячи про повноваження уряду в законодавчій сфері, варто згадати два моменти. По-перше, сучасні уряди мають право здійснювати регламентарну владу й видають акти нормативного характеру. По-друге, вони видають делеговані акти, і тим самим дуже впливають на нормативну сферу діяльності держави. Слід також згадати, що уряд більшості країн в особі глави уряду має право законодавчої ініціативи, і цим правом уряд користується дуже широко. У ряді країн понад 90 % законопроектів, які приймаються парламентом, вносяться урядом. Уряд фактично стає основним "роботодавцем" для парламенту, і парламент "обслуговує" уряд. У більшості західноєвропейських країн є саме так. У такій важливій сфері, як розробка й прийняття бюджету, майже всі права належать уряду. Виконавча влада не тільки "складає" бюджет, а й має багато способів "змусити" парламент прийняти його, навіть якщо в членів парламенту є сумніви із приводу змісту цього фінансового документа. Так, за французькою Конституцією (ст. 47), якщо парламент у 70-денний строк не затверджує фінансовий законопроект, то він уводиться в дію шляхом видання акта уряду (ордонансу).

Навіть у США, де дуже сильна законодавча влада і є чіткий поділ влади та система "стримувань і противаг", адміністрація (уряд США) розробляє найважливіші законопроекти, зокрема державний бюджет. Представники адміністрації часто виступають на засіданнях конгресу, на численних слуханнях і впливають на думку членів парламенту.

У парламентарних республіках і монархіях уряд в особі його глави в необхідних випадках має право скликання надзвичайної сесії парламенту. У деяких країнах глава уряду, звернувшись до глави держави, може розпустити парламент (внести проект відповідного акта, який глава держави зобов'язаний підписати).

Як і будь-який державний орган, уряд має право видавати або приймати правові акти. Акти, прийняті урядом, можуть видаватися від імені його глави. Ця модель характерна для президентської республіки й для абсолютної та дуалістичної монархії. Акти уряду можуть видаватися також від імені всього органа. У будь-якому разі такі акти підписує глава уряду. Акти уряду повинні мати конкретну й точну юридичну форму, називатися згідно з присвоєним їм рангу, займати своє місце в ієрархії актів. У кожній країні в спеціальні назви, які присвоюються актам уряду. В Іспанії це декрети уряду, прийняті в раді міністрів. У США це виконавчі накази президента. У Великобританії вони йменуються наказами королеви в раді. У Франції – ордонанси й декрети.

Найчастіше до актів уряду застосовується термін "регламентарні акти уряду". Ця назва підкреслює, що за допомогою цих актів регулюються важливі напрями діяльності держави, а в деяких випадках – окремі права громадян. Відповідно до правової теорії акти виконавчої влади завжди оцінюються як підзаконні акти, прийняті у виконання закону. Але сучасна теорія і практика свідчать, що акти виконавчої влади набувають все більшого значення й за допомогою цих актів реально здійснюється основне управління справами держави. Щоб підвищити вагу й значення актів виконавчої влади, ці акти підписуються главою держави й оформлюються часто від імені глави держави. Процедура контрасигнації проводиться навпаки: уряд видає акти, які потім підписуються главою держави, набуваючи вищої юридичної чинності. У більшості країн компетенцію виконавчої і законодавчої влади суворо розмежовано, й у низці випадків до рамок компетенції виконавчої влади потрапляють дуже серйозні питання. Фактично окремі акти виконавчої влади, не будучи законами, наближаються по колу регульованих питань до статусу законів.

Відступлення повноважень, або пряма делегація. Суть цього варіанта в тому, що парламент приймає спеціальний закон, за допомогою якого делегує частину своїх повноважень уряду. У цьому ж законі йдеться, що акти уряду повинні прийматися під контролем парламенту. Уряд на основі цього спеціального акта приймає закони. Такий спеціальний акт може діяти протягом певного строку. Наприклад, у певному акті записано, що ці повноваження передаються на 1 рік або на 2 роки. Іноді – на весь термін дії парламенту, тобто на строк його повноважень. Такий спосіб передачі повноважень можна охарактеризувати як пряму передачу, що прямо вказується в тексті закону.

3. Прийняття такого закону, де повноваження на видання нормативних актів урядом мається на увазі. Цей варіант настає тоді, коли закон сформульований невиразно, тобто парламент приймає неконкретний закон, що вимагає розвитку за допомогою урядових актів. Така практика досить поширена. У Франції такі закони називаються "закони-рамки" або "рамкові закони". В англосаксонських країнах це називається "кістяковим" законодавством. Уряд одержує право на видання нормативних актів, оскільки мається на увазі, що цей закон, прийнятий парламентом, визначив лише основні параметри суспільних відносин, урегулював ці параметри, а уряд буде їх конкретизувати. У цьому випадку передача повноважень відбувається не прямо, а мається на увазі.

У наукових джерелах називають і четвертий різновид делегованого законодавства, коли уряд приймає нормативні акти, Що регулюють досить важливі нормативні відносини без надання жодних повноважень з боку законодавчої влади. Парламент або мовчазно погоджується з тим, що уряд привласнив собі ці повноваження, або, якщо він із цим не згодний, заперечує або скасовує ці акти. Заперечування й скасування застосовуються рідко. Як правило, такий варіант означає узурпацію повноважень, присвоєння повноважень виконавчою владою без дозволу парламенту.

Є ще один варіант ніби делегованого законодавства, що не називається делегованим законодавством, але по суті таким є. Це так званий "американський варіант". У США конституція передбачає коло повноважень, в яких Конгрес приймає закони. Також передбачено, що виконавча влада в особі президента приймає виконавчі накази й підписує виконавчі договори. Є і законодавство, і судова практика, які розмежовують ці сфери на законодавство, яким займається Конгрес, і повноваження виконавчої влади, які реалізує уряд в особі президента й адміністрації. Але в деяких випадках президент приймає виконавчі накази або підписує виконавчі договори, які фактично перевищують повноваження виконавчої влади. Це, наприклад, питання, пов'язані з організацією механізму управління державою, структурою державних органів, їхніх повноважень і т. ін. Якщо конгрес ніби не звертає уваги на такі акти, які приймає президент, то "делегування" відбувається без делегування. Це теж присвоєння повноважень законодавчої влади, що здійснюється виконавчою владою.

Найбільш характерний такий процес не у сфері прийняття актів, а у сфері укладення міжнародних договорів. Якщо президент підписує який-небудь міжнародний договір або угоду й парламент не втручається в цей процес, то виконавча влада привласнює частину законодавчої влади.