2. Международно-правовые основы сотрудничества в области защиты окружающей среды

Международно-правовые основы охраны окружающей среды (или международное природоохранное право) – система принципов и норм, регулирующих деятельность субъек­тов международного права в сфере рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятных условий жизни на Земле в интересах нынешнего и будущих поколений.

К числу основных правовых начал в этой области можно отнести следующие.

Принцип устойчивого развития. Суть идеи устойчивого разви­тия в том, что обеспечение потребностей настоящего поколения не должно под­рывать возможности будущих поколений обеспечивать их потреб­ности. В самом определении нет упоминания окружающей среды. Однако первостепенное значение сохранения природы для разви­тия человеческого общества в долговременной перспективе подра­зумевается. Развитие не имеет пределов в смысле материальном, но существуют объективные пределы, превышение которых гро­зит экологической катастрофой.

Понятие «устойчивого развития» широко используется, однако единого акта, содержащего развернутое изложение его юридичес­кого содержания, нет. В 1992 г., была учреждена Международная комиссия по устойчивому развитию (МКУР). Она выполняет свои функции в координации с другими вспомо­гательными органами ЭКОСОС и разрабатывает в рамках своего мандата рекомендации для ЭКОСОС. МКУР занимается вопросами, которые имеют решающее значение для достижения целей устой­чивого развития; содействует осуществлению политики, преду­сматривающей комплексный учет экономических, социальных и экологических аспектов устойчивого развития.

Поскольку Повестка дня должна реализовываться в основном государствами и финансироваться за счет государственного и частного секторов самих государств при поддержке, по мере необ­ходимости, со стороны ООН, финансовым механизмом осущест­вления Повестки дня развитых стран стал целевой показатель, пре­дусматривающий выделение 0,7% ВНП на оказание финансовой помощи в целях развития (который на самом деле снизился с 0,33% в 1992 г. до 0,27% в 1995 г.), а также согласованного в рамках ООН показателя, предусматривающего выделение 15% ВНП на оказа­ние официальной помощи в целях развития наименее развитым странам.

Другим финансовым механизмом в данной сфере стало Глобальное экологическое предприятие — фонд, созданный сов­местно ЮНЕП, Всемирным банком и ПРООН. Достижение устой­чивого развития требует постоянной поддержки со стороны между­народных учреждений. Поэтому большое значение имеют «подде­рживающие» институционные рамки, которые были определены в гл. 38 Повестки дня на XXI век и в резолюции ГА ООН 47/191. Ито­гом работы МКУР должен стать реальный и согласованный комп­лекс показателей устойчивого развития, разработанных с учетом условий конкретных стран.

Важным этапом на пути к «Рио+10» стала проведенная в сен­тябре 2000 г. Специальная сессия ГА ООН (Ассамблея тысячеле­тия). Среди восьми основных целей, обозначенных в Декларации, которую приняла данная сессия ГА ООН, выделена и цель охраны окружающей среды. Заявлено о поддержке принципов устойчи­вого развития, т.е. вся экологическая деятельность должна при­держиваться этики бережного и ответственного отношения к природе. Основными областями деятельности согласно Декла­рации являются: обеспечение вступления в силу Киотского про­токола; сохранение всех типов лесов; реализация Конвенции о биологическом разнообразии и Конвенции о борьбе с опусты­ниванием; рациональная эксплуатация водных ресурсов и спра­ведливый доступ к воде; усиление сотрудничества в целях сокра­щения числа и последствий стихийных бедствий и антропоген­ных катастроф; обеспечение свободного доступа к информации о геноме человека.

В 2002 г. в Йоханнесбурге состоялся Всемирный саммит по устой­чивому развитию. На саммите приняты два документа: «Полити­ческая декларация» (Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию) и «План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию». Основное внимание в документах уделено решению социальных вопросов для дости­жения устойчивого развития — искоренению бедности, разви­тию здравоохранения, и особенно таких вопросов, как санита­рия, включая обеспечение чистой водой. Среди принятых реше­ний — договоренность вдвое сократить к 2015 г. число людей, не имеющих доступа к воде и живущих в антисанитарных условиях, работа над обеспечением широкого доступа к современным источ­никам энергии.

Принцип международного природоохранного сотрудничества изложен в Стокгольмской декларации 1972 г. Государства разрабатывают планы на слу­чай чрезвычайных обстоятельств, которые могут вызвать трансгра­ничные экологические нарушения, и сообщают соответствующую информацию заинтересованным государствам и сотрудничают и с ними, когда такие ситуации возникают

Последствия принимаемых решений для окружающей среды и человека далеко не всегда можно предвидеть. Это явилось перво­причиной формирования в 80-е гг. XX в. и в национальных право­вых системах, и в международном праве принципа предосторож­ности. Ключевая идея этого принципа в том, что вмешательство государства необходимо в ситуациях, когда существует потенциальная серьезная и неотвра­тимая угроза здоровью людей и состоянию окружающей среды и нужно предпринять меры, чтобы снизить эту назревающую опас­ность еще до того, как будут получены неопровержимые доказа­тельства возможного вреда, принимая при этом во внимание воз­можную цену и положительные результаты принятия таких мер или отказа от них.

В настоящее время правовое содержание принципа предосто­рожности постоянно обогащается. Оно формируется на основе международного права и с учетом национального законодатель­ства.

Хотя используемые в международно-правовых актах формулировки различны, однако суть одна и та же: она выражена в при­нципе 15 Декларации по окружающей среде и развитию (1992 г.). В соответствии с принципом 15 Декларации в целях «защиты окру­жающей среды государствами согласно их возможностям широко применяется осторожный подход (the precautionary approach). В тех случаях, когда существует угроза нанесения серьезного или невос­полнимого ущерба, нехватка полных научных данных не должна служить причиной отсрочки принятия дорогостоящих мер по пре­кращению деградации окружающей среды». Подобное положение можно найти в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., где само понятие «принцип предосторожности» (или «принцип осто­рожного подхода») не использовано, однако выражена его суть: в тех случаях, когда существует угроза значительного сокращения или утраты биологического разнообразия, отсутствие неоспоримых научных фактов не должно служить причиной отсрочки принятия мер для устранения или сведения к минимуму такой угрозы.

Принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде запрещает такие действия государств в пределах их юрисдик­ции или контроля, в результате или посредством которых может быть нанесен ущерб национальным системам окружающей среды других государств, а также системам окружающей среды в райо­нах общего пользования. Закреплен в Стокгольмской деклара­ции 1972 г., а позднее перенесен в ряд других документов, в том числе в Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбро­сами отходов и других материалов 1972 г. и Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г.

Принцип ответственности за ущерб окружающей среде.

Возрастание роли ответственности за правомерную деятель­ность в сфере природопользования объясняется, в частности, сле­дующими конкретными причинами:

• производственные процессы становятся технически все более сложными и нередко весьма трудно доказать, что ущерб, явля­ющийся результатом какого-либо происшествия, был вызван нарушением правовых норм. В этих случаях истцы могут полу­чить возмещение на основе компенсационной ответствен­ности, что избавляет их от бремени доказывания;

• в отношении некоторых видов деятельности (в том числе и тех, которые считаются опасными) хотя и существует малая вероятность возникновения инцидента и нанесения ущерба, однако в случае, если инцидент произойдет, то последствия могут быть чрезвычайно тяжелыми, а ущерб — существен­ным. Исходной точкой является мнение о том, что тот, кто занимается такой деятельностью и получает соответствую­щие экономические выгоды, должен быть готов возместить причиненный ущерб;

• введение компенсационной ответственности может оказать положительное влияние на вопросы охраны окружающей среды, повысить эффективность превентивных мер: когда известно, что за ущерб, причиненный деятельностью, при­дется нести ответственность, можно предположить, что будут приняты дополнительные меры предосторожности.

Важность разработки норм об ответственности за правомерную деятельность как на национальном, так и международном уровне была отмечена, в частности, в Гаагских рекомендациях по междуна­родному праву окружающей среды, сформулированных на между народной конференции в августе 1991 г. накануне Конференции в Рио-де-Жанейро. В этом документе подчеркивалось значение регу­лирования вопросов ответственности на национальном уровне, в том числе и для обеспечения выполнения международно-право­вых норм в природоохранной сфере. В отдельном положении пре­дусматривалась обязанность государств обеспечить как на между­народном, так и национальном уровне режим строгой ответствен­ности в целях возмещения ущерба окружающей среде, применимый и для юридических и для физических лиц. Это связано с тем, что ущерб, наносимый окружающей среде, не может ограничиваться государственными границами. Таким образом, необходимо прини­мать правовые меры в отношении компенсационной ответствен­ности на международном уровне, особенно в том, что касается так называемой опасной деятельности, способной нанести серьезный ущерб, который может охватить большие пространства и носить трансграничный характер. Кроме того, следует учитывать, что у лица, понесшего ущерб в результате инцидента с трансграничным воздействием, могут возникнуть трудности в получении возмеще­ния. Для предотвращения таких трудностей необходима гармони­зация правовых подходов на международном уровне.

На международном уровне принцип «загрязнитель платит» (или, точнее, «загрязняющий платит») был сформулирован в 1972 г. в документе ОЭСР: государства-члены пришли к соглаше­нию, что субсидии не должны предоставляться на цели борьбы с загрязнением, эти расходы должны быть возложены на самих «загрязняющих», а в конечном счете — на потребителей. Другими словами, стоимость законодательно установленных мер на борьбу с загрязнением должна быть отражена в стоимости соответству­ющих товаров или услуг.

Это соглашение преследовало две основ­ных цели: во-первых, возложить на «загрязняющих» обязанность по поддержанию окружающей среды в приемлемом состоянии; во-вторых, избежать неких перекосов в международной торговле или недобросовестной конкуренции. В 1974 г. ОЭСР выработала Рекомендации по применению принципа «загрязняющий платит», в которых подтвердила его ключевой характер и подчеркнула, что государства-члены должны прилагать усилия к единообразному его применению.

Наибольшее развитие принцип «загрязняющий платит» получил в документах Европейского Сообщества: он закреплен в Едином Европейском Акте и Маастрихтском договоре.

На практике разли­чаются два вида реализации указанного принципа. В первом вари­анте принцип «загрязнитель платит» применяется путем установ­ления определенного вида налогов и использования части аккуму­лированных таким образом средств в природоохранных целях.

Во втором варианте, получившем развитие недавно, устанав­ливается ответственность за ущерб окружающей среде, при этом риск возлагается на ту сторону, чья деятельность приводит к такому ущербу. В частности, речь идет об опасных видах деятельности, которые допускаются, поскольку приносят определенные блага обществу (например, атомные электростанции). Возлагаемая в таких случаях ответственность не зависит от вины.

Принцип запрета военного или любого иного враждебного исполь­зования средств воздействия на природную среду отражает обяза­тельство государств не прибегать к указанным видам воздействия на природную среду, которые имеют долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому другому государству.

Существует целый ряд документов, в которых содержатся нормы, защищающие природную среду во время войны. К их числу относятся: IV Гааг­ская конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. и Приложение к ней; Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и Дополнительный протокол I к ней 1977 г.; Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.; Конвенция о запрещении или ограничении примене­ния конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбира­тельное действие, 1980 г.

Статья 35 Дополнительного протокола I закрепляет принцип защиты окружающей среды и подчеркивает запрет применять методы или средства ведения военных действий, которые имеют своей целью причинить или, как можно ожидать, причинят дол­говременный и серьезный ущерб природной среде. Запрещается причинять ущерб природной среде в качестве репрессалий, а также превращать окружающую среду как таковую в объект нападения.

Конвенция 1977 г. стала первым международно-правовым дого­вором, который направлен на предотвращение использования сил природы в качестве оружия ведения войны. Речь идет о качественно новом способе ведения военных действий, отличающемся крайне неизбирательным характером. В Конвенции говорится о запрещении антропогенного воздействия посредством преднамеренного вмеша­тельства в естественные процессы. Государства-участники обязуются не прибегать к использованию средств воздействия на природную среду в военных или иных враждебных целях в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда. (Объектами воздействия здесь могут выступать не только природные ресурсы, но также вооруженные силы и гражданское население.)

Третий протокол о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия к Конвенции 1980 г. запрещает превра­щать леса и другие виды растительного покрова в объект нападе­ния с применением зажигательного оружия.

Международные договоры, направленные на развитие рационального природопользования и охрану окружающей среды

Международно-правовая защита атмосферы.

Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. Согласно Конвенции государства-участники обязуются ограничи­вать и уменьшать трансграничное загрязнение воздуха, обмени­ваться информацией, проводить консультации по возникающим вопросам и мониторинг качества воздуха. Сторонами Конвенции приняты: в 1984 г. — Женевский протокол о финансировании сов­местной программы (ЕМЕП); в 1985 г. —Хельсинкский протокол о сокращении выбросов серы на 30%; в 1988 г. в Софии — Протокол о борьбе с летучими выбросами окислов азота; в 1991 г. в Женеве — Протокол о летучих органических соединениях; в 1994 г. в Осло — Протокол о дальнейшем сокращении выбросов серы; в 1999 г. — Протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и озоном ниж­них слоев атмосферы.

Рамочная конвенция по защите озонового слоя 1985 г. содержит обязатель­ства сторон по систематическим наблюдениям, исследованиям и обмену информацией о состоянии озонового слоя.

В 1987 г. при­нят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. Протокол ввел существенные ограничения на производство и использование хлорфторуглеродов. Две поправки к Про­токолу приняты в 1990 г. в Лондоне и в 1992 г. в Копенгагене. На парниковые газы, в отношении которых не действует Монреаль­ский протокол, распространяется Рамочная конвенция об изме­нении климата.

Охрана и защита морской среды от загрязнения

Конвенция по морскому праву 1982 г.

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отхо­дов и других материалов 1972 г.;

Лондонская конвенция по предо­твращению загрязнения моря с судов 1973/78 гг. (МАРПОЛ),

Барселонская конвенция о защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. и относящийся к ней Барселонский прото­кол о предотвращении загрязнения Средиземного моря сбросами с судов и самолетов 1976 г.;

Барселонский протокол относительно сотрудничества в борьбе с загрязнением в чрезвычайных ситуа­циях 1976 г.;

Афинский протокол о защите Средиземного моря от загрязнения из наземных источников 1980 г. и Женевский прото­кол относительно особо охраняемых районов Средиземного моря 1982 г.;

Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного моря нефтью и другими вредными веществами 1983 г.;

Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. (Хельсинская конвенция) (заменила одноименную Конвен­цию 1974 г.);

Конвенция по защите морской среды северо-восточ­ной части Атлантического океана 1992 г. (она заменила две регио­нальных конвенции — Конвенцию о предотвращении загрязнения морской среды сбросами веществ с судов и летательных аппара­тов 1972 г. и Конвенцию о предотвращении загрязнения морской среды из источников, расположенных на суше, 1974 г.);

Конвен­ция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г. и протоколы к ней, принятые в Бухаресте.

Охрана пресноводных бассейнов

Конвенция о режиме судоходства по Дунаю 1948 г.;

Соглашение о рыболовстве в водах Дуная 1958 г.;

Конвенция о сотрудничестве в области охраны и устойчивого использования реки Дунай 1994 г.

Соглашение о регулировании использования и охраны реки Мозель (приток Рейна) 1956 г.;

Соглашение по пре­дотвращению загрязнения озера Констанца 1960 г. (из него Рейн берет свое начало);

Конвенция относительно управления верхним течением Рейна 1956 г.;

Соглашение о создании международной комиссии по борьбе с загрязнением Рейна 1960 г.;

Конвенция о защите реки Рейн от загрязнения химическими веществами 1976 г.

Договор о навигации и экономическом сотрудни­честве между государствами бассейна реки Нигер 1963 г.;

Договор о сотрудничестве в бассейне реки Амазонка 1978 г.

В Хельсинки в 1992 г. принята Конвенция по защите и использованию трансграничных водотоков и междуна­родных озер.

Защита флоры и фауны

Конвенция о водно-болот­ных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, 1971 г.;

Вашинг­тонская конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1973 г.;

Боннская конвенция об охране дикой флоры и фауны и природных сред обитания в Европе 1979 г.;

Соглашение об охране полярных медведей в Европе 1973 г.;

Конвенция об охране морских живых ресурсов Антарктики 1982 г.;

Конвенция об охране всемирного куль­турного и природного наследия 1972 г., согласно которой создана система коллективной охраны памятников природы;

Соглашение АСЕАН об охране природы и природных ресурсов 1985 г.

Защита окружающей среды от радиоактивного загрязне­ния

Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г.;

Конвенция об оперативном оповещении о ядерной ава­рии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.,

Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г., регламентирующей сотрудничество государств при возникнове­нии ядерной аварии для сведения к минимуму ее последствий и защиты людей и окружающей среды от воздействия выбросов радиоактивных веществ.

Защита окружающей среды от ущерба в результате испытаний или применения оружия массового уничтожения и обычных видов оружия или от геофизической войны предусмотрена Договором о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космичес­ком пространстве и под водой 1963 г. и Конвенцией о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.

На Конференции Рио-де-Жанейро были приняты две рамочные конвенции — Рамочная конвенция об изменении климата 1992 г. и Конвенция о биологическом раз­нообразии 1992 г. Особое значение этих конвенций обусловлено тем, что они направлены на сохранение не отдельных компонен­тов окружающей среды (воздух, вода и т.д.), а природы в глобаль­ном масштабе.

Главной задачей Рамочной конвенции об измене­нии климата является регулирование использования атмосферы, как глобального ресурса, путем контролирования на равноправ­ной основе глобальных выбросов газов антропогенного проис­хождения. Государства-участники обязуются учитывать все кли­матически активные факторы при развитии сельского хозяйства, энергетики, освоении природных ресурсов, в частности, на конти­нентальном шельфе. Государства-участники разрабатывают также национальные программы по снижению отрицательных воздей­ствий на климат. Все участники Конвенции должны вести учет выбросов парниковых газов и публиковать данные о них. Конеч­ная цель Конвенции — стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, который предотвратил бы опасное антропогенное вторжение в климатическую систему. Такое втор­жение по-прежнему осуществляется в масштабах, превышающих согласованные на международном уровне параметры стабилиза­ции в соответствии с Конвенцией.

В 1997 г. в Киото (Япония) консенсусом принят Киотский про­токол, в котором для трех групп государств-участников установ­лены квоты снижения выбросов шести климатически активных газов: для индустриально развитых стран, для стран с переходной экономикой, для развивающихся стран. (Россия ратифицировала Киотский протокол в ноябре 2004 г., и для нее предусмотрено огра­ничение выбросов уровнем 1990 г., который она не должна пре­вышать в 2008—2012 гг.). Согласно Киотскому протоколу в про­цесс охраны окружающей среды внедряется механизм рыночного регулирования в виде торговли квотами, что создает стимулы и основу для активизации международного сотрудничества как на международном уровне, так и на уровне отдельных предприятий. Для реализации данного механизма предусмотрено использова­ние средств Глобального экологического фонда, управляемого Все­мирным банком. В результате у частных предприятий различных стран появляется стимул для создания совместных предприятий, передачи экологически чистых технологий и оборудования, раз­работки новых технологических процессов и проведения научных исследований, способствующих снижению отрицательного воз­действия на окружающую среду.

Согласно Конвенции по биологическому разнообразию сохра­нение биоразнообразия является общей задачей человечества, а государства, обладая суверенными правами на свои биологичес­кие ресурсы, отвечают за сохранение своего биоразнообразия и устойчивый характер использования биоресурсов. Целью Конвен­ции является, кроме того, справедливое и равноправное распреде­ление выгод, возникающих в результате эксплуатации генетичес­ких ресурсов, в том числе путем соответствующего доступа к ним и передачи технологий, с учетом всех прав на эти ресурсы и техно­логии. (Около ²/₃ территории РФ, более 10 млн кв. км., занимают естественные экосистемы, сохранившие на первозданном уровне биопродуктивность и биоразнообразие. Они являются основой естественного механизма стабилизации окружающей среды на планете в целом.) В рамках Конвенции принят Джакартский ман­дат по сохранению и устойчивому использованию морского и при­брежного разнообразия.

В 2000 г. принят Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии. В его разработке уча­ствовало более 130 государств. Это первый универсальный меж­дународно-правовой документ, где в договорном порядке закреп­лен принцип предосторожности, провозглашенный в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Здесь установ­лен порядок решения проблем, возникающих в результате транс­граничного перемещения, транзита, обработки и использования генетически модифицированных организмов, которые могут нега­тивно сказаться на сохранении биоразнообразия, его рациональ­ном использовании или создают опасность для человека или для окружающей среды.