Глава VII. Изменение, поправки и пересмотр международных договоров

В процессе применения и исполнения международных договоров нередко возникает необходимость их приспособления к изменившимся условиям международных отношений или к особенностям отношений между отдельными государствами-участниками. Не всегда эти условия требуют прекращения прежнего договора и замены его новым. Достаточно бывает пересмотреть его отдельные положения, внести необходимые поправки, дополнения или заключить договор между некоторыми участниками, уточняющий или развивающий положения прежнего договора.

Большинство юристов эти способы модификации международных договоров не связывают с их прекращением, рассматривая их отдельно. При этом, как правило, разграничиваются различные способы, применяемые в таких случаях*(196). Несмотря на то, что иногда на практике разница между ними может стираться, необходимо различать такие понятия, как "изменение", "поправки" и "пересмотр международных договоров".

1. Изменение международных договоров

Изменение международного договора означает заключение соглашения между двумя или несколькими участниками многостороннего договора с целью изменить некоторые его положения только между ними (inter se), без предоставления возможности другим участникам договора вступить в такое соглашение. Иначе говоря, изменение международного договора предполагает заключение дополнительного соглашения между некоторыми его участниками по тому же вопросу. Формального изменения самого договора путем внесения в него поправок или пересмотра здесь не происходит.

Согласно п. 1 ст. 41 Венской конвенции о праве международных договоров, заключение соглашения inter se об изменении многостороннего договора допустимо, если:

а) возможность такого изменения предусматривается самим договором; или

б) такое изменение не запрещается договором и:

- не влияет на пользование другими участниками своими правами по договору или на выполнение ими своих обязательств;

- не затрагивает положение, отступление от которого является несовместимым с эффективным осуществлением объекта и целей договора в целом.

Если в случае, подпадающем под действие п. 1 а, договором не предусматривается иное, то указанные участники уведомляют других участников о своем намерении заключить соглашение и о том изменении договора, которое этим соглашением предусматривается.

Таким образом, эта статья исключает возможность заключения сепаратных соглашений, несовместимых с многосторонним договором и вопреки возражениям других участников этого договора. Например, соглашение inter se изменяющее существенные положения договора о разоружении или нейтрализации, будет несовместимо с целями и задачами такого договора и, согласно ст. 41 Венской конвенции, недопустимо.

Здесь важно выяснить условия, при которых соглашения inter se, согласно ст. 41, могут быть допустимы.

В п. 1 а признается, что соглашение inter se допустимо, если возможность такого соглашения предусмотрена в договоре, то есть если в договоре предусмотрена возможность отступления от него. Понятно, что это не может относиться к тем положениям многостороннего договора, которые содержат императивные нормы международного права, ибо отступление от них путем заключения соглашений inter se недопустимо, а если такие соглашения заключены, то они, согласно ст. 53 Венской конвенции, являются ничтожными, то есть абсолютно недействительными.

В п. 1 b ст. 41 Венской конвенции говорится, что соглашение inter se допустимо в других случаях, если будут выполнены два условия. Во-первых, изменение не должно затрагивать ни осуществление другими участниками договора их права, ни выполнение их обязанностей, то есть оно не должно ограничивать их права или увеличивать объем обязанностей. Во-вторых, оно не должно относиться к положению договора, отступление от которого было бы несовместимо с эффективным осуществлением задач и целей договора. Содержавшееся в проекте статей третье условие относительно того, что изменение не должно быть таким, которое явно запрещается договором, было исключено из текста конвенций как дублирующее второе условие, поскольку соглашение inter se, несовместимое с целями и задачами договора, по существу, является запрещенным этим договором.

Пункт 2 ст. 41 призван обеспечить сторонам дополнительные гарантии от неправомерных изменений международного договора некоторыми его участниками посредством заключения соглашения inter se, поэтому он требует от них заранее извещать других участников о своем намерении заключить такое соглашение и о тех изменениях, которые в нем предусматриваются. Сначала в проекте статей по праву международных договоров содержалось требование к государствам-участникам делать извещение после заключения соглашения inter se. Однако при повторном рассмотрении проекта в свете замечаний правительств Комиссия международного права пришла к выводу, что правильнее требовать извещения до заключения соглашения, но после того, как переговоры о соглашении inter se достигли зрелой стадии. Кроме того, Комиссия пришла к выводу, что, даже если договор предусматривает возможность заключения соглашений inter se, желательно, чтобы намерение о заключении такого соглашения было сообщено другим участникам, если только договор не исключает необходимости такого извещения. Даже в таких случаях Комиссия сочла правильным, что другие участники должны иметь разумную возможность убедиться в том, что соглашение inter se не противоречит положениям международного договора*(197). На Венской конференции 1969 года эти положения п. 2 были признаны правильными и приняты без изменений. Таким образом, ст. 41 Венской конвенции подтвердила запрет противоправных сепаратных соглашений. Несмотря на это, некоторые государства заключают сепаратные соглашения, идущие вразрез с их прежними международными договорами. Как отмечалось выше, заключение таких соглашений является одним из видов нарушения принципа pacta sunt servanda.

В 1951 году США в нарушение Потсдамских и Ялтинских соглашений по дальневосточным вопросам заключили без согласия СССР сепаратный мирный договор с Японией, который открыл ей путь к ремилитаризации, вступлению в агрессивные блоки и союзы, обеспечил сохранение на ее территории иностранных войск и военных баз. Советский Союз обоснованно и правомерно не признал этот сепаратный договор, имевший целью превращение Японии в американскую военную базу для агрессии против СССР.

В 1979 году под эгидой США был заключен израильско-египетский сепаратный мирный договор. Он был заключен Египтом без согласия других арабских государств, которые находятся в состоянии войны с Израилем, и вопреки их международным договорным обязательствам по борьбе с израильским агрессором. Этот договор направлен против интересов арабских народов, включая египетский народ, поскольку оставляет часть его территории под израильской оккупацией и препятствует установлению полного суверенитета Египта над Синайским полуостровом.

Иногда международные договоры предусматривают право их участников заключать соглашения inter se по тому же вопросу. Однако и в этом случае такие соглашения не должны находиться в противоречии с основным договором. Так, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года допускает возможность ее изменения путем заключения соглашений inter se между некоторыми государствами-участниками, но "при условии, что такие соглашения не касаются тех положений, отступление от которых несовместимо с эффективным осуществлением объекта и цели Конвенции, и при условии также, что такие соглашения не затрагивают применения основных принципов, закрепленных в ней, и что положения таких соглашений не затрагивают осуществления другими государствами-участниками своих прав и выполнения ими своих обязательств по Конвенции" (п. 3 ст. 311).

Как известно, США и некоторые их союзники отказались подписать эту конвенцию, справедливо названную "хартией морей". Это единый, всеобъемлющий международно-правовой договор, регулирующий основные вопросы человеческой деятельности в водах Мирового океана, на морском дне и в его недрах. Конвенция не только уточняет, развивает и кодифицирует традиционное международное морское право, но и вносит много нового в соответствии с реальностями наших дней. Так, конвенцией определен порядок использования морского дна и его ресурсов вне континентального шельфа, объявленных общим наследием человечества. Разведка и разработка этих ресурсов будут проводиться и контролироваться Международным органом по морскому дну, деятельность которого основывается на принципах равноправия, недопущения дискриминации, учета интересов государств, независимо от их социальной и политической систем.

Подавляющее большинство государств мира подписали новую конвенцию, представляющую своего рода кодекс современного международного морского права. Она была выработана в результате многолетних усилий и взаимных уступок всех участников переговоров и представляет собой сбалансированный "пакет" компромиссных договоренностей по всем тесно связанным между собой вопросам. Поэтому ее изменения путем заключения соглашений inter se должны производиться крайне осторожно.

Согласно конвенции, контроль над добычей ценных ресурсов морского дна передается в руки авторитетного международного органа; конвенция предусматривает меры против монополизации ресурсов морского дна, бесконтрольного допуска частных компаний к их добыче. Поэтому США и их союзники по НАТО (Англия, Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Голландия), а также Япония решили действовать в обход этой конвенции, заключив "мини-договор" по морскому дну, представляющий попытку оправдать незаконный захват наиболее перспективных участков морского дна*(198). Этот договор находится в явном противоречии с Конвенцией ООН по морскому праву (п. 3 ст. 311) и не соответствует также положениям п. 1 b ст. 41 Венской конвенции о праве международных договоров в отношении соглашений inter se. Он может отрицательно повлиять на пользование другими участниками Конвенции ООН по морскому праву вытекающими из нее правами и, кроме того, затрагивает положения этой конвенции, отступление от которых несовместимо с эффективным осуществлением ее целей. Поэтому упомянутый "мини-договор" является неправомерным, хотя официально он и назван "временной договоренностью".

В проекте статей по праву международных договоров, разработанном Комиссией международного права в 1966 году, имелась ст. 38, которая предусматривала, что "договор может быть изменен в силу последующей практики его применения, устанавливающей соглашение участников об изменении его постановлений". Эта статья подвергалась обстоятельной критике на Венской конференции и была исключена из конвенции 53 голосами (в том числе СССР) против 15 при 26 воздержавшихся. Такое решение укрепляет принцип строгого соблюдения международных договоров и исключает возможность злоупотребления со стороны империалистических государств так называемой практикой применения для оправдания нарушения ими своих договорных обязательств, в том числе по Уставу ООН.

Действительно, возможно ли изменение и прекращение международных договоров путем практики? Как будет показано ниже, неправомерно разделять пересмотр договоров на фактический и юридический. Всякие изменения в международном договоре могут осуществляться только юридическим путем, поэтому практика государств в данном случае также должна носить не фактический, а юридический характер, то есть вести к образованию международно-правового обычая. В первом проекте статей по праву международных договоров 1964 года в соответствующей статье так и говорилось, что международный "договор может быть изменен последующим возникновением новой нормы обычного права, относящейся к вопросам, являющимся предметом договора, и обязывающей все стороны".

Таким образом, вопрос должен быть поставлен так: может ли международный договор быть изменен или отменен посредством международного обычая?

В советской юридической литературе этот вопрос был наиболее подробно рассмотрен Г.И. Тункиным, который, правда с оговорками, дал на него положительный ответ. В своей позиции Г.И. Тункин исходит из одинаковой юридической силы договорных и обычных норм международного права. Отсюда он делает вывод: "В принципе возможно изменение обычной нормы договорным путем и договорной нормы обычным путем"*(199). При этом Г.И. Тункин ставит ряд условий такого изменения: круг участников договора и последующего соглашения, сформировавшегося обычным путем, должен быть один и тот же (хотя в некоторых случаях он может быть неодинаков); обычай не может изменить основные постановления договора. В отношении изменения уставов международных организаций обычным путем он ставит еще два дополнительных условия: а) в данной международной организации сложилась практика, с которой согласились все члены этой организации; б) эта практика свидетельствует о соглашении членов организации изменить соответствующие постановления ее устава. В качестве примера изменения устава последующей практикой Г.И. Тункин приводит практику Совета Безопасности ООН по вопросу о воздержании при голосовании постоянных членов Совета, согласно которой такое воздержание не рассматривается как голосование против и не мешает принятию решения*(200).

Однако этот пример нельзя признать удачным, так как он относится скорее к дополнению и развитию положений Устава ООН, а не к их изменению. Известно, что в п. 3 ст. 27 Устава ничего не говорится о воздержании постоянных членов при голосовании по непроцедурным вопросам. И сам Г.И. Тункин писал раньше, что "указанное правило (о воздержании. - А.Т.), являющееся результатом толкования ст. 27 Устава ООН, принятого в Совете Безопасности, в известной мере развивает и дополняет п. 3 ст. 27 Устава ООН"*(201).

На Венской конференции по праву международных договоров при обсуждении ст. 38 проекта большинство представителей также склонялись к тому, что речь скорее должна идти о толковании международного договора посредством практики его применения, а не о его изменении*(202).

Таким образом, Венская конвенция не предусматривает возможность изменения договора путем практики. По мнению Т. Элайеса, в ней вполне достаточно наличия п. 3 b ст. 31, где говорится, что при толковании международного договора должна учитываться последующая практика применения договора, устанавливающая соглашение его участников относительно толкования этого договора*(203).