Глава V. Действие и применение договоров с участием международных организаций во времени и пространстве

Действие международного договора с участием международных организаций означает, что договор порождает для них и всех других его участников международно-правовые нормы и вытекающие из них права и обязанности. В таком понимании действие международного договора нужно отличать от его действительности, о которой говорилось в предыдущей главе и условия которой определяются Конвенцией 1986 года.

Действие международного договора в подавляющем большинстве случаев зависит от воли самих его участников, в том числе международных организаций, которые определяют порядок и момент вступления договора в силу, срок действия и способы его прекращения или приостановления. Эти условия определяют временные рамки действия международного договора, то есть его действие во времени. В этих рамках, как правило, происходит и применение международных договоров.

Во многих случаях от воли участников международного договора зависит и территориальная сфера действия и применения договора с участием международных организаций, его действие и применение в пространстве.

1. Принцип соблюдения международных договоров с участием международных организаций

Действие и применение международных договоров предполагают строгое выполнение всеми участниками договоров вытекающих из них обязательств (pacta sunt servanda). Этот важнейший принцип международного права распространяется на все действительные международные договоры, в том числе на договоры, участниками которых являются международные организации. Поэтому формулировка ст. 26 Конвенции 1986 года не отличается от формулировки соответствующей статьи Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Она гласит: "Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться". Когда обсуждалась эта статья в Комиссии международного права, перуанский юрист X. Калье-и-Калье даже высказал мнение, что международные организации еще в большей степени, чем государства, должны соблюдать заключаемые ими международные договоры*(643).

Едва ли следует определять степень обязательности международных договоров в зависимости от видов их участников. Ясно одно: международные договоры должны в одинаковой степени соблюдаться всеми их участниками, и государствами не меньше, чем международными организациями.

Из формулировки ст. 26 видно, что речь идет о действующих международных договорах, то есть таких, которые вступили в силу и не утратили ее вследствие прекращения и т.п. Следовательно, принцип pacta sunt servanda не распространяется на договоры, которые утратили свою юридическую силу.

В то же время нужно иметь в виду, что употребленный в ст. 26 термин "действующий" международный договор следует понимать в более широком смысле, как и в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, о чем свидетельствует история обсуждения ст. 26 на конференции 1968-1969 годов.

Многие государства, в том числе СССР, голосуя за эту статью, высказали мнение, что принцип pacta sunt servanda не распространяется на договоры, заключенные в противоречие с международным правом, то есть на противоправные, недействительные международные договоры. Поэтому "действующий" договор в ст. 26 также должен пониматься как включающий качество действительности.

Советский Союз неукоснительно соблюдает свои международные договоры, в том числе соглашения, заключенные с международными организациями, и требует того же от других государств. Это особенно относится к договорам, заключенным с универсальными международными организациями, прежде всего с ООН и ее специализированными учреждениями.

Нарушаются международные конвенции, устанавливающие привилегии и иммунитеты иностранных дипломатических и других официальных представителей государств. Правительство США не обеспечивает нормальное функционирование представительств СССР и других социалистических стран при ООН, расположенных в Нью-Йорке на основе соглашения о штаб-квартире ООН, заключенного между правительством США и этой организацией в 1947 году. Постоянно нарушается неприкосновенность советских дипломатов и помещений представительства СССР при ООН, нередко возникает угроза их безопасности и здоровью. Иностранные дипломаты часто становятся объектами враждебной кампании запугивания и угроз физической расправы. Объектом преступлений является не только представительство СССР, но и миссии тех государств, которые по тем или иным причинам "не нравятся" американским властям. Вопиющим нарушением соглашения с ООН 1947 года был отказ американского правительства дать гарантии по обеспечению безопасности главы делегации СССР на 38-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1983 году, в результате чего оказался невозможным его прилет в Нью-Йорк*(644).

Проявлением нарушения США соглашения с ООН о штаб-квартире являлось также произвольное требование о высылке 25 дипломатических сотрудников постоянного представительства Советского Союза при ООН в сентябре 1986 года. Такие действия правительства США не имели никаких правовых оснований. Соглашение 1947 года не дает правительству США права устанавливать численные ограничения персонала постоянных представительств государств - членов ООН, ибо они аккредитованы не при правительстве США, а при Организации Объединенных Наций. Основанием их деятельности в Нью-Йорке являются указанное международно-правовое соглашение США с ООН о ее штаб-квартире и другие международные соглашения, которые определяют права и привилегии постоянных представительств и их персонала. Что касается численности последнего, необходимой для их нормальной работы, то ее определяют только сами государства - члены ООН. Принимающее государство не вправе односторонне, по собственному усмотрению, а тем более ультимативно устанавливать, какое число сотрудников должно быть в постоянных представительствах тех или иных государств - членов ООН. Это - внутреннее дело самих государств-членов, а не правительства США. Поэтому упомянутая акция последнего была незаконной, противоречащей взятым на себя США обязательствам перед ООН. На это обоснованно указали в своих заявлениях и постоянный представитель СССР при ООН, и Генеральный секретарь ООН*(645).

Грубым нарушением соглашения 1947 года явилось решение правительства США в 1988 году об отказе выдать въездную визу Председателю Исполкома Организации освобождения Палестины Ясиру Арафату, который намеревался выступить на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН по палестинскому вопросу. По существу, это была попытка лишить Я. Арафата возможности обратиться к международному сообществу и рассказать о целях и задачах палестинского государства, независимость которого была провозглашена на сессии Национального совета Палестины в ноябре 1988 года в Алжире. Генеральная Ассамблея осудила нарушение США данного соглашения с ООН. Заседание по палестинскому вопросу пришлось провести в Женеве, где расположена европейская штаб-квартира ООН.

США нарушают и другие соглашения с ООН. Американское правительство осуществило фактическую аннексию подопечной территории Тихоокеанские острова, что противоречит условиям соглашения об опеке, заключенного США с Советом Безопасности ООН в 1947 году. Трем ее частям - Северным Марианским островам, Маршалловым островам и Федеративным Штатам Микронезии придан статус "содружества" и "ассоциации" с Соединенными Штатами. Это сделано в обход Совета Безопасности, несущего ответственность за данные территории, и поэтому является грубым нарушением Устава ООН и соглашения об опеке 1947 года, которое в соответствии с Уставом ООН может быть прекращено только решением Совета Безопасности. Поэтому акции США в отношении Тихоокеанских островов являются односторонними, произвольными и лишенными юридической силы*(646).

Постоянно нарушает соглашения ООН о вооруженных силах и другие договоры Израиль.

Во многих государствах принимаются законы и постановления вопреки обязательствам по международным договорам, что также является формой нарушения принципа pacta sunt servanda. Согласно данному принципу, государство - участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения этого договора. Это требование как составная часть принципа pacta sunt servanda содержится в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Оно было включено в нее при активной поддержке Советского Союза.

Формулировка этой статьи в отношении государств была сохранена и в проекте статей о праве договоров с участием международных организаций 1982 года. Она подверглась широкой дискуссии и после бурных дебатов была принята с изменениями.

Сначала в четвертом докладе П. Ретер сформулировал положение о том, что невыполнение международного договора не может быть оправдано правилами международной организации (по аналогии с внутренним правом государств). Однако сразу же у членов Комиссии международного права возник вопрос, что понимать под правилами международных организаций. Определение, данное в ст. 2 проекта, включало не только решения и резолюции международных организаций, но и их учредительные акты, которые, как известно, являются источниками норм международного права, а не внутреннего права организаций. Поэтому аналогия с внутренним правом государств здесь едва ли была полностью уместна.

В частности, возник вопрос, могут ли международные организации заключать договоры, не соответствующие положениям их учредительных актов. Когда этот вопрос обсуждался в Комиссии международного права, Н.А. Ушаков отметил, что государство, заключая международный договор, не соответствующий его внутреннему праву, должно внести поправку в свое внутреннее право. Однако, спрашивал он, может ли международная организация, которая стала участником международного договора, изменить свои собственные правила, если они не соответствуют осуществлению договора?*(647) Можно ли, например, потребовать изменения ее учредительного акта, дабы согласовать его с положениями заключенного ею договора? Сомнения, выраженные советским юристом, разделили бразильский, кенийский и другие члены комиссии. Они указывали, что государства обладают неограниченной договорной правоспособностью как суверенные единицы и государство может стать участником международного договора даже в том случае, если положения этого договора противоречат его конституции. Поэтому положение ст. 27 Венской конвенции в отношении государств вполне оправданно.

Другая ситуация - в случае с международными организациями. Признание такой же нормы в отношении них противоречило бы признанию их ограниченной, специальной договорной правоспособности, зафиксированной в ст. 6 Конвенции 1986 года. Из нее следует, что международная организация не может заключать международные договоры, противоречащие ее учредительному акту, а если она заключает таковой, то он будет недействителен*(648). В связи с этим некоторые члены Комиссии считали нужным предусмотреть, что международная организация не вправе ссылаться на свои правила в оправдание невыполнения ею международного договора только до тех пор, пока она не совершит действия, запрещаемые ее учредительным актом. Учредительный акт, следовательно, должен иметь приоритет над любым другим международным договором. Однако это единственный случай, когда не будет применяться принцип pacta sunt servanda *(649).

Другие члены Комиссии международного права, в том числе Н.А. Ушаков, указывали, что ст. 27 проекта касается только законных договоров и исключает случаи, когда законность международного договора может быть поставлена под сомнение, как, например, в случае, если договор, заключенный международной организацией, противоречит ее учредительному акту*(650). П. Ретер, разъясняя свою формулировку ст. 27 проекта, подчеркнул, что она основывается на презумпции законности международного договора*(651). Поэтому в принципе для международной организации вопрос должен ставиться так же, как и для государства: оба они не могут ссылаться на положения внутреннего права для оправдания невыполнения международных договоров*(652).

Но положение, как справедливо отметил Н.А. Ушаков, не так просто. В некоторых случаях П. Ретер, может быть, прав. Другие примеры показывают противоположное. Например, Совет Безопасности может заключить в соответствии с Уставом ООН соглашение с государством, с тем чтобы направить войска этого государства в определенный район для поддержания мира. Позже Совет Безопасности может принять новое решение - по-прежнему в соответствии с Уставом ООН - заменить войска этого государства войсками другого государства. В этом случае первый договор не может помешать Совету Безопасности изменить свое решение. П. Ретер считал, что первый договор должен прекратить свое действие. Другие же члены Комиссии утверждали, что международные организации не могут вносить поправки в свои резолюции и принимать другие меры, которые освободили бы их от принятых по договорам международных обязательств*(653). Советский юрист подчеркнул, что вопрос уважения и осуществления договоров международными организациями является ключевым и к нему нужно относиться с чрезвычайной осторожностью*(654).

В ходе дальнейшего обсуждения ст. 27 в редакционном комитете Комиссии международного права была принята так называемая компромиссная формула, по которой внутренние правила международной организации могли превалировать над положениями заключенного ею международного договора только в том случае, если таковы были воля, намерение сторон. Таким образом, в принятой в первом чтении Комиссией формулировке ст. 27 говорилось: "Международная организация - участница договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора, если только исполнение указанного договора, в соответствии с намерением сторон, не подчинено осуществлению функций и полномочий данной организации"*(655).

Однако во втором чтении Комиссия международного права сочла, что эта формулировка представляет очень значительное изъятие из принципа pacta sunt servanda и ослабляет этот принцип. Исходя из того, что ст. 27 имеет в виду лишь действительные договоры, заключенные в соответствии с уставами международных организаций, она предусмотрела для них такое же правило, как и для государств, оставив в стороне вопрос о подчиненности договора одностороннему акту международной организации. В результате появилась окончательная формулировка ст. 27, принятая во втором чтении, которая гласила: "Международная организация - участник договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора". Как видно, вторая часть формулировки, принятой в первом чтении Комиссией, была исключена.

Эта формулировка подверглась обстоятельному обсуждению в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, и в ее отношении были представлены замечания правительств и международных организаций. Так, делегация Туниса заявила, что включение в ст. 27 для международных организаций правила, идентичного правилу, существующему для межгосударственных договоров, с целью оправдания несоблюдения договора под предлогом его несовместимости с внутригосударственным правом не представляется полностью удовлетворительным и что заслуживает нового рассмотрения компромиссная формулировка этой статьи, принятая Комиссией в первом чтении*(656). Делегация ГДР отметила, что ст. 27 проекта во втором чтении недостаточно учитывает тот факт, что международные организации имеют статус международного субъекта, который вытекает из статуса государств, поэтому они обладают способностью действовать и заключать международно-правовые договоры только в рамках норм, согласованных их государствами-членами, и поэтому не всегда способны подтвердить права и выполнить обязательства, вытекающие из договоров*(657). На Венской конференции 1986 года все эти вопросы вновь были поставлены.

Исходя из того, что внутреннее право государств не может быть приравнено к правилам международных организаций в качестве основания для невыполнения договора, советская делегация отметила неудовлетворительность проекта ст. 27 по этому вопросу, в котором не учитывалась различная юридическая природа права государств и правил организаций. Советская делегация предложила дополнить статью положением, согласно которому "в том случае, когда обязательства по договору, заключенному международной организацией, противоречат ее обязательствам по учредительному акту этой организации, преимущественную силу имеют обязательства по ее учредительному акту"*(658).

Внося эту поправку, советский представитель заявил, что международная организация в принципе не может заключать соглашение или договор, который противоречит ее учредительному акту. Если она тем не менее заключит такой договор, то он будет неосуществим и организация не сможет выполнить вытекающие из него обязательства. Международные организации постоянно принимают на себя десятки международных обязательств, и непредвиденные конфликтные ситуации могут возникнуть даже тогда, когда организации поступают добросовестно. Поэтому необходимо ясно заявить, что если обязательства международной организации по договору противоречат ее уставу, то последний имеет преимущественную силу. Любые договоры, заключаемые организацией, подчеркнул Н.А. Ушаков, должны быть вторичными по отношению к основному документу, который наделяет ее соответствующим мандатом*(659). Таковым является устав международной организации.

Предложение СССР было поддержано представителями социалистических стран, но встречено в штыки западными делегациями (Греции, Голландии, Австралии, США, Дании, Исландии, ФРГ), которые, смешивая вопрос о применении договора с вопросом о его недействительности, ссылались на ст. 46 о недействительности договора, заключенного с явным нарушением особо важного правила международной организации*(660). В связи с этим представитель СССР пояснил, что в его поправке речь идет не о действительности или недействительности договора, как утверждают западные делегаты, а о его применении и о соответствующих обязательствах*(661). Поэтому место указанной поправки именно здесь. Тем не менее представители западных стран продолжали возражать. Они выступили даже против поправки ООН о включении в ст. 27 слов "без ущерба для ст. 103 Устава ООН"*(662) и предложили сослаться на преимущественную силу обязательств по Уставу ООН в другом месте разрабатываемой конвенции. Против предложенных поправок и за сохранение формулировки КМП выступили и некоторые делегации развивающихся стран (Египта, Лесото, Судана, ОАЭ, Ирана, Индии, Пакистана).

Что касается представителей международных организаций, то их мнения разделились: если представитель ЕЭС выступил против упомянутых поправок, подчеркнув необходимость равенства между государствами и международными организациями в рассматриваемом вопросе, то представители ООН и ВОЗ отметили, что предложенные поправки вполне оправданны и что ст. 103 Устава ООН имеет превалирующее значение и для международных организаций*(663).

В результате обсуждения в комитете полного состава и в ходе неофициальных консультаций во главе с председателем конференции ст. 27 была одобрена в формулировке КМП 1982 года. В этом виде она и вошла в текст Конвенции 1986 года, сохранив недостатки проекта.