9. Процедура прекращения и приостановления международных договоров с участием международных организаций и признание их недействительности

Вопрос о процедуре, которой государства и международные организации должны придерживаться в отношении прекращения и приостановления международных договоров и признания их недействительности, относится к наиболее важным и сложным в договорном праве. Не случайно на Венских конференциях по праву договоров 1968-1969 и 1986 годов этот вопрос занял центральное место. От правильного ответа на вопрос, каким образом будут улаживаться споры в отношении действительности, прекращения и приостановления международных договоров, зависит эффективное действие как конвенций о праве договоров, так и самих этих договоров.

Как известно, на Венской конференции 1968-1969 годов усилия западных государств были направлены на то, чтобы внести в конвенцию обязательную юрисдикцию. Это им в определенной степени удалось. Венская конвенция 1969 года содержит ст. 66, в которой предусматривается (при отсутствии желания передать спор в арбитраж) обязательная юрисдикция Международного Суда ООН по спорам о недействительности и прекращении договоров, противоречащих императивным нормам международного права. Наличие этого положения было одной из причин, почему многие государства воздерживались от участия в Венской конвенции о праве международных договоров. Тем не менее западные государства решили сделать все, чтобы статья, подобная ст. 66 Венской конвенции и содержащая обязательную международную юрисдикцию, была включена и в конвенцию о договорах с участием международных организаций.

В своем девятом докладе, представленном на XXXII сессии Комиссии международного права, специальный докладчик П. Ретер в проекте ст. 66 предусмотрел, что в случае спора по упомянутым вопросам международная организация, являющаяся стороной международного договора, может обратиться в Международный Суд ООН за консультативным заключением, которое стороны будут признавать обязательным для себя. Такое положение противоречило Статуту Международного Суда, который не наделяет консультативные заключения обязательной силой в отличие от судебных решений. А за судебным решением международные организации не вправе обратиться потому, что сторонами споров в Международном Суде ООН могут быть только государства.

На все эти противоречия и трудности указали советский и другие юристы в Комиссии международного права. Так, Н.А. Ушаков предложил заменить рекомендованную докладчиком судебную процедуру процедурой примирения*(725). В ходе острой дискуссии и рассмотрения различных вариантов преодоления возникших трудностей Комиссия приняла в первом чтении новый вариант ст. 66, в котором учитывалось различие в правовом положении государств и международных организаций при возникновении споров о действительности международных договоров, противоречащих императивным нормам международного права. Было решено, что споры, сторонами в которых являются государства, подлежат рассмотрению Международного Суда, а все другие споры, которые могут возникнуть, о действительности и прекращении международных договоров передаются на обязательную примирительную процедуру*(726). Это на первый взгляд простое, а на самом деле запутанное решение было пересмотрено Комиссией при втором чтении проекта.

Второе чтение всего проекта было проведено на XXXIII и XXXIV сессиях Комиссии международного права в 1981-1982 годах после получения замечаний на него от государств и международных организаций. Во многих из них подвергалась критике содержавшаяся в проекте ст. 66 обязательная юрисдикция Международного Суда и указывалось, что это противоречит Уставу ООН и Статуту Международного Суда. Под влиянием критических замечаний в ходе второго чтения обязательная юрисдикция Международного Суда ООН была заменена обязательным арбитражем для решения споров о договорах с участием международных организаций, если эти договоры противоречат нормам jus cogens. Тем самым было учтено различие между государствами и международными организациями, вытекающее из Статута Международного Суда: в нем могут рассматриваться только споры, сторонами которых являются государства. Поэтому споры с участием международных организаций должны были передаваться в арбитраж. Порядок образования третейского суда был предусмотрен в приложении к проекту статей.

Отказ от обязательной юрисдикции Международного Суда в случае споров о недействительности и прекращении договоров, противоречащих нормам jus cogens, явился несомненным шагом вперед, поскольку арбитражное рассмотрение споров в меньшей степени ограничивает волю государств, чем это имеет место при обязательной юрисдикции Международного Суда ООН. Тем не менее, ст. 66 проекта нельзя было считать удовлетворительной во многих отношениях. Прежде всего, предусматривая обязательную международную юрисдикцию, пусть в виде арбитража, она идет значительно дальше ст. 33 Устава ООН, а точнее говоря, вступает в противоречие с Уставом ООН, который не знает обязательной юрисдикции.

Многие государства в своих замечаниях на ст. 66 проекта указывали на исключительную важность споров о нормах jus cogens, имеющих основополагающее значение для установления недействительности международных договоров или их прекращения*(727). Возникает вопрос: как же арбитраж, состоящий из нескольких лиц, может определить, носит ли та или иная норма международного права характер jus cogens? Сам докладчик П. Ретер признавал парадоксальной передачу споров, связанных с императивными нормами, являющимися, как известно, нормами общего международного права, на рассмотрение арбитража, "ибо любой вопрос о jus cogens касается всего международного сообщества, а будучи переданным на решение арбитража, он был бы низведен до частной проблемы, что совершенно неудовлетворительно"*(728).

При обсуждении ст. 66 в Шестом комитете на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1982 году многие представители государств отмечали указанные недостатки.

"Существование императивной нормы международного права, - справедливо подчеркнул представитель МНР, - не может определяться пятью лицами, которые будут назначены в предлагаемый арбитражный трибунал и взгляды которых будут отражать лишь их личное мнение"*(729). Представитель Заира также заявил, что "государства при всех обстоятельствах должны иметь свободу выбора метода урегулирования, который они считают уместным в каждом отдельном случае. По этой причине и в силу сложностей, возникающих при точном определении того, какие правила приобрели характер jus cogens, обязательный арбитраж, предписанный в проекте ст. 66, является неприемлемым"*(730). "Попытки заменить средства мирного урегулирования споров, ныне известные международному праву, единственным средством арбитража являются неоправданными. Обращение к обязательному арбитражу - явление в наше время весьма редкое и предусматривается главным образом в соглашениях узкого и специального характера"*(731), - говорил представитель Белоруссии. Поэтому, например, ссылки на Конвенцию ООН по морскому праву, из которой было заимствовано это обращение, не являются обоснованными. Предусмотренную в ней процедуру мирного разрешения споров нельзя возводить в ранг норм общего международного права. Она имеет специальный, ограниченный характер.

На несовместимость ст. 66 проекта с суверенитетом государств, их суверенным равенством указывали представители Индонезии*(732), Тринидада и Тобаго*(733) и других стран в Шестом комитете.

Для применения арбитража в каждом случае должно быть сохранено требование о необходимости согласия всех спорящих сторон. Иначе ст. 66 станет главным препятствием для широкого участия государств в новой конвенции.

Говоря об арбитраже, необходимо также подчеркнуть неудовлетворительное решение вопроса о порядке его образования, предусмотренного в приложении к ст. 66 проекта 1982 года. В процессе его образования государства и международные организации ставились на один уровень. В частности, здесь предусматривалось, что международные организации назначают наравне с другой стороной (государствами) равное количество своих представителей в арбитраж или согласительную комиссию. Но, в то время как гражданство представителей государств оговаривалось, гражданство представителей международных организаций - нет. В результате могла получиться ситуация, что спор международной организации с государством решают граждане только этого государства или спор двух международных организаций решают граждане одного и того же государства, с чем нельзя было согласиться. Очевидно, что гражданство представителей международных организаций также должно было быть оговорено, чтобы подобная ситуация не возникала. В целом ст. 66 и приложение к ней шли гораздо дальше Устава ООН и Манильской декларации о мирном разрешении международных споров, одобренной 37-й сессией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 15 ноября 1982 г. По существу, она противоречит им.

Для разрешения споров между государствами и международными организациями по поводу их международных договоров вполне достаточна процедура, предусмотренная в ст. 65 проекта, которая полностью соответствует ст. 33 Устава ООН и построена на принципе свободы выбора того или иного средства решения спора. В последней предусмотрены такие средства, как переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам и др. Правда, не все они подходят для международных организаций, например судебное разбирательство или обращение к региональным органам. Эти средства доступны только для государств. Но важно подчеркнуть, что ст. 33 Устава ООН и основанная на ней ст. 65 не знают такой обязательной международной юрисдикции. В то же время предусмотренная в ст. 65 процедура создает хорошие гарантии против односторонних действий в отношении прекращения, приостановления или объявления недействительными международных договоров.

Это не исключает возможности совершенствования ст. 65. Например, в п. 2 этой статьи с учетом специфического положения международных организаций можно было бы предусмотреть для них более чем трехмесячный срок для заявления возражений против объявления договора недействительным или его прекращения другой стороной, как на это справедливо указывалось в замечаниях СЭВ и некоторых государств. Формулировка п. 3 этой же статьи, где имеется ссылка на ст. 33 Устава ООН, может породить некоторые трудности для международных организаций, поскольку они не могут обращаться к таким мирным средствам решения споров о действительности или прекращении международных договоров, как судебное разбирательство или региональные органы. Из ст. 65 также неясно, от какого органа международной организации может исходить уведомление о недействительности или прекращении международного договора, из-за чего трудно судить о правомерности таких уведомлений. Но в целом проект ст. 65 адекватно отражал положения современного международного права в отношении мирных средств разрешения международных споров, и ею вполне можно было бы ограничиться в новой конвенции о праве международных договоров.

На Венской конференции 1986 года вопрос о ст. 66 был самым острым. Исходя из своей принципиальной позиции, Советский Союз внес поправки об исключении из ст. 66 и приложения к ней положений об обязательной арбитражной процедуре по спорам о недействительности международных договоров, противоречащих нормам jus cogens*(734). Советский представитель по рассмотренным выше основаниям убедительно показал неприемлемость арбитражной обязательной юрисдикции в этом случае*(735). Позиция СССР была поддержана государствами социалистического содружества, а также рядом развивающихся государств, но встречена в штыки западными государствами, которые выступили за восстановление обязательной юрисдикции Международного Суда в случае споров по нормам jus cogens. Большинством в один голос их предложение на конференции прошло.

Таким образом, в ст. 66 новой конвенции о праве международных договоров кроме обязательного арбитража и обязательной примирительной процедуры есть еще и обязательная юрисдикция Международного Суда по спорам, касающимся норм jus cogens, в двух формах: в случае, если в споре участвуют только государства, он передается в Суд для вынесения решения; в случае, если в споре участвует международная организация, он передается в Суд для вынесения консультативного заключения, которое является окончательным.

Сказанное не означает, что СССР вообще отрицает значение и роль международного суда или арбитража как мирных средств решения споров между государствами, на что также обращала внимание советская делегация на конференции. Что касается Международного Суда ООН, то его эффективность может быть повышена, но только на основе согласования общего подхода к нему всех государств.