5. Договоры с участием международных организаций и третьи государства или международные организации

Рассмотрение пространственной сферы действия и применения договоров с участием международных организаций включает также рассмотрение вопроса о значении международного договора для третьих (не участвующих в нем) субъектов международного права - государств или международных организаций.

В Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, как известно, употреблен термин "третье государство", означающий государство, которое не является участником данного международного договора. Могут быть различные разновидности третьих государств в зависимости от степени отношения их к данному международному договору*(683). Такая же ситуация может иметь место и в отношении международных организаций, не являющихся, но могущих быть участницами международного договора.

Данный вопрос был предметом подробного рассмотрения в шестом докладе П. Ретера, представленном на XXIX сессии Комиссии международного права в 1977 году*(684). Докладчик прежде всего обратил внимание на сам термин "третье государство", как он употреблен в Венской конвенции (просто как термин, отрицающий другой) : "третье государство" означает "государство, не являющееся участником договора".

В отношении употребления слова "третье" применительно к международным организациям, как отметил П. Ретер, возникают две трудности: одна - языковая, другая - по существу. Что касается первой, то во французском и других языках сказать "третья организация" можно, хотя это звучит несколько странно. И не просто потому, что такой термин еще не употреблялся, но и потому, что слово "третий" обычно квалифицирует субъект права в пределах группы, образованной субъектами одинаковой природы: третье государство отличается в такой группе от государств, связанных данным договором.

В отношении же международных организаций, связанных между собой соглашением, организация, которая не является его участницей, в самом деле кажется третьей организацией, но все же можно ли говорить, что эта организация является третьей стороной в отношении участников договора, если такие участники состоят из международных организаций и государств? Дело не только в слове, но и в существе. Венская конвенция рассматривает выражения и "третье", и "неучастник" как идентичные. На самом деле это не так. Не быть участником договора означает быть посторонним лицом в отношении договорно-правового документа, не иметь прав, присущих статусу участника в отношении действия этого документа, когда появляются новые участники, например в случае поправок, и т.д.

Это означает не быть связанным, во всяком случае непосредственно, обязательствами, вытекающими из этого документа. Однако это не исключает возможности при помощи различного рода механизмов пользоваться правами и осуществлять обязанности, предусмотренные в договоре, не становясь его участником. Термин "третий" в таких случаях менее точен, чем "неучастник". Иногда в таких случаях говорят о "ложных третьих сторонах"*(685).

В самом деле, вряд ли международная организация является в принятом смысле третьей стороной в отношении своего устава. Исходя из этого, П. Ретер предложил вообще отказаться от слова "третий", а употреблять только выражение "участник" или "неучастник" (государство или международная организация) международного договора*(686).

При обсуждении этого вопроса в Комиссии международного права были высказаны различные точки зрения в пользу или против такого подхода, точнее, отхода от терминологии Венской конвенции. Н.А. Ушаков сказал, что выражение "государство или организация, не являющиеся участниками договора" в принципе приемлемо, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 2 Венской конвенции термин "третье государство" означает государство, не являющееся участником договора. Тем не менее следует провести различие между третьим государством, которое не является участником двустороннего договора, то есть государством, которое не принимало участия в переговорах по этому договору и не подписало его, и третьим государством, которое не является участником многостороннего договора, но которое могло принять участие в переговорах или даже подписать его. Выражение "не являющееся участником договора" может быть истолковано как относящееся к государству или международной организации, которые не являются участниками двустороннего договора, но тем не менее приняли участие в переговорах и, возможно, подписали этот договор. Поэтому предпочтительнее оставить выражение "третье государство", как оно понимается в Венской конвенции, и ввести выражение "третья организация", которое будет относиться к организации, ничем не связанной с договором*(687).

В результате обмена мнениями эта точка зрения получила поддержку. Таким образом, в проекте статей наряду с термином "третье государство" был употреблен термин "третья организация", под которой понимается международная организация, не являющаяся участницей международного договора. И в такой формулировке он вошел в Конвенцию 1986 года (п. 1 h ст. 2, ст. 34-38).

Международная организация перестает быть третьей, как только она становится участницей договора. Поскольку участником, или субъектом, международного договора считается только та международная организация, которая выразила свое согласие на обязательность для нее договора и для которой договор вступил и находится в силе, то третьей будет также и такая международная организация, которая принимала участие в разработке текста договора, но в конечном счете не выразила согласия с ним, и даже такая организация, которая выразила с ним согласие, но для которой договор еще не стал обязательным или утратил силу.

Как и в случаях третьих государств, могут быть различные разновидности третьих международных организаций с точки зрения их отношения к данному международному договору: международные организации, которые не имеют отношения к договору; организации, участвовавшие в переговорах по договору; договаривающиеся организации и т.п. Было бы неправильным считать, что эти различия не влекут за собой никаких юридических последствий в правовом положении третьих международных организаций в отношении международного договора. Так, участвовавшие в переговорах организации имеют право подписать и утвердить (официально подтвердить) договор. Ряд обязанностей по отношению к договаривающимся организациям, не ставшим еще участницами международного (многостороннего) договора, имеет депозитарий этого договора: посылка заверенных копий договора организациям, имеющим право стать его участницами, информирование о документах и исправлениях к нему, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору, и т.д. (ст. 78, 80 Конвенции 1986 г.). Они вправе также знать о вступлении договора в силу, о его денонсации или выходе из него. Многосторонний договор может быть прекращен в любое время с согласия всех его участников, но "по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями" (ст. 54 Конвенции 1986 г.).

В договорах с международными организациями вопрос о третьих сторонах усложняется, приобретает ряд новых аспектов, которых не имеют договоры между государствами.

Прежде всего, возникает вопрос: являются ли международные организации третьей стороной но отношению к договору между государствами, создающими эту организацию, то есть к ее уставу? К примеру, бесспорно, что положения Устава ООН обязательны не только для государств-членов, но и для всех ее органов. Следовательно, эти положения обязательны для ООН в целом, которая есть не что иное, как совокупность своих органов. Организация Объединенных Наций в целом, как таковая, и каждый ее орган в отдельности должны строго соблюдать Устав ООН. Однако сама ООН не является творцом и субъектом своего Устава: ими являются суверенные государства-члены.

Обязательность международного договора не всегда является следствием участия в нем. Как уже говорилось ранее, такая обязательность может возникать в результате действия других механизмов и процедур, например в результате применения международного договора. Субъектом, применяющим международный договор, могут быть не только государства, но и международные организации в лице своих органов. Не становясь участниками международного договора, они могут брать на себя обязательства по нему. В некоторых случаях такие обязательства возникают неизбежно и всегда, а именно когда речь идет об отношении международной организации к своему уставу, например ООН. Является ли ООН третьей стороной по отношению к своему Уставу? Да, потому что она не является его участницей в смысле Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Конвенции 1986 года. Нет, потому что она не является посторонней по отношению к своему Уставу. То же самое правильно и для других международных организаций и их учредительных актов. Все права и обязанности любой международной организации основываются на ее учредительном акте, так что эта организация не только вправе ссылаться на свой учредительный акт, но она должна основывать на нем свои действия в процессе функционирования, иначе они будут недействительными. Государства-члены, со своей стороны, могут изменять устав организации, предоставлять ей новые права и налагать на нее новые обязанности без ее на то согласия. Международная организация должна соглашаться, точнее, принимать эти новые права и обязанности, считаться с ними.

Таким образом, рассматриваемый случай носит специфический характер. Он не предусмотрен ни Венской конвенцией 1969 года, ни Конвенцией 1986 года, которые исходят из того, что к проблеме третьих сторон он прямого отношения не имеет.

Общий принцип договорного права pacta tertiis nec nocent nec prosunt действителен и для договоров с участием международных организаций, хотя его юридическая основа несколько иная, чем в случае договоров между государствами.

В отношении межгосударственных договоров принцип нераспространения их действия на третьи государства непосредственно вытекает из принципа уважения суверенитета и независимости государств, сущности международного права и межгосударственного договора, в основе которых лежит добровольное соглашение суверенных субъектов - государств. Здесь договор полностью служит их участникам и обязывает только их. В противном случае открывался бы широкий простор для навязывания воли одних государств другим, что несовместимо с их суверенитетом, который всегда должен строго уважаться.

Иная ситуация в договорах, где участниками являются международные организации. Они - не суверенные субъекты международного права. Международно-правовые принципы, призванные защищать суверенитет государств, не всегда применимы к международным организациям, которые не могут быть приравнены к государствам в этом отношении. Как справедливо отметил в своем шестом докладе П. Ретер, "компетенция международных организаций регулируется не понятием суверенитета, а тем фактом, что они служат государствам"*(688).

Означает ли это, что принцип pacta tertiis nec nocent nec prosunt неприменим в договорах с участием международных организаций? Обстоятельное исследование этого вопроса показывает, что не означает.

Международная организация в конкретных договорах с государствами и с другими международными организациями в большинстве случаев является равноправной стороной. В основе этих договоров также лежит консенсус, точнее, соглашение сторон - субъектов международного права. Это значит, что действие международного договора в отношении международной организации, которая в нем не участвует, не может иметь места без ее на то согласия. Однако то обстоятельство, что международная организация не является суверенным образованием, может в ряде случаев вести к модификациям этого принципа. Мы уже говорили, что международные организации должны руководствоваться своими уставами или другими соглашениями между государствами, которые относятся к организациям, несмотря на то, что сами международные организации в них не участвуют. Таковы, например, конвенции и соглашения о привилегиях и иммунитетах ООН, специализированных учреждений, Совета Экономической Взаимопомощи и т.п. Правда, можно считать, что согласие этих организаций на обязательность указанных договоров презюмируется, однако это само по себе не делает их участницами упомянутых договоров. Только по недоразумению встречаются упоминания о том, что ООН является участницей конвенции (между государствами) 1946 года о привилегиях и иммунитетах ООН*(689).

Особенности международной правосубъектности международных организаций по сравнению с государствами побудили некоторых юристов в Комиссии международного права при обсуждении принципа pacta tertiis nec nocent nec procunt разделить ст. 34, где этот принцип закреплен, на два пункта: один - в отношении договоров государств с международными организациями, а второй - договоров только между международными организациями, как предложил Н.А. Ушаков*(690). Это предложение в первом чтении проекта ст. 34 было принято Комиссией. Однако в ходе второго чтения на XXIV сессии Комиссии в целях упрощения эти различия были опущены, и ст. 34 получила следующую редакцию; "Договор не создает обязательств или прав для третьего государства или третьей организации без согласия на то этого государства или этой организации", и такая формулировка вошла в Конвенцию 1986 года. Как видно, аналогия со ст. 34 Венской конвенции здесь проведена полностью и без учета особенностей международных организаций. За пределами обеих конвенций остались договоры между государствами, имеющие целью создать права и обязательства для третьей организации, наделяющие их новыми функциями и полномочиями, а также договоры между международными организациями, в которых предполагается создать права и обязательства для третьих государств. Такие случаи также возможны. Например, две международные организации - Международный банк реконструкции и развития и Международный валютный фонд договорились между собой (хотя это маловероятно для данных организаций), что они ввиду трудного экономического положения какого-либо государства дают отсрочку или сокращают выплаты по предоставленному ему займу. По конвенции, если это государство выразит свое согласие с такой отсрочкой или сокращением, то в отношении него могут возникнуть права и обязательства. Договоры подобного рода могут заключаться международными организациями в пользу третьего государства в случае стихийных бедствий, защиты окружающей среды и т.д. Нужно сказать, что в случае договора между только международными организациями государство всегда является третьей стороной.

Статья 34 Конвенции 1986 года, как и Венской конвенции 1969 года, о принципе pacta tertiis nec nocent nec prosunt изложена в негативной форме. Это значит, что с согласия третьих государств и третьих международных организаций права и обязательства из договоров могут для них возникать. Такая ситуация предусмотрена в ст. 35-38 Конвенции 1986 года. В них различаются договоры, которые предусматривают обязательства для третьих государств или третьих международных организаций (ст. 35), и договоры, которые предусматривают для них права (ст. 36). На практике прежде всего двусторонние договоры предусматривают обязательства или права для третьих сторон. Более того, такие договоры обычно создают права для международных организаций.

Что касается обязательств, то в ст. 35 Конвенции 1986 года подтверждены положения Венской конвенции 1969 года, и они были распространены на договоры, участниками которых являются международные организации. Здесь зафиксировано правило, что обязательство для третьей организации возникает из положения договора, если его участники намерены сделать это положение средством создания обязательства и если третья организация определенно принимает на себя в письменной форме это обязательство. Но в отличие от Венской конвенции 1969 года здесь введено дополнительное требование, что принятие третьей организацией такого обязательства регулируется правилами этой организации. В ходе первого чтения в ст. 35 проекта было предусмотрено еще одно условие: обязательство, создаваемое для международной организации, должно находиться в "сфере деятельности этой организации". Однако, поскольку согласие международной организации, как сказано в этой статье, регулируется ее правилами, оно было сочтено излишним, так как компетенция организации всегда ограничена определенной ее уставом областью деятельности. Поэтому во втором чтении это дополнительное условие было исключено.

В отношении прав, предоставляемых договором третьей международной организации, в Конвенции 1986 года также была принята позиция Венской конвенции 1969 года: права, как и обязанности, могут вытекать для третьей организации только с ее согласия. Однако есть и отличия от Венской конвенции в таком подходе.

Как известно, в Венской конвенции 1969 года относительно прав для третьего государства сделана некоторая льгота: в то время как в отношении обязательств Венская конвенция требует ясного согласия третьего государства в письменной форме, в отношении прав такое согласие презюмируется до тех пор, пока не будут иметься доказательства противного, а именно что государство отказывается от предоставляемых договором прав. Статья 36 новой конвенции, однако, и здесь предусматривает более жесткий режим: презумпции согласия третьей международной организации в отношении прав в ней нет. В то же время указывается, что согласие международной организации регулируется правилами этой организации.

Эти положения ст. 36 явились результатом тщательного обсуждения данного вопроса на XXIX и XXX сессиях Комиссии международного права в 1977-1978 годах. Дело в том, что в шестом докладе П. Ретера не учитывалась разница между государством и международной организацией как субъектами международного права, ввиду чего вопрос о согласии организации с предоставляемым ей договором правом решался точно так же, как в Венской конвенции о праве международных договоров, то есть при помощи презумпции согласия. В проекте ст. 36 П. Ретера говорилось, что согласие международной организации с предоставленным договором правом "будет предполагаться до тех пор, пока не будет иметься доказательств противного"*(691).

Такой подход встретил обоснованные возражения некоторых членов Комиссии международного права. Н.А. Ушаков в своем выступлении подчеркнул, что здесь нельзя исходить из презумпции согласия международной организации даже в случае права, поскольку принятие права может создать трудности и это потребует политического решения. Чтобы принять право, международная организация должна выразить свою волю посредством коллективного решения, принятого представительным органом. Поэтому нельзя исходить из презумпции согласия международной организации до тех пор, пока компетентный орган этой организации не выразит его ясно и определенно. Презумпция будет противоречить уставному документу организации, который закладывает нормы принятия определенных решений. Международная организация связана своим уставом и не может пойти на то, чтобы изменять его путем заключения соглашений с государством или с другой международной организацией.

В отличие от суверенного государства, которое свободно принимать права и брать на себя обязательства как на внутреннем, так и на международном уровнях, организация должна выполнять решения, принятые ее органами в соответствии с правилами процедуры*(692).

Точка зрения советского юриста была поддержана рядом других членов Комиссии международного права, в том числе американским юристом С.М. Швебелем. Последний задал вопрос: как можно установить презумпцию в случае, например, если Генеральная Ассамблея ООН не принимает никакого решения из-за возникших разногласий между государствами-членами, а это рассматривается как ее молчаливое согласие? Проблема была бы еще более острой в отношении Совета Безопасности. То же самое относится и к другим международным организациям*(693). Под влиянием критики П. Ретер исключил презумпцию согласия с правом из проекта ст. 36 в отношении международных организаций*(694).

Более жесткий подход по сравнению с Венской конвенцией 1969 года в отношении прав, приравнивание процедуры согласия с правами к процедуре согласия с обязанностями со стороны международных организаций представляются верными. Международная организация не имеет неограниченной договорной правоспособности, и, следовательно, нельзя предусматривать, что ее согласие в отношении какого-либо договорного права может предполагаться. Согласие международной организации никогда не должно предполагаться, в отличие от согласия государства.

Можно добавить, что сама идея права в смысле "субъективного права" международной организации едва ли соответствует действительности. "Права" организации соответствуют "функциям", которые организация не может изменять по своему усмотрению. Иными словами, осуществление международной организацией определенных прав также обычно совпадает с выполнением ее обязанностей, по крайней мере в отношении ее членов, поэтому ее статус и в рассматриваемой области также не может полностью приравниваться к статусу государств*(695). Голосуя за ст. 36, советская делегация на конференции 1986 года подтвердила свое заявление, сделанное на Венской конференции в 1969 году, что эта статья не затрагивает в какой-либо степени права государств, пользующихся режимом наибольшего благоприятствования.

В тех случаях, когда для третьей международной организации из международного договора возникает какое-либо право, оно не может быть отменено или изменено участниками договора без согласия этой третьей организации, если таково было намерение участников. Если же для третьей организации с ее согласия возникает обязательство из договора, то оно может быть отменено или изменено только с согласия участников договора и третьей организации, если они не условились об ином (ст. 37). Таким образом, здесь предусматривается установление такого же правового режима, как и в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Венская конвенция 1969 года в отношении отмены или изменения проводит различие между обязательствами и правами. В отношении обязательств она следует принципу консенсуса: если возникает обязательство для третьего государства, то это происходит как бы в силу дополнительного соглашения. Поэтому такое обязательство может быть отменено или изменено только в соответствии с соглашением. Что касается прав, то Венская конвенция следует другому подходу: дополнительное соглашение не препятствует отмене или изменению права, ибо следует установить, что это право "не подлежит отмене или изменению без согласия третьего государства".

Венская конвенция, как известно, предусматривает еще один случай, когда нормы международного договора могут стать обязательными для третьих государств, а именно в результате возникновения международного обычая. Здесь источником обязательной силы указанных норм будет не международный договор, а международный обычай. Этот случай предусмотрен в ст. 38 Венской конвенции, которая была воспроизведена дословно в ст. 38 проекта 1982 года с добавлением слов "третьей организации". Комиссия международного права резонно сочла, что проект никоим образом не должен предрешать возможность распространения последствий процесса образования международно-правовых обычаев на международные организации. Для них договорная норма, так же как и для государств, может стать обязательной "в качестве обычной нормы международного права, признаваемой как таковая", что предусмотрено в ст. 38 Конвенции 1986 года. Голосуя за эту статью, советская делегация в Вене сделала уточняющее заявление на этот счет. В конце концов было решено не определять, каков должен быть процесс, посредством которого устанавливаются нормы обычного права для международных организаций, как, впрочем, это не сделано и в Венской конвенции 1969 года в отношении государств*(696).

Наиболее сложным вопросом раздела о договорах и третьих государствах или третьих международных организациях является вопрос о последствиях договора, в котором участвует международная организация, для государств - членов этой организации. П. Ретер посвятил ему специальную статью в своем шестом докладе (ст. 36-bis). Вокруг этой статьи разгорелась острая борьба на XXIX, XXX и последующих сессиях Комиссии международного права и на конференции 1986 года.

Докладчиком эта статья была сформулирована таким образом, что предусматривала возможность возложения на государства обязательств без их на то согласия, что противоречило Венской конвенции о праве международных договоров. Правда, это делалось под прикрытием обязательств, которые берет международная организация в отношении своих государств-членов, заключая международный договор. Однако суть оставалась одной: государства таким путем могли обязываться по договорам, в которых они не участвуют, без их ясно выраженного согласия. В связи с этим Н.А. Ушаков выступил решительно против ст. 36-bis, за ее исключение. Он справедливо отметил, что ее сохранение полностью изменит систему и принципы, установленные в отношении третьих государств Венской конвенцией о праве международных договоров и разработанного на ее основе обсуждаемого проекта статей. Советский юрист подчеркнул, что предложенная докладчиком ст. 36-bis применима только к надгосударственным организациям типа Европейского экономического сообщества, но совершенно неприемлема для межгосударственных организаций, в отношении которых разрабатываются все статьи проекта и которые строятся на уважении государственного суверенитета*(697). Кстати, и сам докладчик не скрывал, что в основу ст. 36-bis им был положен пример ЕЭС.

В п. 2 ст. 228 Римского договора о создании ЕЭС прямо говорится: "Соглашения, заключенные в соответствии с изложенными выше положениями, будут иметь обязательную силу для органов Сообщества и для государств-членов", а ст. 5 обязывает последних принимать необходимые меры для осуществления всех актов Сообщества*(698).

Некоторые члены Комиссии международного права буквально превозносили эту статью Римского договора и составленную по ее образу и подобию ст. 36-bis проекта. Американский юрист Швебель назвал ЕЭС и другие подобные наднациональные организации образцовыми, передовыми, которым принадлежит будущее. Делалась попытка доказать, что создание подобных организаций якобы в интересах развивающихся стран. Перуанский юрист X. Калье-и-Калье заявил даже, что ст. 36-bis он рассматривает как основную статью всего проекта*(699). Речь шла, таким образом, о явном пренебрежении суверенитетом государств, что получило решительный отпор со стороны советского юриста, который заявил, что интересы развивающихся стран требуют не отказа от их суверенитета в пользу каких-либо группировок для целей заключения договоров, но его укрепления, а проект ст. 36-bis направлен против суверенитета государств*(700).

Н.А. Ушакова поддержали ряд других членов Комиссии международного права. В результате на XXIX и XXX сессиях Комиссии никакого решения по ст. 36-bis принято не было, она была только для сведения помещена в квадратные скобки, с тем чтобы дополнительно рассмотреть эту статью в свете замечаний правительств и международных организаций*(701). Статья 36-bis вызвала больше всего замечаний, породила много противоречий и трудностей как в Комиссии международного права, так и вне ее.

Высказанные в отношении этой статьи замечания можно разделить на три группы. Социалистические и некоторые другие государства и международные организации недвусмысленно и четко высказались за исключение ст. 36-bis из проекта. В частности, такую точку зрения выразили СССР, БССР, УССР, Болгария, Венгрия, ГДР, Чехословакия, Югославия, Тринидад и Тобаго, Совет Экономической Взаимопомощи и др. Западные государства, напротив, поддержали эту статью. Например, в ее пользу выступили Великобритания, ФРГ, Швеция, Норвегия, а также ЕЭС, для которого эта статья и была сформулирована прежде всего. Наконец, некоторые государства и международные организации считали необходимым дальнейшее изучение этого вопроса (Канада, МОТ, ФАО и др.)*(702).

С учетом такого расхождения во мнениях П. Ретер в своем десятом докладе предложил новую формулировку ст. 36-bis, но и она подверглась критике. В ходе ее обсуждения на XXXIII сессии Комиссии международного права в 1981 году П. Ретер предложил еще один ее вариант как якобы не накладывающий прямых обязательств по договорам международных организаций на их государства-члены*(703). На самом деле этот новый вариант почти не отличался от прежней формулировки, что и было показано в выступлении советского юриста. Все эти формулировки были рассчитаны на особый случай, которым является ЕЭС, а Комиссия международного права призвана разрабатывать нормы, регулирующие универсальные ситуации*(704).

Наконец, в ходе второго чтения на XXXIV сессии комиссии ст. 36-bis была снова переработана, и ее окончательная формулировка была включена в проект статей доклада комиссии 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1982 году.

В окончательной редакции ст. 36-bis признавала необходимость согласия государств - членов международной организации с обязательствами и правами, вытекающими из договоров, заключенных этой организацией. Это согласие должно даваться всеми членами организации, и оно должно доводиться до сведения государств и международных организаций, участвующих в переговорах о заключении этого договора. В статье также говорилось, что такое согласие должно даваться в силу учредительного акта организации. Кроме того, требовалось согласие участников самого договора с такой обязательностью.

Несмотря на то, что в окончательном виде проект ст. 36-bis существенно отличался от прежних ее формулировок, в контексте всей конвенции она была неуместна. Сама главная идея ст. 36-bis о том, что для государств - членов международной организации возникают права и обязанности из договоров, заключенных этой организацией, представляется неверной, так как она находится в противоречии с принципом pacta tertiis nec nocent nec prosunt, закрепленным в ст. 34 проекта и являющимся важнейшим принципом международного договорного права. Статья 36-bis противоречила также ст. 35 и 36, поскольку предусматриваемое в ней согласие с обязательствами и правами государства должно даваться заранее. Но государства не могут заранее знать, какие точно обязательства и права будут для них предусматриваться договором, заключенным международной организацией. А ведь по общему принципу согласие требуется на точно известные обязательства, причем согласие в письменной форме.

Статья 36-bis по-прежнему оставалась направленной на то, чтобы санкционировать в качестве общей нормы международного права исключительный случай, каким является Европейское экономическое сообщество как надгосударственное образование. Но в общей конвенции не должно быть исключений, она должна отражать общие закономерности развития международного права и международных организаций и формулировать общепринятые нормы о договорах с их участием. А закономерностью современной эпохи является существование суверенных государств и создание ими межгосударственных, а не надгосударственных международных организаций, возникновение десятков новых независимых государств на месте прежних колоний.

Было бы неправильным считать, что Хартия экономических прав и обязанностей государств, в частности п. 2 ст. 12, якобы выражает стремление государств "третьего мира" к созданию наднациональных организаций. Напротив, освободившиеся страны, только начавшие в полной мере пользоваться своей независимостью и суверенитетом, придают им большое значение и вовсе не стремятся передавать свой суверенитет, приобретенный в долгой и трудной борьбе, каким-либо наднациональным организациям, существующим или могущим быть созданными для целей заключения ими международных договоров. Положения Хартии экономических прав и обязанностей государств, о которых говорилось, не могут толковаться как предусматривающие такую перспективу.

Статья 36-bis была направлена против суверенитета государств, в том числе новых независимых государств Африки, Азии и Латинской Америки. Она противоречила основным принципам современного международного права как права межгосударственного, принципам, которые лежат в основе всей кодификационной работы ООН, как предшествующей, так и ведущейся, в том числе рассматриваемого проекта статей о праве договоров с участием международных организаций.

Известно, что все разработанные и принятые конференциями ООН кодифицирующие договоры (Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера, Конвенция ООН по морскому праву) под международными организациями понимают межправительственные, межгосударственные организации. То есть в них речь идет о международных организациях, состоящих из суверенных государств и основывающихся на их суверенном равенстве.

Рассматриваемый проект статей о праве договоров также исходил из такого понимания международной организации.

Между тем ст. 36-bis шла вразрез с таким пониманием, поскольку имела в виду не международные организации в собственном смысле, а надгосударственные образования типа ЕЭС*(705). Последние настолько специфичны, что в отношении них невозможно сформулировать нормы, которые были бы общими и для обычных международных (межгосударственных) организаций. Поэтому ст. 36-bis была чужеродным телом в проекте статей о праве договоров с участием международных организаций. Она предусматривала исключительный, единственный случай в современной международной действительности, в то время как кодификация международного права состоит в выработке общих правил, рассчитанных на типичные ситуации.

Оставив в проекте ст. 36-bis, то есть признав, что в ней имеются в виду не только межгосударственные, но и надгосударственные образования, потребовалось бы пересмотреть под этим углом зрения почти все другие статьи разработанного проекта, ибо в них не учтена специфика таких образований.

Если бы попытаться ст. 36-bis привести в соответствие со ст. 34, 35 и 36 проекта, например, исключив п. а, где имеются в виду наднациональные организации, то тогда данная статья стала бы ненужной, так как повторяла бы ст. 35 и 36. Вот почему ст. 36-bis должна была быть исключена полностью. Любое ее изменение, "улучшение" не дало бы результата.

Строго говоря, ст. 36-bis вообще не относилась к предмету разрабатываемого проекта, так как она была посвящена не столько договорам между государствами и международными организациями или между международными организациями, сколько уставам международных организаций, то есть договорам между государствами, их толкованию, что выходило за рамки проекта статей, более того, являлось недопустимым вмешательством во внутренние дела государств - членов международных организаций и в дела самих этих организаций. Так, например, в отношении Устава ООН на конференции в Сан-Франциско было твердо установлено, что толкует его тот орган, который его применяет. Было бы принципиально неправильным, если бы Комиссия международного права, разрабатывая свои проекты по кодификации, создавала нормы для урегулирования вопросов, которые относятся к внутренним правилам международных организаций, или толкования их учредительных актов.

Во всяком случае, ст. 36-bis была неуместна в разделе, посвященном действию международных договоров в отношении третьих государств или третьих международных организаций, ибо в ней речь не идет о третьих государствах или международных организациях в прямом смысле этого слова.

Как уже говорилось, международная организация не является в обычном смысле третьей стороной в отношении своего устава и других межгосударственных договоров, которые ее непосредственно касаются (конвенций об иммунитетах, привилегиях и т.д.). Но государства - члены международной организации, несмотря на то, что они находятся в специфическом положении по отношению к ней, явятся третьими государствами по отношению к договорам, заключаемым этой международной организацией. Здесь не должна проводиться разница между членами и нечленами международной организации, как это делалось в ст. 36-bis, посредством которой, по существу, неоправданно вводилась особая категория "третьих государств", то есть государств, являющихся членами международной организации - участницы международного договора. Если такой международный договор имеет какие-либо последствия для третьих государств, то его действие не зависит от того, являются эти государства членами международной организации или не являются таковыми.

Международная организация является отдельным, самостоятельным субъектом международного права, а не простой совокупностью государств. Поэтому было бы неправильным, считать, как утверждают некоторые буржуазные юристы (В. Рифаген, X. Калье-и-Калье и др.), что государства-члены являются коллективными участниками международного договора, заключенного международной организацией. Государства-члены не несут ответственности по такому договору, ее несет сама международная организация, как таковая.

Конечно, может возникнуть ситуация, при которой договаривающиеся государства пожелают быть связанными конкретным договором, заключенным международной организацией, членами которой они являются. Однако в таком случае это должно быть указано в самом договоре. Автоматизма, который имеет место при заключении договоров ЕЭС как наднациональной организации, здесь быть не может. Например, соглашение, заключенное ЕЭС с Соединенными Штатами Америки, касающееся рыболовства в исключительной рыболовной зоне, установленной этой страной, формально обязательно только для ЕЭС и США, но благодаря положениям Римского договора 1957 года о ЕЭС, о которых говорилось выше, оно автоматически является обязательным также и для государств - членов ЕЭС. Такое же соглашение о рыболовстве в определенных зонах ЕЭС заключило с Советским Союзом, и оно также обязательно для всех государств - членов Европейского сообщества. Но эти примеры касаются надгосударственной организации - ЕЭС. Они не касаются межгосударственных организаций, основанных на принципе суверенного равенства, в том числе Организации Объединенных Наций. В Уставе ООН, например, ничего не говорится о том, что ее члены связаны договорами, заключенными ООН от ее имени, поскольку ООН не является наднациональной организацией. Следовательно, члены ООН автоматически не связываются договорами ООН.

То же самое относится к другим международным организациям, построенным на принципе суверенного равенства их членов. Последние являются третьими государствами в отношении договоров, заключаемых их международными организациями. Эти договоры для них не обязательны, но они могут стать обязательными с согласия государств-членов как третьих государств. Примером могут служить соглашения СЭВ о сотрудничестве, заключенные с Финляндией, Ираком и Мексикой в 1975 году, и др.

Основанием принятия этими странами прав и обязательств по данным соглашениям СЭВ является не факт их членства в СЭВ, а одобрение каждой страной соглашения, заключенного СЭВ со страной-нечленом, выраженное до утверждения соглашения высшим органом СЭВ и до ратификации его соответствующим государством-контрагентом*(706).

Во всех этих соглашениях указано, что они подлежат не только утверждению сторон, то есть СЭВ и Финляндией (или Ираком, Мексикой и др.), но и предварительному одобрению каждой из стран - членов Совета. В принципе такое одобрение может иметь место и после утверждения соглашения Советом. Это зависит от воли сторон. В рассмотренных соглашениях требуется первоначальное одобрение государств - членов СЭВ. Но в любом случае акт одобрения государством - членом СЭВ договора Совета с государством, не являющимся членом СЭВ, есть акт выражения государством-членом согласия на принятие обязательств и прав, вытекающих для него из данного договора как для третьего государства по отношению к данному договору*(707). Такой путь лучше всего гарантирует уважение государственного суверенитета членов международной организации и невмешательство организации в их внутренние дела. Именно такой подход принят в новой Конвенции о правоспособности, привилегиях и иммунитетах СЭВ, подписанной странами - членами СЭВ 27 июля 1985 г.

Статья 36-bis проекта Комиссии международного права подверглась резкой, но справедливой критике на Венской конференции по праву договоров в 1986 году. Социалистические государства, включая Советский Союз, указали на серьезные недостатки этой статьи, о которых было сказано выше. И когда делегации Австрии и Бразилии внесли предложение исключить ст. 36-bis из проекта, СССР и другие государства социалистического содружества, а также многие развивающиеся страны и международные организации поддержали это предложение. Таким образом, ст. 36-bis в конвенции нет. В то же время в конвенцию был включен новый п. 3 в ст. 74 о том, что "положения настоящей Конвенции не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств - членов международной организации в силу договора, участником которого является эта организация"*(708).