4. Применение прежних и новых договоров, заключенных по одному и тому же вопросу

Как известно, государства не должны заключать международные договоры, которые вступали бы в противоречие с их обязательствами, взятыми ранее по тому же вопросу по действующим договорам с другими государствами. Это является одним из важных компонентов принципа pacta sunt servanda. Относится ли это положение к договорам с участием международных организаций? В принципе - да. Но наличие в этих договорах разных по своей природе субъектов ставит перед исследователями новые проблемы и делает решение этого вопроса более сложным, чем для договоров между однопорядковыми субъектами - только между государствами или только между международными организациями.

В отношении договоров между государствами применение прежних и новых договоров, заключенных по одному и тому же вопросу, регулируется ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров, в которой делается попытка установить иерархию, примат одного договора над другим. Это очень важная статья Конвенции 1969 года.

Прежде всего в п. 1 она подтверждает императивный характер ст. 103 Устава ООН о его преимущественной силе перед всеми другими договорами между государствами. В статье говорится: "В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу". Эта императивная норма международного права совершенно резонно была воспроизведена в ст. 30 Венской конвенции 1969 года, а также в ст. 30 Конвенции 1986 года. Однако в других положениях ст. 30 Венская конвенция не смогла решить сложную проблему о порядке применения прежних и новых договоров, заключенных государствами по одному и тому же вопросу, ввиду многообразия возможных ситуаций. В ней отсутствует дифференцированный подход к различным видам договоров между государствами - двусторонним, многосторонним, общим или ограниченным, не учитываются намерения государств и другие обстоятельства, влияющие на применение предыдущего и последующего договоров, на что обращала внимание советская делегация на Венской конференции*(674). Ввиду неудовлетворительного в целом содержания ст. 30 Советский Союз воздержался при ее голосовании в 1969 году.

Формулируя соответствующую статью своего проекта, докладчик Комиссии международного права П. Ретер взял за основу ст. 30 Венской конвенции 1969 года. Однако формулировка этой статьи проекта, так же как и ст. 30 Венской конвенции, сразу же вызвала широкую дискуссию по одному из фундаментальных вопросов, который Комиссия не смогла решить: применима ли ст. 103 Устава ООН к договорам с участием международных организаций? В комиссии были высказаны два противоположных мнения. Одни считали, что применима, другие - нет, поскольку Устав ООН распространяется только на ее членов, которыми международные организации быть, очевидно, не могут. В ходе дискуссии возобладала вторая линия: ст. 103 Устава не должна применяться к обязательствам по договорам между международными организациями. В качестве "компромисса" в проект ст. 30 был включен п. 6, где только сказано, что предыдущие пункты "не наносят ущерба ст. 103 Устава Организации Объединенных Наций". Однако, по признанию самой же Комиссии, данная оговорка была сформулирована "в нарочито расплывчатых выражениях"*(675). Конечно, членами ООН могут быть только государства, а не международные организации. Однако это не значит, что международные организации могут делать все, что им угодно, заключать любые договоры, не считаясь с основными принципами международного права, воплощенными в Уставе и имеющими императивный характер. Не говоря уже о том, что сама ООН должна строго соблюдать свой Устав и заключенные на его основе международные договоры и соглашения с другими международными организациями и государствами как членами, так и нечленами ООН, было бы абсурдным считать, что, создавая международные организации как инструменты коллективной деятельности в целях объединения своих усилий в решении различных вопросов, государства освобождают тем самым себя от обязательств, возложенных на них международным правом и Уставом ООН. Договоры с участием международных организаций не составляют здесь исключения.

Международные организации являются субъектами международного права, и они должны соблюдать основные принципы и другие императивные нормы международного права, воплощенные, в частности, в Уставе ООН. Среди императивных норм - ст. 103 Устава. В любом случае, когда обязательства по Уставу ООН окажутся в противоречии с обязательствами международных организаций по какому-либо международному договору, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН. Это положение должно было быть четко зафиксировано в ст. 30 Конвенции о праве договоров с участием международных организаций, ибо устанавливающая преимущество обязательств по Уставу ООН ст. 103 относится прежде всего к его основным целям и принципам, которые в равной мере являются высшими нормами международного права не только для государств, но и для международных организаций.

На применимость ст. 103 Устава ООН к международным организациям обоснованно указывали и представители ряда государств (Ямайки, Заира и др.) во время обсуждения этого вопроса в Шестом комитете на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН*(676) и на конференции 1986 года.

Что касается других пунктов ст. 30, то в них должны были быть прежде всего учтены замечания, сделанные в связи со ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, о чем уже говорилось, а также решены новые вопросы, которые возникли в связи с тем, что в проекте речь идет не только о государствах, но и о международных организациях. Например, может возникнуть ситуация, когда договор был заключен между двумя международными организациями и одна из них впоследствии заключила другой договор с государством по тому же вопросу. В таком случае встает вопрос, какие обязательства имеют преимущественную силу и почему*(677).

Еще сложнее ситуация в тех случаях, когда речь идет о последовательно заключенных по одному и тому же вопросу многосторонних договорах, причем на одной стороне участвуют несколько разных международных организаций или государств. Ситуация настолько сложная ввиду многообразия вариантов, что она вряд ли, на наш взгляд, поддается кодификации в одной статье. И дело не в том, что международные организации иногда рассматриваются в Комиссии международного права в качестве "граждан" второго сорта, а заключаемые ими договоры - в качестве второстепенных документов, как пытался изобразить дело американский юрист Дж. Олдрич*(678). Дело в существе проблемы. Советский юрист подчеркнул: он не считает, что договоры имеют различное значение в зависимости от характера их участников; с юридической точки зрения они равноправны, однако Комиссия должна решить в рамках ст. 30 проекта, какие обязательства преобладают, когда последовательно заключенные договоры касаются одного и того же вопроса*(679).

В ходе первого чтения Комиссия международного права выработала на основе доклада П. Ретера настолько сложный текст ст. 30, что она практически не поддавалась пониманию и толкованию*(680). Это особенно касалось п. 4 этой статьи, где предусматриваются случаи, когда не все участники предыдущего договора являются участниками последующего договора. В п. 4 ст. 30 проекта 1982 года говорилось: "Если не все участники предыдущего договора являются участниками последующего договора, в отношениях между государством - участником обоих договоров и государством - участником только одного из договоров, в отношениях между государством - участником обоих договоров и международной организацией - участницей только одного из договоров, в отношениях между международной организацией - участницей обоих договоров и международной организацией - участницей только одного из договоров, а также в отношениях между международной организацией - участницей обоих договоров и государством - участником только одного из договоров договор, который связывает обоих соответствующих участников, регулирует взаимные права и обязанности"*(681). Понять из этой формулировки что-либо трудно, следовательно, практически она была бы бесполезна.

Ввиду этого во время второго чтения различные пункты ст. 30 были упрощены: вместо ссылки на "государства" и "международные организации" говорится просто об "участниках" договора. И на конференции 1986 года эта формулировка была принята.

Таким образом, ст. 30 Конвенции 1986 года является почти дословным повторением соответствующей статьи Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, за исключением п. 6, где речь идет о ст. 103 Устава ООН.

На Венской конференции 1986 года этот пункт подвергся обстоятельному обсуждению. Советский Союз, другие социалистические страны согласованно выступили за уточнение п. 6 ст. 30 проекта. Поэтому они поддержали поправки Австралии, Канады и Аргентины, имевшие ту же цель*(682). Эти поправки были переданы в редакционный комитет, который с учетом их принял следующую формулировку п. 6 ст. 30: "Предыдущие пункты не наносят ущерба тому факту, что в том случае, когда обязательства по Уставу Организации Объединенных Наций окажутся в противоречии с обязательствами по какому-либо договору, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу". Голосуя за этот пункт и за ст. 30 в целом, советская делегация на конференции подтвердила свое заявление, сделанное на Венской конференции по праву договоров в 1969 году, о том, что эта статья не отражает всего многообразия ситуаций, которые могут возникнуть при применении последовательно заключенных договоров. В частности, в отношении п. 3 она считала, что если действие предыдущего договора не прекратилось вследствие заключения нового договора по тому же вопросу, то положения предыдущего договора должны применяться, поскольку они создают режим не менее благоприятный, чем положения последующего договора.