10. Присоединение к договору. Вопрос об универсальности

Присоединение является важным способом выражения согласия с международным договором в практике государств. Договоры, допускающие присоединение к ним, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры. Как неоднократно отмечалось в советской литературе, принципиальное значение имеет открытость этих договоров для всех государств, независимо от их социального строя, общих многосторонних договоров, включая право присоединиться к ним. Это вытекает из принципа универсальности таких договоров, который сам является следствием принципа суверенного равенства государств.

Могут ли быть универсальными договоры с участием международных организаций? В принципе могут, если речь идет о многосторонних договорах государств с международными организациями. Что касается договоров между международными организациями, то такие договоры вообще не могут быть универсальными по своему характеру, на что справедливо указывали в Комиссии международного права Н.А. Ушаков и специальный докладчик П. Ретер*(554).

Вопрос о праве международных организаций присоединиться к общим многосторонним договорам государств из чисто теоретического, каким он являлся несколько лет назад, когда не было еще ни одного подобного договора, приобретает практическое значение. Впервые он стал предметом детального обсуждения на Конференции ООН по морскому праву, когда разрабатывались заключительные статьи конвенции, которая в определенных пределах предоставила право некоторым международным организациям присоединяться к ней*(555). В настоящее время он вновь, в еще большем масштабе, встал в связи с заключением конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций. Дать ли право международным организациям присоединиться к конвенции, и если дать, то всем или только некоторым из них? Вопрос оставался открытым. Он был решен на конференции 1986 года.

В научной литературе уже несколько лет обсуждается вопрос, распространяется ли принцип универсальности общих многосторонних договоров на международные организации? Имеют ли они вообще неотъемлемое право участвовать, в том числе присоединяться, к общим многосторонним договорам государств?*(556)

В советской юридической литературе в общей форме утвердительно на него ответил В.П. Степанов. Для Конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера такую возможность допускал Б.В. Ганюшкин. Против этих положений высказался Ю.Я. Михеев*(557). Как известно, упомянутая Конвенция о представительстве государств 1975 года не предусмотрела право международных организаций присоединиться к ней или в другой форме стать ее участниками.

То обстоятельство, что международные организации являются производными от государств субъектами международного права, означает, что принцип универсальности автоматически не распространяется на международные организации. Поэтому они могут присоединиться к многостороннему договору только в том случае, если формула присоединения специально предусматривает такое право за ними, то есть если государства, которые всегда являются авторами этой формулы, согласились, что наряду с ними участниками общего многостороннего договора могут стать и международные организации (все или определенные, указанные в формуле присоединения). В противном случае международные организации даже к открытым международным договорам присоединиться не могут.

Примером открытия многостороннего договора для международных организаций впервые стала Конвенция ООН по морскому праву 1982 года*(558). Согласно ст. 305 конвенции, она открыта для подписания международными организациями в соответствии с приложением IX. Это приложение определяет круг таких организаций. К ним отнесены межправительственные организации, которым государства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых конвенцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, относящихся к таким вопросам. Однако международная организация может подписать конвенцию только в том случае, если большинство государств-членов уже подписали ее. Во время подписания международная организация делает заявление, где конкретно указываются регулируемые конвенцией вопросы, в отношении которых такой организации передана соответствующая компетенция государствами-участниками, а также характер и пределы такой компетенции.

Конвенция предусматривает также право указанных международных организаций официально подтверждать свое участие в конвенции или присоединяться к ней (ст. 306 и 307). Документы об официальном подтверждении или о присоединении сдаются на хранение Генеральному секретарю ООН. Но эти документы могут быть сданы только в том случае, если большинство государств - членов международной организации сдают или сдали на хранение свои ратификационные грамоты или документы о присоединении (ст. 3 приложения IX). В приложении (ст. 4 и 5) точно определено содержание, которое должны иметь документы об официальном подтверждении или присоединении международной организации к конвенции: пределы ее участия, прав и обязанностей, соотношение с участием государств, характер и рамки переданной организации компетенции и т.д. Подчеркивается, в частности, что международная организация становится участницей конвенции лишь в той мере, в какой она обладает указанной специальной компетенцией.

Таким образом, из этих положений видно, что участие международных организаций в Конвенции ООН по морскому праву носит специальный и ограниченный характер. Акты об официальном подтверждении и о присоединении к конвенции международных организаций не влекут за собой тех же юридических последствий, что и акты о ратификации ее государствами или их присоединении к ней (например, они не включаются в число 60 документов, необходимых для ее вступления в силу). Международные организации, даже став участниками конвенции, не получают некоторых других прав, которыми обладают государства - ее участники в отношении внесения в конвенцию поправок, их вступления в силу и др.

Открытыми для участия определенных категорий международных организаций являются некоторые многосторонние договоры 1975 года в области сырья (соглашения по олову, какао), но их участником пока стала только одна международная организация.

Формулировки об участии международных организаций в них различны. Например, в ст. 4 соглашения по какао говорится: "Любая ссылка в настоящем соглашении на "правительство" рассматривается как включающая ссылку на любую межправительственную организацию, несущую ответственность в отношении обсуждения, заключения и применения международных соглашений, в частности товарных соглашений. В соответствии с этим любая ссылка в настоящем соглашении на подписание или депонирование ратификационных грамот или актов о принятии или утверждении, или на уведомление о временном применении, или на присоединение рассматривается по отношению к таким межправительственным организациям как включающая ссылку на подписание или на депонирование ратификационных грамот или актов о принятии или утверждении, или на уведомление о временном применении, или на присоединение таких межправительственных организаций".

Статья 15 Конвенции о договорах с участием международных организаций 1986 года, по существу, повторила положения ст. 15 Венской конвенции 1969 года, включив в нее слова "международная организация". В соответствии с ней согласие международной организации на обязательность для нее договора выражается присоединением, если договор это предусматривает или иным образом установлено, что участники переговоров договорились о возможности такого присоединения или же впоследствии договорились об этом.

Как видно, эта статья не делает различия между договорами государств и договорами с участием международных организаций в отношении права присоединения к ним различных субъектов международного права. Решение этого вопроса оставлено на усмотрение участников переговоров по конкретному международному договору. Международное право также не знает каких-либо запретов для государств или международных организаций в этом отношении. Договор только между международными организациями может предусматривать последующее присоединение к нему государств, а договор только между государствами - присоединение международных организаций. Именно в таком духе был решен этот вопрос в отношении присоединения к Венской конвенции о праве договоров 1986 года. Согласно ст. 86, к ней может присоединиться не только любое государство, но и любая международная организация, которая обладает правоспособностью заключать международные договоры. При этом документ о ее присоединении должен содержать заявление о наличии у нее такой правоспособности. Таким образом, круг международных организаций, которые могут присоединяться к данной конвенции, шире, чем в случае Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. В то же время необходимо подчеркнуть, что, поскольку и Конвенция 1986 года является договором между государствами, акты о присоединении к ней международных организаций не влияют на вступление ее в силу. В этом отношении Конвенция 1986 года не отличается от Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и других кодифицирующих конвенций.