Сирота Политология курс лекций 2008г

Концепция групп интересов или заинтересованных групп, разрабо-

танная прежде всего американскими учеными А.Бентли и Д.Трумэном,

давно пользуется признанием в западной политологии. Согласно

А.Бентли, политика есть процесс взаимодействия и борьба организован-

ных в определенные группы людей за достижение своих целей и интере-

сов, а политические решения властей – результат соотношения сил между соответствующими группами. Д.Трумэн рассматривал стабильность взаи-

модействия различных групп как важнейший фактор обеспечения соци-

ального равновесия в обществе.

Значительная часть групповых интересов удовлетворяется по кана-

лам гражданского общества, то есть неполитическим путем. Но нередко удовлетворение коллективных потребностей требует властных решений.

Если группа интересов добивается удовлетворения своих интересов путем целенаправленного воздействия на институты власти, она характеризуется как группа давления. Тем не менее многие политологи рассматривают термины «группа интересов» и «группа давления» как идентичные.

Понятие «группа давления» раскрывает динамику превращения со-

циально-групповых интересов в политический фактор. Эффективность деятельности групп давления во многом зависит от ресурсов, которыми они располагают (количественный состав, организация, собственность,

информация, квалификация, опыт, связи и др.).

Группы давления с их относительно жесткой организационной структурой нередко оказывают такое воздействие на политическую жизнь,

которое превосходит влияние партий. Такие группы давления, как проф-

союзы и объединения предпринимателей, способны заставить правитель-

ства отступать перед своими требованиями. С этой целью применяются различные формы и методы политического давления: пропагандистские кампании в средствах массовой информации, пикеты, шествия, митинги и т. п.

181

Участие групп интересов в политическом процессе, с одной стороны,

умножает число субъектов политики, является своеобразным дополнением к многопартийности, расширяя плюрализм. С другой стороны, присутствие групп интересов в политической жизни создает условия для сращивания наиболее мощных из них с бюрократическими и партийными группиров-

ками, усиливает корпоративные тенденции в политической системе обще-

ства. Группы интересов выполняют ряд функций – артикуляции и агреги-

рования интересов, информативную, формирования политических элит.

Основное назначение групп интересов, как и политических партий,

состоит в артикуляции и агрегации интересов.

Артикуляция интересов – это преобразование эмоций, ожиданий,

неудовлетворенности в политические требования. Например, недовольство жизненным уровнем может трансформироваться в требование повысить зарплату, предоставить те или иные льготы, отправить в отставку отдель-

ных министров или правительство в целом и т.д.

Артикуляция интересов неразрывно связана с их агрегированием, то есть согласованием требований, установлением между ними определенной иерархии и выработкой на этой основе общегрупповых целей. Такая дея-

тельность предполагает отбор требований не только с точки зрения их по-

литической значимости, но и шансов на практическое удовлетворение.

Следовательно, группы интересов осуществляют селекцию политических требований, отсеивая одни и придавая принципиальный характер другим.

Наряду с артикуляцией и агрегированием важной социальной функ-

цией групп интересов является информирование органов власти о тех или иных проблемах общественной жизни. Хотя предоставляемая ими инфор-

мация чаще всего бывает односторонней, отвечающей определенным ин-

тересам, множественность групп позволяет властным структурам познако-

миться со всем спектром общественного мнения по той или иной пробле-

182

ме. Это дает возможность органам власти проводить более эффективный политический курс, отвечающий реальным потребностям граждан.

Наконец, группы интересов выполняют и функцию формирования политических элит и властных структур общества. Она выражается в экспертных оценках тех или иных проблем, выдвижении членов группы интересов для работы во властных органах, в поддержке его определенных правительственных структур и должностных лиц.

Набор средств для реализации этих функций у групп интересов зна-

чительно уже, чем у партий, распространяющих свое влияние на все поли-

тическое пространство. Для групп интересов менее характерны такие фор-

мы деятельности, как отбор кандидатов на предстоящие выборы и образо-

вание для них фондов, издание средств массовой информации.

Рассмотренные функции групп интересов дают основание говорить об общности социальной роли групп интересов и партий в политической системе. Вместе с тем между этими субъектами политического процесса имеется и существенное отличие. Партии считают важнейшим средством отстаивания своих интересов завоевание власти. Группы интересов от-

стаивают интересы своих членов, оказывая влияние на властные структу-

ры, но не ставя при этом своей задачей завоевание власти.

Одним из наиболее распространенных способов воздействия групп интересов на государственные органы является лоббизм (от англ. lobbi –

крытая прогулочная площадка, коридор). С XVII в. этим словом начали на-

зывать помещение для прогулок в палате общин Англии, т.е. кулуары пар-

ламента. Политическое значение слово «лоббизм» приобрело в XIX в. в

США, где означало покупку голосов за деньги в коридорах Конгресса.

Под лоббизмом в широком смысле слова понимают систему и прак-

тику реализации интересов союзов и объединений граждан путем органи-

зованного воздействия на законодательную и административную деятель-

ность государственных органов. В более узком смысле слова лоббизм оз-

183

начает непосредственное взаимодействие представителя группы интересов с представителями властных структур как по формальным каналам, так и по линии неформальных связей – с использованием встреч, бесед, кон-

сультаций, телефонных переговоров, обращений. Задача лоббистов состо-

ит в том, чтобы добиться принятия желательных для групп законодатель-

ных и нормативных актов, получения правительственных субсидий, креди-

тов и т. п.

Лоббизм как политический институт появляется при наличии двух условий: 1) разнообразия интересов в обществе, возникающего вследствие его дифференциации, и 2) расширения доступа к власти на основе полити-

ческого плюрализма.

В странах Запада сложилась широкая сеть специализированных лоб-

бистских служб. Она включает: во-первых, особые подразделения внутри крупных корпораций, предпринимательских союзов, ассоциаций, общест-

венных организаций; во-вторых, наемных лоббистов, каковыми являются консультативные фирмы и их сотрудники, агентства по связям с общест-

венностью, оказывающие посреднические услуги в установлении контак-

тов между группами интересов и государственными органами. В США в лоббистских структурах заняты бывшие советники президентов, сенаторы,

министры, юристы, имеющие серьезные связи в структурах власти.

Лоббирование включает следующие разновидности:

лоббирование социальных групп, слоев и общественных движений –

экологических, антивоенных и прочих;

ведомственное лоббирование министерств, госкомитетов и прочих ин-

ститутов власти;

региональное лоббирование, то есть воздействие на власть со стороны штатов, земель, республик, добивающихся для себя определенных льгот;

национальное лоббирование, представляющее интересы национальных общин, а нередко и соответствующих государств. Так, в структурах власти

184

США значительным влиянием пользуются еврейское, арабское, польское лобби.

В странах Запада лоббистская деятельность регламентируется зако-

ном и находится под финансовым контролем. Однако сама природа лоб-

бизма как политического явления исключает возможность осуществления полного контроля над ним. Поэтому в практике лоббизма имеются факты неправового воздействия на государственные органы (коррупция, угрозы,

шантаж и пр.), удовлетворения узковедомственных, региональных и на-

циональных интересов.

В целом лоббирование обществу выгодно, поскольку в рамках демо-

кратической процедуры существенно дополняет систему сдержек и проти-

вовесов, позволяет участвовать в принятии решений тем группам, которые не представлены в парламентах. Оно является инструментом самооргани-

зации граждан для оказания воздействия на власть с целью приоритетного удовлетворения общественных интересов.

Кроме лоббизма, формой политического представительства интере-

сов является корпоративизм. Специфика корпоративистской системы от-

ношений состоит в том, что она строится на основе взаимозависимости наиболее влиятельных групп интересов и государства и носит договорной характер. Сами эти группы строго иерархизированы, и власть в них при-

надлежит небольшим элитным образованиям.

После исчезновения в семидесятых годах корпоративизма автори-

тарно-фашистского толка неокорпоративистские тенденции проявились в малых европейских странах с хорошо организованными ассоциациями ин-

тересов. Особенно отчетливо они просматривались в скандинавских стра-

нах, где имелись влиятельные социал-демократические партии, сохраня-

лись устойчивые электоральные предпочтения, существовало культурное и языковое единство.

185

В политической науке сложилась типология групп интересов, учиты-

вающая разнообразные черты их строения и виды деятельности.

С учетом происхождения и степени организованности выделяются аномические и институциональные группы интересов.

К аномическим группам относятся объединения, возникающие сти-

хийным образом как спонтанная реакция на ту или иную ситуацию (толпы,

демонстрации, митинги). Включение этих групп в политические отноше-

ния с государством нерегулярно. Их внутренняя структура неустойчива и чаще всего формируется как бы заново, без сохранения преемственности с прежними формами организации. Эффект деятельности аномических групп невысок.

В отличие от аномических групп, институциональные группы – это объединения с определенной организационной структурой, сложившимися функциями и профессиональным кадровым аппаратом (профсоюзы, пред-

принимательские союзы, профессиональные ассоциации, различные обще-

ственные объединения, церковь). Их целенаправленная деятельность неиз-

меримо более эффективна в сравнении с действиями анемических групп.

Основой типологии групп интересов может быть различие в сферах деятельности. Выделяется пять типов групп интересов:

организованные группы в сфере экономики и трудовых отношений

(предпринимательские ассоциации, союзы потребителей, профсоюзы);

организованные группы в социальной сфере (объединения ветеранов,

общества инвалидов, благотворительные союзы);

организованные группы в сфере досуга и отдыха (спортивные союзы,

союзы филателистов, общества собаководов и т.д.);

организованные группы в сфере религии, науки и культуры (церкви,

секты, научные ассоциации, творческие союзы художников, писателей,

композиторов и т.д.);

186

организованные группы в политической сфере (экологические, антиво-

енные, правозащитные движения).

По характеру деятельности группы интересов разделяются на одно-

целевые и многоцелевые.

К одноцелевым группам могут относиться, скажем, лоббистские структуры, стремящиеся обеспечить принятие какого-то определенного за-

конодательного акта в парламенте. Они существуют только для достиже-

ния данной цели, а потом либо распадаются, либо переориентируются на решение другой конкретной задачи.

Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничива-

ется конкретной задачей. Многие группы интересов не только взаимодей-

ствуют с правительством по поводу принятия решений в различных сферах управления, но и могут заниматься, скажем, организацией избирательных кампаний. Многопрофильны по характеру своей деятельности группы,

представляющие разнообразные интересы определенных слоев, например профсоюзы шахтеров, работников образования, здравоохранения и т. п.

Все вышеизложенное позволяет утверждать, что многообразие и раз-

ветвленность групп интересов является показателем развитости граждан-

ского общества и политической системы.

В специфических формах группы интересов существовали и дейст-

вовали в царской России. Они, в частности, выступали за различные вари-

анты отмены крепостного права (с выкупом или без него), проведение ре-

форм. Однако отсутствие демократических свобод и низкий уровень соци-

альной структурированности общества не позволили этим группам органи-

зационно оформиться и открыто вести борьбу за удовлетворение своих ин-

тересов.

Доминировавшая в СССР система бюрократического корпоративиз-

ма базировалась на взаимодействии партийно-государственных верхов и институционализированных групп интересов. В условиях централизован-

187

ной плановой экономики руководители корпораций стремились «выбить» у государства максимум материальных и финансовых ресурсов, мини-

мизировав обязательства и отдачу. Возможности и объемы получаемых ре-

сурсов зависели от статуса корпорации, определявшегося партийно-

государственной элитой. В корпоративно-бюрократическую модель были встроены лоббизм и лоббистские методы воздействия на принятие реше-

ний.

Наиболее крупными и влиятельными корпорациями в советский пе-

риод были военно-промышленный комплекс (ВПК), аграрно-

промышленный комплекс (АПК), отраслевые ведомства тяжелой промыш-

ленности и капитального строительства.

Наряду с отраслевыми существовал и региональный корпоративизм.

Эффективнее других регионов добивались реализации своих целей Моск-

ва, Ленинград, Свердловск. Значение областей определялось в первую очередь наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в эко-

номике страны.

В целях принятия наиболее выгодных для себя решений корпорации использовали такие методы лоббирования, как личные встречи, перегово-

ры, участие в выработке и корректировке плановых заданий. Объектами лоббирования становились высшие партийные и государственные органы

(Центральный Комитет (ЦК) КПСС, Совет Министров), отдельные мини-

стерства и ведомства.

Значительное воздействие на жизнь общества оказывали организа-

ционно неоформленные земляческие, этнические, клановые группы внутри властных структур. Особенно сильным было влияние «грузинского земля-

чества» при И.В.Сталине и «днепропетровского лобби» при Л.И.Брежневе.

По мере ослабления советского режима корпорации обретали все большее влияние, оказывали возрастающее воздействие на развитие эко-

номики и общества в целом, эффективнее использовали лоббистские ме-

188

тоды принятия решений. Официально существование лоббизма отрица-

лось, и, соответственно, он не регулировался никакими правовыми актами.

Предоставление предприятиям экономической самостоятельности на рубеже восьмидесятых и девяностых годов положило конец бюрократиче-

скому корпоративизму и открыло дорогу «дикому лоббизму». Предпри-

ятия «лоббировали» право на ведение коммерческой деятельности, на проведение экспортно-импортных операций, самостоятельное распоряже-

ние прибылью и капиталом. Именно в позднеперестроечный период про-

изошло становление лоббизма как самостоятельного элемента политиче-

ских отношений.

Начавшийся в девяностых годах переход к рынку создал условия для формирования многочисленных групп интересов и их лоббистской дея-

тельности. Наибольших масштабов достигли отраслевой и региональный лоббизм.

Активно лоббируют свои интересы отраслевые комплексы, круп-

нейшие корпорации и финансово-промышленные группы (ФПГ), связан-

ные с мировым рынком и работающие на экспорт (нефтяная, газовая,

атомная энергетика). Велико влияние групп, представляющих экономиче-

ски развитые регионы (Москва, Санкт-Петербург, Урал, Поволжье). (По-

прежнему сохраняется «земляческое лобби» (свердловское при Б.Н.Ельцине, петербургское при В.В.Путине). Лоббисткая деятельность многих групп осуществляется скрытыми методами, без организационного оформления самих групп.

Спектр интересов групп давления в современной России широк:

принятие льготного налогообложения для соответствующих отраслей,

привилегированное финансирование определенных программ, льготные условия финансирования и приватизации, введение протекционистского таможенного обложения, кооптация в правительство и парламент своих представителей и т.д.

189

Современный российский лоббизм не регулируется законодатель-

ными актами и неподконтролен обществу. Деятельность отдельных групп интересов способствует нарастанию теневых форм правления, коррумпи-

рованности государственных чиновников, криминализации принятия ре-

шений. Становление в России цивилизованного лоббизма будет происхо-

дить по мере формирования правовой государственности, вызревания гра-

жданского общества и усиления общественного контроля над институтами власти.

2. Политическая роль общественных организаций и движений

Заметную роль в общественно-политической жизни играют общест-

венные организации и движения. В отличие от партий, они не претенду-

ют на непосредственное участие в осуществлении власти и не берут на се-

бя связанные с этим обязательства, но, реализуя свои специфические зада-

чи и функции, оказывают существенное воздействие на власть или доби-

ваются ее замены. Общественные организации и движения представляют собой разновидности групп интересов и групп давления.

Общественная организация – это добровольное объединение граж-

дан на основе общности интересов, имеющее относительно устойчивую организационную структуру, фиксированное индивидуальное или коллек-

тивное членство. Для общественной организации характерны наличие ус-

тава, управленческого аппарата, относительная стабильность состава, ма-

териальное участие ее членов в создании имущественной основы (член-

ские или целевые взносы).

Согласно этим признакам к общественным организациям можно от-

нести профсоюзы, союзы предпринимателей, кооперативные, молодежные,

женские, ветеранские организации, творческие союзы (писателей, худож-

190