Глава 2

ПОДЗАКОННЫЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ПРАВА

§ 1. Указы Президента Российской Федерации

1. При рассмотрении вопросов, касающихся понятия, основ­ных признаков, сущности и содержания, места и роли указов Пре­зидента, в системе нормативно-правовых актов, их юридической природы, равно как и других их аспектов методологически важ­ным представляется анализировать данные юридические акты дифференцированно. А именно - исследовать указы Президента как источники современного российского права не только в тра­диционном формально-юридическом плане, но и с точки зрения их реального содержания, их фактического места и роли в системе других источников права.

Это тем более представляется необходимым, что формаль-' но-юридическая сторона указов Президента далеко не всегда сов­падала и совпадает с их фактической стороной, с их реальной как позитивной, так и негативной значимостью для российского об­щества, государства, наконец, для самой правовой системы.

В особенности это касается первого десятилетия существова­ния института президентства («президентуры» - по термино­логии некоторых исследователей), так называемой «эпохи Ельци­на» (читай - его ^бюрократического и криминально-олигархиче­ского окружения ), когда указы, будучи по своей юридической природе актами подзаконного характера, при решении таких принципиально важных для жизнедеятельности общества и госу­дарства вопросов, как передача государственной («общенарод­ной») собственности в «отдельно взятые» частные руки («прива­тизация»), слом прежней политической системы и создание но­вой государственной машины («государственный переворот», «демократическая революция») и другие, почти полностью под­меняли собой законы.

В научной литературе доминирует мнение, что «в России при Ельцине установилась псевдодемократия, тотально либеральный конституционализм по сути, бюрократический - по форме», что этот режим следует характеризовать «как корпоративно-криминальный либерализм». Боброва Я. Л. Конституцион­ный строй и конституционализм в России. (Проблемы, методологии, теории и практики). Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 25.

2. С формально-юридической точки зрения указы Президента, являясь важными источниками российского права, в иерархии нормативно-правовых актов занимают, по выражению специали­стов в области конституционного права, «как бы промежуточное звено между федеральным законом и правительственным право­вым актом» .

Издание указов Президента, наряду с его распоряжениями, предусмотрено действующей Конституцией РФ, согласно кото­рой эти акты «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. При этом закрепляется непременное по отношению к ним требование-условие, суть которого заключается в том, что указы и распоряжения Президента «не должны проти­воречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» . В случае возникновения такого противоречия, по ло­гике вещей, они теряют свою силу; указ или распоряжение, про­тиворечащие Конституции РФ и федеральным законам, заведомо в юридическом смысле не могут считаться состоятельными.

По своим юридическим свойствам указы и распоряжения Президента подразделяются на нормативные, содержащие в себе нормы общего характера, и индивидуальные акты. Как и любой иной нормативно-правовой акт, нормативные указы и распоряже­ния, заключая в себе общие правила поведения, рассчитаны на не­определенный круг лиц и на многократность применения. В то же время как индивидуальные указы и распоряжения, имея в своем содержании лишь отдельные, конкретные правила поведения, об­ращены к конкретному лицу или лицам, издаются по конкретно­му случаю и рассчитаны на однократность применения .

. Следует заметить, что в научной юридической литературе нет единого мнения по вопросу о характере и юридической силе ука­зов и распоряжений Президента. В частности, высказывается мнение относительно того, что «распоряжения Президента не должны быть нормативными», хотя «на практике отдельные рас­поряжения Президента все-таки имеют нормативный характер», что среди актов Президента «нормативными должны быть только указы», которые обладают «большей юридической силой, чем его

Подробнее о нормативных и индивидуальных актах Президента см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 280-281.

58 Глава 2. Подзаконные акты как источники современного российского права

распоряжения» и которые «могут вносить изменения и дополне­ния в его распоряжения, но не наоборот»'.

В целях установления большей четкости и упорядоченности актов, исходящих от Президента, а также внесения большей оп­ределенности в характер их взаимоотношений между собой и с другими юридическими актами, данное предложение, равно как и некоторые другие подобные суждения авторов, касающиеся, в частности, вопроса о необходимости определения правового режима ежегодного послания Президента России Федеральному Собранию , воспринимаемого отдельными исследователями на уровне конституционного акта, стоящего выше федерального за­кона, - такого рода предложения и суждения, несомненно, заслу­живают особого внимания и соответствующего позитивного ре­шения.

Не затрагивая весь круг вопросов, касающихся юридических актов Президента Российской Федерации, остановимся на рас­смотрении лишь издаваемых им нормативных указов.

В юридической литературе нормативный указ Президента, или просто «указ» определяется по-разному. В силу этого нет не­обходимости акцентировать внимание на той или иной его дефи­ниции. Гораздо важнее и продуктивнее будет сосредоточиться на выделении и рассмотрении свойственных ему формально-юриди­ческих признаков и черт.

В их числе следует указать, прежде всего, на то, что указ Пре­зидента в формально-юридическом и фактическом плане - это акт исполнительно-распорядительного, а не законодательного или любого иного государственного органа. Следовательно, по своим юридическим свойствам он, как было отмечено, относится не к категории законодательных, а исполнительных, подзаконных актов.

Данные свойства указа Президента закрепляются в первую очередь в действующей Конституции РФ, согласно которой (ст. 80, п. 3) Президент Российской Федерации, определяя «ос­новные направления внутренней и внешней политики государства», а, следовательно, издавая при этом соответствующие акты и, прежде всего указы, действует не иначе, как «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными зако­нами».

Одновременно подзаконный характер указов Президента за­крепляется также в текущем законодательстве. Так, в граждан­ском кодексе РФ устанавливается, что в случае противоречия указов Президента, в которых содержатся нормы гражданского права, «настоящему Кодексу или иному закону применяется на­стоящий Кодекс или соответствующий закон» (ст. 3, п. 5 ГК РФ). В Земельном кодексе Российской Федерации по поводу подза­конного характера указов Президента также констатируется, что указы Президента, с помощью которых регулируются земельные отношения, «не должны противоречить настоящему кодексу, фе­деральным законам» .

Аналогичные положения, свидетельствующие о подзаконном характере указов президента, содержатся и в ряде других кодифи­цированных и некодифицированных законов.- В частности, они закрепляются в ст. 5 Трудового кодекса РФ, согласно которой «указы Президента Российской-Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам» ; в ст. 3, п. 1 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой указы Президента, «регулирующие бюджетные правоотношения», «не могут противоречить настоя­щему Кодексу и иным актам, указанным в ст. 2 настоящего кодек­са» , т. е. «федеральным законам о федеральном бюджете на соот­ветствующий год», принятым в соответствии с Бюджетным кодек­сом РФ, законам субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год и дру­гим «бюджетным» нормативно-правовым актам .

Говоря о подзаконном характере указов Президента, необхо­димо иметь в виду два обстоятельства. Первое из них относится к прямому непризнанию, точнее - полупризнанию, или призна­нию с оговоркой подзаконного характера указов президента неко­торыми авторами. Подзаконные акты как источники ссылаясь на «российскую специфику разделения властей», характе­ризующуюся «совершенно определенным приоритетом власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполни­тельной власти», исследователи считают, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные ак­ты», поскольку они обладают «явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, кото­рые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента» .

Второе обстоятельство связано с косвенным непризнанием не­которыми авторами подзаконного характера указов Президента. Это проявляется, в частности, в том, что, отвергая принадлеж­ность института президентства к системе органов исполнитель­но-распорядительной власти,- ученые-юристы тем самым отрица­ют подзаконный характер издаваемых им указов.

Подобные попытки «выведения» указов Президента из разря­да подзаконных актов имели место, особенно в 90-е годы XX сто­летия, не только в среде некоторых юристов, чаще всего - консти­туционалистов, исходивших из того, что «президентская власть нетождественна исполнительной власти, не сливается с нею» , но и на официальном уровне. Это проявилось, в частности, в том, что в некоторых ежегодных Посланиях Президента России Феде­ральному Собранию того времени настоятельно проводилась мысль о «неочевидности» подзаконного характера указов Прези­дента; о том, что Президент в силу своего положения как главы государства «должен выпускать указы по тем ключевым вопро­сам, которые не урегулированы действующим законодательст­вом» ; и т. д.

Обобщая правовой материал, касающийся юридической при­роды и характера нормативных указов Президента России, следу­ет сделать вывод о том, что в системе источников российского права, они, будучи наделенными высшей юридической силой по отношению к нормативным подзаконным по своей природе ак­там, исходящим от уполномоченных на их издание исполнитель­но-распорядительных органов, сами, в свою очередь, являются подзаконными актами.

Наряду с подзаконным характером указов Президента, важ­ной особенностью их с формально-юридической точки зрения является их издание не только «в соответствии» и «не в проти­воречии» Конституции Российской Федерации и федеральным законам, но и строго в рамках полномочий, закрепленных в Консти­туции.

Следует заметить, что в Конституции РФ прямо не указывает­ся, по каким вопросам Президент издает нормативные указы или распоряжения, а по каким не издает. Имеется лишь две статьи Ос­новного закона, которые предполагают издание Президентом нормативного указа. Это ст. 87 Конституции, в которой говорит­ся, что Президент, будучи Главнокомандующим Вооруженными силами Ррссии, в случае агрессии против России или «непосред­ственной угрозы агрессии» -вводит на территории России или в ее отдельных местностях «военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Ду­ме». И ст. 88 Конституции, в которой Президенту предписывает­ся «при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федераль­ным конституционным законом» вводить на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение также «с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

Однако, ни в той, ни в другой статье ничего не говорится о форме нормативно-правового акта, с помощью которого Прези­дентом вводится военное или чрезвычайное положение. Это опре­деляется и фиксируется лишь в специальных текущих законах, изданных на основе и в соответствии с положениями, содержащи­мися в данных статьях.

В подтверждение сказанного можно сослаться на Федераль­ный конституционный закон «О чрезвычайном положении», в ко­тором устанавливается, что «чрезвычайное положение на всей тер­ритории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации» и что «указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного по­ложения незамедлительно передается на утверждение Совета

59 Глада 2, Подзаконные акты как источники современного российского права

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ст.4) .

Несмотря на то, что в Конституции РФ прямо не указывается круг вопросов, по каким Президент в обязательном порядке изда­ет указы, но, тем не менее, это обусловливается и логически выте­кает из его конституционно.-правового статуса.

Согласно Конституции России (ст. 80, п. 3) Президент, опре­деляя основные направления внутренней и внешней политики го­сударства, и тем самым, наряду с другими государственными ор­ганами Российской Федерации, осуществляя государственную власть, выступает одновременно и как глава государства, и как га­рант Конституции, «прав и свобод человека и гражданина», и как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Рос­сии, и как обладатель ряда других весьма важных государствен­ных прерогатив.

Реализуя свои конституционно-правовые полномочия, Пре­зидент, естественно, не может не издавать, определяемые его ста­тусом юридические акты, в том числе и нормативные указы.

При этом, как правильно отмечалось специалистами в области общей теории права и конституционного права, издавая указы или выполняя другие возложенные на него поистине «царские» по своему объему и характеру прерогативы, президент, тем не ме­нее, может делать только то, на что он уполномочен Конституци­ей и законом. «Никакое расширительное толкование функций и конкретных полномочий Президента, базирующихся на его яко­бы особой роли как главы государства, неосновательно с право­вых позиций и, в конечном счете, ведет к неоправданному увели­чению и без того обширных прерогатив одного органа государст­венной власти за счет других» .

В числе характерных для указов Президента формально-юри­дических черт и особенностей, помимо указанных, следует выде­лить также такие их свойства, которые касаются действия^дан-ных нормативно-правовых актов во времени и пространстве .

Согласно действующему законодательству, определяющему конституционно-правовой статус Президента, и сложившейся практики его нормотворческой деятельности, указы Президента выступают как акты прямого действия, которые имеют одинако­вую юридическую силу на всей территории Российской Федерации.

Конституция России устанавливает, что территория Россий­ской Федерации включает в себя «территории ее субъектов, внут­ренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Кроме того, в Основном законе указывается, что Рос­сийская Федерация «обладает суверенными правами и осуществ­ляет юрисдикцию» на континентальном шельфе и в исключи­тельной экономической зоне России «в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» .

Определение и конституционное закрепление территории Российской Федерации отнюдь не означает, что каждый указ, равно как и другие юридические акты высших органов российско­го государства, в первую очередь законы, непременно действуют на всей территории. Конституционное положение об обязательности исполнения указов «на всей территории Российской Федерации» означает лишь, что независимо от того, рассчитан ли указ на при­менение на всем территориальном пространстве Российской Фе­дерации или только на какой-либо его отдельной составной части, он повсеместно будет иметь одинаковую юридическую силу.

Будучи важным источником современного российского права, нормативный указ, в зависимости от его конкретных целей и на­значения, может действовать на всей территории Российской Фе­дерации, на территории отдельных ее составных частей или части, а также за пределами территорий Российской Федерации. По­следнее имеет место тогда, например, когда речь идет об организа­ции работы российских учреждений и государственных служа­щих, выполняющих свои функции и трудовые обязанности за ру­бежом.

По своей юридической природе и характеру указы Президен­та выступают как акты прямого действия.

Подобно другим источникам права действие указов Прези­дента начинается с момента вступления их в силу. Последний оп-, ределяется либо как момент подписания указа, либо как момент, непосредственно обозначенный в самом указе, либо как момент,

Одна из особенностей нормативньюс указов в этом отношении заключается в том, что они вступают в силу лишь-по истечении семи дней со дня официального опубликования их текстов в «Со­брании законодательства Российской Федерации» или в «Рос­сийской газете». Порядок опубликования и вступления в силу указов Президента, равно как и других подзаконных актов, опре­деляется в специальном указе от 23 мая 1996 г. «О порядке опуб­ликования и вступления в силу указов Президента Российской Федерации, Правительства 'Российской Федерации и норматив­ных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти».

Согласно принципам российского законодательства и сло­жившимся общим правилам указы Президента, наряду с закона­ми и другими нормативно-правовыми актами, применяются толь­ко к тем отношениям, которые возникают после их вступления в силу. Это означает, что указы президента, также как и все иные нормативно-правовые акты, обратной силы не имеют. Однако, ко­гда (в исключительных случаях) отдельные указы президента все же наделяются обратной силой, то это в обязательном порядке фиксируется в их содержании.

Действие указов во времени определяется не только момента­ми вступления их в законную силу, но и моментами прекращения их действия, утраты ими юридической силы. Последнее может происходить по таким причинам, как окончание срока действия указа, на который он был рассчитан; принятие федерального зако­на, направленного на регулирование тех общественных отноше­ний, которые опосредуются указом; принятие нового указа, при­знающего утратившим юридическую силу прежний указ; дости­жение целей и исполнение всех предписаний, которые были «заложены» в той или иной указ, после чего он фактически пере­стает действовать.

Кроме того, указ перестает действовать в случае отмены его другим указом, которая (отмена), по резонному замечанию иссле­дователей, «в отличие от признания указа, утратившим силу, сви­детельствует об ошибочности его издания и означает, что он не имеет правовых последствий» .

Наконец, указ лишается юридической силы и в формаль­но-юридическом плане считается несостоятельным, если он при­знается Конституционным Судом не соответствующим Консти­туции Российской Федерации. Согласно Федеральному консти­туционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда признается окон­чательным, не подлежащим обжалованию и пересмотру, и обяза­тельным на всей территории России для всех государственных и общественных органов и организаций, для всех граждан и долж­ностных лиц .

Наряду с названными формально-юридическими признаками и чертами указов Президента в качестве других особенностей данных нормативно-правовых актов можно назвать также такие, как способность их выступать, в зависимости от характера содер­жащихся в них норм, в качестве источников различных отраслей права, включая конституционное право ; способность приобре­тать в исключительных случаях, например, в случаях, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, характер делегированных актов, в которых в обязательном порядке указы­ваются обстоятельства-основания для введения чрезвычайного положения, границы территории, на которой вводится режим чрезвычайного положения, перечень чрезвычайных мер и преде­лы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан и их объединений, время вступления в силу «чрезвычай­ного» указа и срок его действия; и др. а практика использования указа как регулятивного средства сви­детельствует об обратном.

Разумеется, что это в первую очередь касается соотношения указа и закона, а точнее - укоренившейся в постсоветской Рос­сии, особенно в первое десятилетие ее существования, порочной практики издания и применения указов Президента вместо зако­нов, неправомерной подмены одних.нормативно-правовых актов (законов) другими актами (указами).

Ради объективности следует заметить, что проблема, связан­ная с подменой одних актов другими, проблема недопустимости такой подмены в юридической науке и практике по сути своей стояла всегда. И всегда, как правило, любая подмена актов до­вольно резко и бескомпромиссно осуждалась, поскольку разру­шала установившийся в обществе и государстве правопорядок, противоречила элементарным требованиям законности и консти­туционности.

Так еще в конце XIX - начале XX вв. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что поскольку «исполнительные функции долж­ны осуществляться сообразно с законами и самое осуществление их подлежит надзору законодательного учреждения, то и указы подчинены законам; указ обязателен лишь под условием непроти­воречия его законам» .

Во всех конституционных государствах, - подчеркивал уче­ный, - установился на практике такой порядок, что указ не может отменять или изменять закон, «и, следовательно, все, чего раз кос­нулись законодательные определения, входит уже в исключи­тельную компетенцию законодательной власти, разве что она са­ма уполномочит правительство на нормировку этих предметов его указами. В таких случаях правительство, опираясь на край­нюю необходимость (чрезвычайные условия и чрезвычайное за­конодательство - М. М.), может издать указ и противоречащий •законам, но под условием ответственности за это министров пе­ред палатами» .

Однако, несмотря на негативное отношение широких слоев общества к практике подмены, одних нормативно-правовых актов другими и резкое ее осуждение юристами-учеными и практиками, такого рода подмена актов как следствие подмены деятельности одних государственных органов, от которых исходят эти акты, другими государственньши органами имеет место в постсовет­ской России и по сей день .

Своего апогея практика подмены законов указами достигла в начале 90-х годов и в последующие годы. Под предлогом уско­ренного проведения экономических, политических и социальных «реформ» с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества