Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

И, таким образом, не только вписать их в структуру областного деления (внутри губерний), т.е. уравнять республики, области, но и как-то в ней выделить, т.е. подчеркнуть этническую особенность (поскольку обычные области носят названия только от своих центров).

Альтернативой сохранению областных территориальных единиц в качестве административных частей губерний является подразделение последних на административные округа, подобные существовавшим в 20-х годах или упо­мянутым выше управленческим. Не исключено возвращение к ним в буду­щем. Сходные единицы, не считая автономных округов, используются сей­час в качестве временных избирательных округов (по выборам в Государ­ственную Думу образовано 225 одномандатных округов); они удобны тем, что имеют одинаковую численность населения (избирателей).

Все эти и другие вопросы, связанные с введением губернского территори­ального деления, потребуют законодательного решения, отражения в Кон­ституции Российской Федерации и федеральных конституционных законах. Видимо, в первую очередь, речь пойдет о субъектах Федерации. По нашему мнению, таковыми должны быть только губернии, если они будут образо­ваны (или другие по названию и аналогичные по характеру единицы), а также два города федерального значения, т.е. всего 30 единиц (не более).

Как отмечалось в разделе 1.3, Конституция России (ст. 65, ч. 2) допускает объединение субъектов Федерации, а Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. установлен порядок принятия и образования нового субъекта. В качестве переходной меры могут быть сформированы территориальные объединения регионов без предоставления статуса субъек­тов, во главе с губернатором-координатором из числа глав соответствую­щих регионов (что не требует изменения Конституции РФ).

Следует согласиться с мнением правоведов в том, что процесс целесооб­разной модернизации Российской Федерации в государство с крупными и однородными по параметрам развития государственно-территориаль­ными образованиями должен протекать организованно и системно. Юри­дическая основа — непосредственное закрепление в Конституции России норм, определяющих необходимые признаки создаваемого нового терри­ториального образования — субъекта Федерации, условия и процедуры преобразования и т.д. На основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям

2 77

Государственно-территориальное устройство России

э кономического развития образования получают рекомендации по преоб­разованию (слиянию с другими либо переходу в статус административно-территориальной единицы в составе другого образования).

Как полагают авторы, такой процесс вполне осуществим, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при кото­ром статус нового территориального образования будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. Маломощные территории будут вынуждены сли­ваться с другими субъектами Федерации, и это объективно повлечет за собой укрупнение и соответственно сокращение числа регионов-субъек­тов Федерации. Успех решения задачи зависит, однако, от того, насколь­ко сами регионы прочувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения¹. Наряду с этим, полагаем, нужна федеральная поли­тика, поощряющая территориальную интеграцию снизу.

Ярославский губернатор А. Лисицын направил в Администрацию Прези­дента РФ законопроект о проведении эксперимента по укрупнению рос­сийских регионов по принципу объединения 2-4 «слабых» и «сильных» территорий.² Согласно Конституции РФ, пересмотр положений большин­ства ее глав, включая гл. 3 «Федеративное устройство» (куда относится ст. 65 с перечнем субъектов Федерации), производится в более простом порядке, чем основополагающих (гл. 1, 2 и 9).

Имея в виду необходимость тесной взаимосвязи правовых основ государ­ственно-территориального устройства с экономическими, представляет­ся целесообразным законодательно установить прямую обусловленность (зависимость) статуса субъекта Федерации нормативами его ресурсно-про­изводственного потенциала (характером и масштабами территориального комплекса). В действующих законодательных актах, в том числе Федераль­ном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. и в законопроекте «О статусе субъекта Федерации», этот вопрос не нашел отражения.

Какие новации надо ожидать в федеративных отношениях и территориаль­ном управлении в связи с укрупнением регионов?

По Конституции, вне пределов ведения Российской Федерации и совме­стного с ней ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государствен-

¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 2000, с. 98.

² Российская газета, 2002, 30 марта.

2 78