Послесловие

Как не единожды уже отмечено нашими специалистами и учеными, тер­риториально-организационная система России все еще не адекватна ее политическому и экономическому строю. А ведь речь идет о жизнедеятель­ности государства, о его управлении.

Правда, беспрецедентная раздробленность государственно-территориаль­ного деления — 89 регионов на страну — перестала серьезно осложнять управление из центра после создания федеральных округов, взявших на себя в среднем по 13 регионов. Однако эта раздробленность продолжает крайне негативно влиять на решение многих социально-экономических проблем на региональном уровне ввиду ресурсной, особенно финансовой, маломощности преобладающих субъектов Федерации, а ресурсная само­достаточность регионов не менее важна, чем расширение без нее их прав. Сохраняется другой негативный фактор — правовая неоднородность субъек­тов Федерации. Поэтому второй этап административно-территориальной реформы должен выровнять «баланс интересов» центра и регионов.

Проект реформы был разработан учеными Государственного научно-ис­следовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» и получил одобрение Администрации Президента России в 1998 г. В каче­стве следующего шага после образования федеральных округов (межреги­ональный, федеральный уровень территориального управления) он в до­работанном виде предусматривает разделение страны на 20-28 админист­ративно-экономических регионов, например, губерний (региональный уровень управления). Причем, в форме управленческих подрайонов (без них обойтись нельзя из-за большого количества сельских районов) сохра­няются нынешние области, края и республики (возглавляемые вице-гу­бернаторами, но с сокращенным аппаратом).

Эти укрупненные территориальные образования представляют собой эко­номические районы или их подрайоны, чем обеспечивается единство ад­министративного и экономического районирования, положительно про­явившее себя еще при административно-территориальной реформе в ус­ловиях нэпа.

427

В новом законодательстве об основных принципах административно-тер­риториального устройства надо регламентировать решение данного воп­роса, руководствуясь объективными факторами и критериями — форми­рованием территориально-производственных систем, целями и задачами управления ими. Правовую основу для этого дают Конституция Российс­кой Федерации (ст. 65, ч. 2) и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и обра­зования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Центр охотно пойдет на поддержку инициативы с мест по укрупнению субъектов Федерации. По мнению ряда специалистов, первоочередные укрупнения — это поглощение экономически слабых автономных округов (инициативы «самоликвидации» округов зафиксированы). Вместе с тем в поле зрения центра должна оставаться стратегическая линия на полномас­штабную государственно-территориальную реформу типа губернской.

Учитывая, однако, сложность одномоментного реформирования, выс­шие федеральные органы, согласно ст. 71 Конституции РФ, могут на переходном этапе временно сформировать вместо губерний аналогичные территориальные объединения субъектов Федерации без такого статуса для объединений. Последние будут выполнять функции согласованного управления группой областей, краев, республик, имея во главе губерна­тора-координатора, назначаемого Президентом из числа руководителей соответствующих регионов.

Указ Президента о губернаторе-координаторе в территориальном объеди­нении субъектов Федерации с утвержденным положением о нем и переч­нем территориальных объединений будет, по нашему мнению, вполне конституционным. При его реализации достигаются те же существенные результаты, важные для укрепления государства и продвижения экономи­ческой реформы — концентрация ресурсов, территориальная интеграция, предотвращение хозяйственного дублирования, формирование крупных региональных производственных комплексов и рынков и т.д.

Управление в отличие от федеральных округов останется на региональном уровне с сохранением всех функций и правомочий субъектов Федерации, и, поскольку оно государственное, то в сравнении с межрегиональными ассоциациями станет более действенным. Улучшится и совместная работа президентских полпредов и губернаторов (на федеральный округ будет при­ходиться 3-4 территориальных объединения). Это — государственная фор-

428

ма демократической самоорганизации регионов, реализующая ресурсно-производственный эффект масштаба и интеграции.

Территориальные объединения могут рассматриваться как опытная мо­дель губернского деления. При этом возможно будет также апробировать внедряемую новую концепцию распределения полномочий между феде­ральным центром и субъектами Федерации, так как крупноресурсные ре­гионы в состоянии иметь больший объем предметов ведения, что выгодно и центру.

Гарантией же от возможных автаркических и сепаратистских устремлений отдельных сильных объединений (как и губерний) будут федеральные ок­руга — цементирующая опора центральной власти. Таким образом, новое государственно-территориальное устройство наряду с экономически мощ­ными и юридически равноправными субъектами Федерации предусмат­ривает в виде особых федеральных образований серьезную защиту устой­чивости этой системы.

Кстати, федеральные округа уже проявляют себя весьма положительно. То, что делается в них по разработке комплексных программ, укреплению финансово-бюджетной системы регионов, наведению правопорядка зас­луживает широкого внимания и поддержки. Примеры практических дел за первые годы существования федеральных округов подтверждают государ­ственную необходимость и эффективность их образования. Для пресечения попыток дискредитации округов ссылками на «расплодившихся чиновни­ков» надо лишь быстрее ликвидировать в регионах оставшиеся параллель­ные структуры.

Исторические последствия реформы государственно-территориального уст­ройства России будут неразрывно связаны с ее будущими важнейшими результатами:

а) при образовании федеральных округов

коренное улучшение управления из федерального центра единым фун­кциональным пространством — экономическим, культурным, ин­формационным, правовым и др., появление возможности действен­ного обзора положения в регионах («закон кратности» в управле­нии системами), а также, помимо выполнения задач контроля и координации деятельности регионов, сосредоточение центра не

429

только на сугубо собственных, но и на функциях совместного ве­дения Федерации и ее субъектов и тем самым укрепление его ру­ководящей роли в огромной стране при сохранении демократи­ческой децентрализации власти;

создание реальных предпосылок для эффективной межрегиональной экономической интеграции, образования крупномасштабных, мно­горесурсных территориально-хозяйственных комплексов и зональ­ных рынков, включающих прогрессивные институциональные структуры (межтерриториальные и транснациональные корпора­ции и др.), кардинального улучшения условий разработки и реа­лизации федеральных и региональных программ развития терри­торий, принимающих характер единых системных (интеграцион­ных) прогнозно-аналитических ориентировок;

активное сдерживание тенденций регионального сепаратизма, автар­кии и противостояния центру путем лучшего учета и сочетания интересов государства и регионов, усиление гарантий территори­альной целостности страны, упрочения заслонов против дезин­теграции в ней и ее распада;

б) при укрупнении и унификации субъектов Федерации

формирование крупного экономического потенциала регионов, дости­жение их ресурсной, прежде всего финансовой, самодостаточнос­ти как важнейшего условия эффективности территориальной спе­циализации и комплексности, тем самым реальное подкрепление у регионов конституционных прав весомым материальным обес­печением и на этой основе успешное продвижение к рынку, фор­сирование экономического роста;

резкое уменьшение разрывов уровней экономического и социального развития регионов при ресурсном усилении маломощных, появле­ние широких возможностей сглаживания и устранения негатив­ных явлений территориальной социально-экономической диффе­ренциации (неоднородности и дезинтеграции экономического про­странства и т.д.), что снижает не только для региональных, но и федеральных властей остроту проблем и тяжесть забот (социальных, межбюджетных и др.);

430

возможность целесообразного перераспределения ряда управленческих функций (предметов ведения и полномочий) от центра к регионам в связи с повышением ресурсной обеспеченности (доходов) после­дних и их способности самостоятельно решать многие насущные вопросы, в результате чего снижается нагрузка и ответственность центральной власти в территориальном управлении, перестраива­ются и укрепляются федеративные отношения (при этом, напри­мер, происходит сокращение федеральных трансфертов регионам и увеличение доли территорий в финансировании государствен­ных расходов, складывается более организованная, четкая и про­стая система бюджетного федерализма);

ускоренное формирование единой российской нации при унификации государственно-территориального устройства, становлении одно­родной — территориальной, безэтнической (но с национально-культурной автономией) федерации — эффективной формы силь­нейшего противодействия внедрению привилегированных регио­нальных прав и разрастанию федеративной ассиметрии, что будет означать качественно новые федеративные отношения и, не ис­ключено, — суть национальной идеи как олицетворения единства, могущества и престижа государства;

в ) при образовании новой системы государственно-территориально­го устройства в целом

помимо получения огромной экономии расходов на управление в стране, усиления экономической и национальной безопасности, устраняется разрыв между экономической и правовой основами тер­риториального устройства: достигается органическое единство обес­печения конституционно-правового статуса системы с ее базиро­ванием на экономическом фундаменте (экономическом райони­ровании), а также наряду с учетом российских реалий происходит сближение модели территориального устройства с международ­ными эталонами, т.е. соблюдение подлинно научного подхода в преоб­разовании территориально-организационной структуры.

431