Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Наряду с принятием федерального закона об основах АТУ, по мнению автора, нужны соответствующие законы в субъектах Федерации, что обес­печит должную унификацию законодательства в этой области. Конкрет­ной концепции и схемы усовершенствования административно-террито­риального устройства не предлагается.

В печати рассматривался вопрос о федеральных округах. В журнальной статье Н.Ю. Замятиной сообщалось об одном из проектов федеральных округов (1995 г.), разработанных при ее участии под руководством Л.В. Смирнягина и АВ. Новикова в рамках Аналитического управления при Президенте РФ¹.

По проекту выделялось 23 округа, каждый из нескольких субъектов Федера­ции. Причем, границы округов не совпадают не только с экономическими районами, но в ряде случаев и с регионами-субъектами Федерации, а в каче­стве центров выбраны небольшие захолустные городки, хотя и с удобными транспортными узлами (т.е. не экономические, а географические центры). По замыслу разработчиков проекта, это должно демонстрировать «независимость регионального и федерального уровней власти», их «автономность». Так, Се­верный округ включает Архангельскую область, Карелию, Мурманскую об­ласть, Ненецкий а.о. с центром в Беломорске, Южнорусский (Чернозем­ный) округ — Белгородскую, Курскую и Орловскую области с центром Обо-янь или Дмитриев-Льговский и т.п. (по сути, укрупненные области).

Подобные схемы, конечно, не соответствуют смыслу и масштабу террито­риального управления федерального уровня, их замысел направлен не на сотрудничество различных уровней власти, а заведомо на их противостоя­ние, схема разрушает устоявшиеся территориально-хозяйственные комп­лексы (области и экономические районы) и совершенно неудобна в уп­равленческом, организационно-техническом отношении. Поэтому автор статьи вынуждена признать, что при сравнении проекта и Указа Прези­дента о федеральных округах «стоит отметить большую утопичность перво­го... На его фоне Указ Президента представляется значительно более при­ближенным к российским реалиям и потому жизненным».

Обсуждался учеными вопрос о том, каким должен быть федеральный за­кон об административно-территориальном устройстве². Рекомендуется идти двумя путями: совершенствование существующей сети территориальных

¹ Замятина Н.Ю. Создание федеральных округов: проект 1995 года. - Регион: эконо­ мика и социология, 2001, № 1.

² Акименко А., Алексеев А., Лавров А., Шувалов В. Путь к совершенной модели административного устройства. - Федерализм, 1996, № 2.

2 89

Государственно-территориальное устройство России

е диниц и создание межтерриториальных функциональных, гибких терри­ториальных структур (функциональных округов). Относительная гибкость административно-территориального устройства должна быть дополнена системой неадминистративных образований. Приоритет стабильности АТУ обусловлен привязкой к нему структур власти и управления и законода­тельной базы. При всех недостатках АТУ его сохранение, считают авторы, предпочтительнее мало обоснованных, нерегулируемых изменений. Важ­ный принцип АТУ — его объективность, соответствие или непротиворе­чивость реальным территориальным социально-экономическим системам разных уровней. Введение в практику национально-культурных образова­ний позволяет отделить национальное строительство от государственного и открыть новые возможности для обоих.

Раздаются предостережения против поисков «чистого» классического тер­риториального устройства, «поскольку существование возможности ком­бинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объек­тивные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства»'.

Наконец, необходимо отметить, что есть отдельные высказывания о пре­одолении неоднородности административно-территориального деления не путем его преобразования, а усиления государственного регулирования социально-экономического развития регионов, однако в чем это конк­ретно должно выражаться, не поясняется².

Таким образом, в рассмотренных научных изданиях содержится общая постановка вопроса о необходимости и путях реформирования существу­ющего административно-территориального деления России без разверну­того обоснования концепции и схемы его переустройства. Вместе с тем в этих публикациях ряд принципиальных позиций авторов — прежде всего об уровнях (звеньях) АТУ, необходимости укрупнения регионов, боль­шем учете при реформировании АТУ российской специфики, объектив­ных территориально-производственных систем, задач и функций терри­ториального управления — в основном совпадает.

¹ Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М.: Изд-во МГУ, 1997, с. 64.

² См.: Каминский И.Л. Современные проблемы федерализма и региональной поли­ тики России / В кн.: Проблемы формирования и развития рыночных отношений в Дальневосточном регионе. Матер, регион, научн.-практич. конфер. - Хабаровск: Изд- во ХГТУ, 1998.

2 90

J

*! Глава 7

Социально-экономическое

развитие федеральных

округов и будущих

губерний

(состояние, перспективы, проблемы)

$

_t

t»g

>