8.1. История возникновения и развития права оперативного управления

Право оперативного управления является гражданско-правовой конструкцией, порождённой исключительно отечественным правопорядком. Она была «изобретена» в России нашей цивилистической доктриной для того, чтобы юридические лица-несобственники могли участвовать в гражданском обороте. Другие страны не знали подобной правовой конструкции, поскольку классический имущественный оборот предполагает участие в нем только юридических лиц-собственников, которые самостоятельно распоряжаются своим имуществом.

Теоретические основы права оперативного управления были заложены в нашей стране академиком А.В. Венедиктовым. В своих работах он пытался глубоко проникнуть в существо проблемы права государственной социалистической собственности, поскольку именно огосударствленная экономика и породила необходимость конструирования особых вещных прав на закрепленное за хозяйственными органами имущество единого государственного фонда.

Цивилистическая доктрина того периода отвергла идеи «расщепленной» собственности, т.е. разделение собственности между отдельными государственными органами.

Основная идея, сформулированная А.В. Венедиктовым, состояла в необходимости выработки для государственного предприятия особой гражданско-правовой конструкции. И это было достижением гражданско-правовой мысли, поскольку законодательство того времени зашло в тупик. Было непонятно, как (на каком правовом основании) государственные юридические лица-несобственники могут участвовать в гражданском обороте.

С позиций сегодняшнего дня, мы должны не столько критиковать разработчика концепции права оперативного управления, сколько отдать должное его мудрости и признать невозможность создания иного, классического инструментария, поскольку искусственно заданными были экономические условия того времени.

Крупный, с единым, неделимым фондом имущества собственник (государство) с неизбежностью породил концепцию особого права юридического лица (государственного органа) на закрепленное за ним государственное имущество. С «легкой руки» А.В. Венедиктова оно получило название «право непосредственного оперативного управления государственными имуществами», а впоследствии, в законодательстве 60-х годов, стало называться правом оперативного управления. Статья 22 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик устанавливала, что государство является единым собственником всего государственного имущества, а имущество, закрепленное за государственными организациями, находится в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Таким образом, гражданское законодательство 60-х гг. разграничило права государства как единого собственника всего государственного имущества и право оперативного управления предприятий и организаций закрепленными за ними частями единого фонда. Впоследствии категория права оперативного управления была распространена также на межколхозные, государственно-колхозные, иные государственно-кооперативные организации, став, таким образом, универсальной формой имущественной самостоятельности социалистических организаций, не являющихся собственниками имущества.

Особое внимание законодатель того времени уделил раскрытию содержания права оперативного управления. Оно устанавливалось специальными нормативными актами, в частности Положением о государственном социалистическом производственном предприятии и Положением о производственном объединении. Кроме того, особо законом прописывались пределы права оперативного управления государственным имуществом. Эти пределы связывались с четырьмя группами факторов: законом, целями деятельности предприятия, плановыми заданиями и назначением имущества.

Последующий советский период развития правовой науки был насыщен дискуссиями, посвященными праву оперативного управления. Споры велись между представителями административного, хозяйственного и гражданского права. Каждая из наук (цивилистика, административно-правовая наука, хозяйственно-правовая концепция) пыталась присвоить понятие права оперативного управления себе и приспособить для своих нужд, в том числе для подтверждения ряда концептуальных идей.

Так, наука административного права исходила из того, что оперативное управление — конкретный вид управленческой деятельности, выделяемый наряду с централизованным плановым руководством.

Своеобразной была трактовка права оперативного управления у представителей течения, именуемого хозяйственным правом. В целях развития своей основной теоретической идеи «хозяйственники» право оперативного управления трактовали предельно широко, распространяя его не только на предприятия, но и на внутренние структурные подразделения предприятий.

Трактовкой права оперативного управления активно занималась и гражданско-правовая наука. Ученые-цивилисты исходили из того, что право оперативного управления — юридическая форма участия в товарообороте. В гражданско-правовой литературе формулировались следующие наиважнейшие характеристики права оперативного управления. Во-первых, исследователи обращали внимание на предмет этого права, который составляют индивидуально-определенные вещи. Во-вторых, они подчеркивали, что это право носит бессрочный характер и включает права владения, пользования и распоряжения. В-третьих, писали о том, что по отчуждаемым сделкам и в порядке правопреемства переходит право оперативного управления в целом, а не его отдельные правомочия. В-четвертых, ученые-цивилисты подчеркивали абсолютный характер этого права, а также наличие у него черт «права следования» и «права преимущества», присущих вещному праву. В результате обобщения всех этих характеристик следовал вывод, что право оперативного управления относится к родовой категории вещного права.

Одновременно в литературе выделялись и его специфические черты, или видовые признаки. К ним можно отнести зависимость от права государственной собственности — основы права оперативного управления, специфический способ возникновения — распоряжение компетентного органа государства, зависимость субъекта права оперативного управления при его осуществлении от собственника-государства, связанность интересами и предписаниями последнего.

Очередной вехой в развитии конструкции права оперативного управления можно считать конец 1980-х гг. Это был этап перестройки, начало экономической реформы, время поиска новых условий для деятельности предприятий. Определенный интерес для нас представляют как нормативные акты, принятые в тот период, так и новые конструкции вещных прав предприятий, появившиеся тогда в гражданско-правовой литературе. В частности, 30 июня 1987 г. был принят Закон «О государственном предприятии (объединении)». На него возлагались серьезные задачи по созданию правовой основы нового механизма хозяйствования. Права предприятий в отношении принадлежащего им имущества были раскрыты в законе (п. 1 ст. 4) через правомочия владения, пользования, распоряжения. Однако, воспроизведя известную «триаду», он не содержал никаких указаний на то, что имущество находится в оперативном управлении предприятия.

Отсутствие упоминания о категории права оперативного управления в тексте Закона требовало хотя бы какого-нибудь формального объяснения. Оно было найдено авторами одного из комментариев к Закону 1987 г.: «Умолчание о праве оперативного управления могло быть продиктовано нецелесообразностью воспроизведения в Законе текста другого нормативного акта того же уровня — Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик».

В.П. Мозолиным была высказана идея о полном отказе от категории права оперативного управления. По его мнению, последняя «в значительной мере изжила себя», будучи в основном приспособленной к экстенсивному пути развития экономики и административным методом управления ею.

Идея В.П. Мозолина получила развитие в работах Е.А. Суханова и А.Г. Быкова. В статье, опубликованной на страницах «Вестника Московского университета», эти ученые обосновали необходимость выделения пяти форм реализации права государственной собственности, которым соответствовали пять видов ограниченных вещных прав.

Первую из выделенных форм они назвали правом хозрасчетного распоряжения имуществом. Оно предназначалось для характеристики правомочий предприятий (объединений), осуществляющих производственную деятельность в качестве товаропроизводителей на базе полного хозрасчета и самофинансирования.

Ко второй форме реализации отношений государственной собственности авторы отнесли право оперативного управления. Этим правом они хотели обозначить имущественные правомочия органов управления, осуществляющих управленческую деятельность с помощью экономических, а не только административных средств.

Третьей формой реализации права государственной собственности рассматривались имущественные права госбюджетных организаций, которые используют находящееся у них имущество в собственных интересах, хотя и не для хозяйственной деятельности. Данным организациям имущество необходимо для осуществления социально-культурных и иных функций. Объем их возможностей в отношении закрепленного имущества был обозначен правом оперативного пользования государственным имуществом, которое, в свою очередь, раскрывалось через «триаду» правомочий по владению, пользованию и распоряжению.

Четвертой формой, выделенной авторами, было право владения. Это право они считали пригодным для характеристики правомочий предприятий и других организаций в отношении объектов исключительной собственности государства. Так, колхозы в отношении земли, считали А.Г. Быков и Е.А. Суханов, должны обладать правом титульного владения, а не «простого пользования».

Наконец, пятой формой реализации отношений государственной собственности авторы считали право держания имущества несколькими собственниками. Это право они дифференцировали на хозрасчетное держание (применительно к государственно-кооперативным организациям) и на коммерческое держание (применительно к совместным хозяйственным организациям с иностранным участием). Отметим, что хотя выделенные ведущими цивилистами пять форм реализации права государственной собственности и соответствующие им пять видов ограниченных вещных прав не были закреплены в действовавшем российском законодательстве, однако сама идея дифференциации права оперативного управления на виды оказалась значимой и впоследствии была воспринята законодателем России.

Создать новый механизм регулирования сразу было сложно, практически невозможно. Требовалось использование переходных форм. До принятия нового Гражданского кодекса определенным этапом в регулировании вещно-правовых отношений юридических лиц явились так называемые революционные законы «О собственности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР». Они были сырыми и слабыми, содержали многочисленные юридические ошибки в формулировках статей, однако определенной заслугой законодателя была попытка решения гражданско-правовыми средствами новых экономических задач.

Так, Закон РФ от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» ввел в гражданское законодательство новый термин, обозначавший особое вещное право, — «право полного хозяйственного ведения». Это право было задумано, как универсальная конструкция, подходящая не только для государственных и муниципальных предприятий, но и для предприятий, создаваемых другими собственниками. Введение нового ограниченного вещного права не ликвидировало категории права оперативного управления. Она была сохранена Законом Для бюджетных учреждений (п. 3 ст. 24) и учреждений, финансируемых иными собственниками (п. 3 ст. 5).

Важно отметить, что возможности субъекта права полного хозяйственного ведения устанавливались очень широкими. Для них законодатель использовал формулу «любые действия, не противоречащие закону» (п. 2 ст. 5). Именно так обычно формулируются в Законе возможности собственника. Никаких специальных пределов осуществления права полного хозяйственного ведения Закон не устанавливал.

Оценивая гражданское законодательство начала 1990-х гг. с позиций сегодняшнего дня, подчеркнем тот факт, что права предприятий в рамках установленного права полного хозяйственного ведения оказались очень широкими. Модель права полного хозяйственного ведения почти совпадала с моделью права собственности за небольшими изъятиями. Создавались широкие возможности для коммерциализации деятельности государственных предприятий в связи с предоставлением «предпринимательских» прав их руководителям. Избранный путь всевозрастающего расширения прав государственных предприятий в скором времени дал отрицательные результаты. На деле предприятия оказались в кризисном состоянии, велась ожесточенная борьба за их выживание, рабочим и служащим не из чего было выплачивать заработную плату. Появление частного сектора экономики с неизбежностью вводило руководителя государственного предприятия в соблазн «откачать» часть средств из государственного кармана в собственный карман.

Нормативная правовая констатация указанных негативных явлений была отмечена Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий». В нем велась речь об основаниях принятия решения о ликвидации федеральных государственных предприятий. Среди этих оснований указывались нецелевое использование выделенных федеральных средств, а также использование недвижимого имущества с нарушением действующих правил. Распространенными нарушениями действующих правил Президент признал внесение недвижимого государственного имущества в уставные капиталы предприятий, передачу его в аренду, продажу, представление в пользование другим юридическим лицам. Все эти действия были не чем иным, как разбазариванием государственного имущества. Названным Указом Президент России предусмотрел прекращение создания новых федеральных предприятий с правом полного хозяйственного ведения.

Действовавшие же на территории бывших союзных республик законы о собственности закрепили целый ряд ограниченных вещных прав для предприятий. Так, в Молдове имущество закреплялось за государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения, в Армении — на праве полного и частичного хозяйственного ведения.