TERRORIZM

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

Статья 10 закона определила, что для непосредственного управления контртеррористической операцией1 в соответствии с решением Правительства Российской Федерации создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности или Министерства внутренних дел в зависимости от того, компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции (КТО). В субъектах Российской Федерации предусматривалась возможность создания оперативных штабов, количество и состав которых зависит от специфики местных условий и характера возможных террористических акций на территориях субъектов (регионов) РФ.

Для проведения контртеррористической операции оперативный штаб по управлению КТО имеет право привлекать необходимые силы и средства тех федеральных органов исполнительной власти, которые принимают участие в борьбе с терроризмом в соответствии с законом. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отмечается в законе, выделяют необходимые для проведения КТО оружие и специальные средства, транспортные средства и средства связи, иные материально-тех- нические средства.

Таким образом, анализ содержания федерального закона от 25 июля 1998 г. ¹ 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» свидетельствует, что органам исполнительной власти отведена роль субъектов, оказывающих содействие структурам, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом.

В статье 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» также указывалось, что «для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, могут создаваться антитеррористические комиссии на федеральном и региональном уровне». К сожалению в законе не определены статус, компетенция данных комиссий. Были лишь обозначены задачи Федеральной антитеррористической комиссии. При этом из содержания закона трудно понять, о какой комиссии идет речь: об уже действующей МАК или о комиссии, которая только будет создана.

Важно отметить, что Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» указывал, что антитеррористические комиссии на федеральном

1Согласно статье 3 федерального закона от 25 июля 1998 г. ¹ 130-ФЗ «О борьбе

ñтерроризмом», контртеррористическая операция — специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физи- ческих лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции.

141

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

èрегиональном уровне должны создаваться в соответствии с решениями президента или правительства. Между тем, до выхода данного закона межведомственные комиссии создавались на основе постановлений регионального руководства. Таким образом, ту же МАК г. Москвы

èдругие подобные комиссии, созданные в регионах до 25 июля, т. е. до выхода закона «О борьбе с терроризмом», можно было рассматривать как органы, решения которых не являются правоустанавливающими. Для исправления ситуации с момента принятия закона необходимо было привести все законодательные акты субъектов Федерации в соответствие. В Москве и ряде других регионов этого, насколько известно, не было сделано.

Âрезультате следствием решений антитеррористических комиссий становились действия местных властей, возбуждающие негативное общественное мнение. В частности, в запрете на распространение и использование информации в пределах московского метро ряд граждан усмотрели нарушение своих прав и свобод. Поскольку Межведомственная антитеррористическая комиссия г. Москвы, считают они, не может

издавать правоустанавливающие документы, то ограничение прав и свобод граждан на распространение и использование информации на основе ее решения является незаконным. Напомним, что статья 7 Федерального закона «О безопасности» говорит о том, что при обеспечении безопасности не допускается ограничения прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Аналогичная ситуация возникла и в 2006 г., когда 29 августа группа правозащитников направила в Префектуру Центрального административного округа (ЦАО) г.М осквы уведомление опрове дении 3с ентября у Соловецкого камняпик ета «В память от рагедии вБе слане». Уже че- рез два часа после подачи уведомления организаторупик ета позвонил заместитель префекта ипредло жил перенести акцию на 4с ентября. Чи- новник сослалсяна решение Межведомственной антитеррористическойк омиссии г. Москвы, которая якобы запретила все массовые мероприятияв столице 3с ентября, ссылаясь на угрозу терактов. Правозащитник естественно возражал, что это будет нарушением закона, поскольку указанная комиссия не вправе запрещатьмассовые акции или иным способом ограничивать права исвобо ды граждан1. Таким образом, для максимально эффективного управления ситуациями террористического характера необходимо было обязательное законодательное закрепление прав и обязанностей всех субъектов борьбы с терроризмом, в том числе антитеррористических комиссий.

1 Защитит ли префектура ЦАО г. Москвы конституционное право граждан на пи-

кет? / Информационно-аналитическое агентство МИК // http://www.iamik.ru.

142

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

Можно было ожидать, что ситуацию исправит выход правительственного постановления от 6 ноября 1998 г. ¹ 1302 «О федеральной антитеррористической комиссии»1. Указанное постановление было издано с учетом уже упоминавшейся статьи 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом». Оно признавало утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации от 16 января 1997 г. ¹ 45 «О создании Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации»2.

Федеральная антитеррористическая комиссия (ФАК), отмечалось в постановлении ¹ 1302, является координационным органом, обеспе- чивающим взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом. Комиссия осуществляет свои полномочия во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также заинтересованными организациями. Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, региональных антитеррористических комиссий, а также организаций Российской Федерации.

Необходимо заметить, что задачи ФАК принципиально не отлича- лось от задач, стоящих перед МАК (см. табл. 1). По сути, можно было бы говорить лишь об изменении названия комиссии, если бы не тот факт, что Председателем ФАК стал глава российского правительства.

В результате назначения руководителем ФАК главы правительства комиссия выводилась из-под эгиды ФСБ. Очевидно, таким образом планировалось достичь большей степени координации деятельности субъектов, ведущих борьбу с терроризмом. По мнению некоторых специалистов, ресурса директора ФСБ для решения такой задачи было недостаточ- но. Хотя организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение работы ФАК по-прежнему должна была осуществлять ФСБ. Более того, год спустя постановлением правительства РФ от 20 ноября 1999 г. ¹ 1278 было установлено, что заместителями председателя Федеральной антитеррористической комиссии являются директор Федераль-

1Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 1998 г. ¹ 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии» // Собрание законодательства Российской Федерации. — М., 1998. — ¹ 46. — С. 5697. 10 декабря 2002 года постановлением правительства России ¹ 880 было утверждено новое «Положение о федеральной антитеррористической комиссии».

2Собрание законодательства Российской Федерации. — М., 1997. — ¹ 4. — С. 547;

¹6. — Ñ. 759; ¹ 17. — Ñ. 2043; ¹ 23. — Ñ. 2702; ¹ 33. — Ñ. 3901; ¹ 46. — Ñ. 5322;

Собрание законодательства Российской Федерации. — М., 1998. —¹ 9. — С. 1127.

143

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

				Таблица 1
Межведомственная			Федеральная антитеррористическая
антитеррористическая комиссия			комиссия
Является	координационным	органом,	Является координационным органом,
обеспечивающим взаимодействие федераль-			обеспечивающим взаимодействие субъек-
ных органов исполнительной власти при			тов, осуществляющих борьбу с террориз-
осуществлении антитеррористической дея-			ìîì
тельности и пресечении актов терроризма
Основные задачи комиссии:			Основные задачи комиссии:
— разработка и осуществление меро-			— выработка основ государствен-
приятий в области выявления, предупреж-			ной политики в области борьбы с терро-
дения и пресечения террористической де-			ризмом в РФ и рекомендаций, направ-
ятельности;			ленных на повышение	эффективности
— внесение в Правительство РФ пред-			работы по выявлению и устранению
ложений по формированию системы мер			причин и условий, способствующих воз-
по обеспечению безопасности и защиты			никновению терроризма и осуществле-
населения от терроризма;			нию террористической деятельности;
— осуществление контроля за выпол-			— сбор и анализ информации о со-
нением федеральными органами исполни-			стоянии и тенденциях терроризма на
тельной власти законодательства Россий-			территории Российской Федерации;
ской Федерации по вопросам борьбы с тер-			— координация деятельности феде-
роризмом;			ральных органов исполнительной влас-
— координация взаимодействия феде-			ти, осуществляющих борьбу с террориз-
ральных органов исполнительной власти,			мом, в целях достижения согласованнос-
органов исполнительной власти субъектов			ти их действий по предупреждению, вы-
Российской Федерации и органов местного			явлению и пресечению террористичес-
самоуправления при осуществлении ме-			ких акций, а также выявлению и устра-
роприятий по борьбе с терроризмом;			нению причин и условий, способствую-
— координация деятельности феде-			щих подготовке и реализации террорис-
ральных органов исполнительной власти			тических акций;
по разработке проектов законодательных и			— участие в подготовке междуна-
других нормативных правовых актов по			родных договоров в Российской Федера-
вопросам, отнесенным к ее компетенции;			ции в области борьбы с терроризмом;
— подготовка предложений по вопросам			— выработка предложений по совер-
международного сотрудничества		федераль-	шенствованию законодательства Рос-
ных органов исполнительной власти в облас-			сийской Федерации в области борьбы с
ти антитеррористической деятельности			терроризмом
Организационно-техническое обеспе-			Организационно-техническое и ин-
чение работы	Комиссии осуществляется		формационно-аналитическое обеспече-
ÔÑÁ ÐÔ			ние работы Комиссии	осуществляет
Информационно-аналитическое обеспе-			ÔÑÁ ÐÔ
чение деятельности Комиссии возлагается
на Антитеррористический центр ФСБ РФ

144

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

ной службы безопасности Российской Федерации и министр внутренних дел Российской Федерации. В связи с этим можно предположить, что руководство ФАК со стороны правительства было номинальным.

В постановлении Правительства от 6 ноября 1998 г. ¹ 1302 руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось создать до 1 сентября 1999 г. региональные антитеррористические комиссии. Как упоминалось выше, указанное постановление признавало утратившим силу постановление от 16 января 1997 г. ¹ 45, которым рекомендовалось создать межведомственные антитеррористические комиссии в субъектах федерации. По сути, были отменены рекомендации, но не комиссии, которые в ряде регионов уже были созданы. Автоматически из межведомственных антитеррористических комиссий они превращались в региональные антитеррористические комиссии. Согласно рекомендации, такие комиссии начали создаваться повсеместно.

Задачи и организационную структуру региональных антитеррористических комиссий (РАК) рассмотрим на примере Новосибирской области. Такая комисся здесь была образована 21 июля 1999 г. на основании постановления главы администрации Новосибирской области от 14 июля 1999 г. ¹ 441 «О создании региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области». Согласно утвержденному Положению об антитеррористической комиссии, в качестве ее основной задачи определялись координация и обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории области, органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления и субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом на территории области.

Как видим, задачи РАК с учетом уровня ее деятельности аналогичны задачам Федеральной антитеррористической комиссии. Кроме того, перед комиссией была поставлена задача по сбору и анализу информации о состоянии и тенденциях террористической деятельности. В Положении отмечалось, что решения комиссии являются обязательными для всех органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций.

Первую антитеррористическую комиссию Новосибирской области возглавил глава ее администрации В. Муха. В нее также вошли: на- чальник управления ФСБ России по Новосибирской области А. Миронов, первый заместитель начальника УВД Новосибирской области А. Ведерников, заместитель главы администрации области А. Тимошенко, заместитель начальника Регионального отдела специального

145

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

назначения Управления ФСБ РФ по Новосибирской области С.Л октионов и еще 23 человека1.

Состав РАК в связи с происходящими организационными изменениями в администрации периодически обновляется. Так, РАК Новосибирской области в своем первом составе просуществовала относительно недолго. 28 января 2000 г. новый глава администрации Новосибирской области В.Т олоконский подписал постановление ¹ 30 «Об утверждении состава региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области». С вступлением в действие данного постановления были признаны утратившими силу предыдущие постановления главы администрации области от 14 июля 1999 г. ¹ 441 «О создании региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области» и постановление главы администрации области от 23 ноября 1999 г. ¹ 783 «О внесении изменений в состав региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области». Согласно постановлению от 28 января 2000 г. ¹ 30, работу комиссии возглавил глава администрации области В.Т олоконский2. В последующем состав комиссии периодически изменялся с учетом кадровых преобразований в структуре исполнительных органов государственной власти3.

Для решения оперативных вопросов, связанных с деятельностью РАК, создаются рабочие группы. В Новосибирской области решение о создании подобной группы было принято в сентябре 1999 г. Группу возглавил первый заместитель главы областной администрации Ю.П. Алаферовский, заместитель губернатора А.В. Тимошенко и начальник ГУВД области А.Н. Соинов.

1Ñì.: В Новосибирской области создана региональная антитеррористическая комиссия // http://old.cry.ru/text.shtml

2Ñì.: http://scripts.online.ru/misc/newsreg.

3Так, 22 сентября 2004 года губернатор Новосибирской области В.Т олоконский издал постановление ¹ 581 «О внесении изменений в состав региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области». «В связи с кадровыми изменения-

ми в структуре исполнительных органов государственной власти, — говорится в нем, — постановляю внести следующие изменения в состав региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области, утвержденный постановлением главы администрации области от 02 марта 2004 ¹ 113 “Об утверждении состава региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области”: 1. Ввести в состав региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области: Головко Вадима Михайловича, главного федерального инспектора по Новосибирской области (по согласованию); Завизионова Юрия Гавриловича, первого заместителя командующего войсками Сибирского округа внутренних войск МВД Российской Федерации (по согласованию). 2. Вывести из состава региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области Столярова А.А., Шаповалова Г.Г.».

146

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

Практика работы областной антитеррористической комиссии показала необходимость и целесообразность создания антитеррористических комиссий в районах области. С учетом этого в апреле 2003 г. глава администрации Новосибирской области издал постановление «Об организации антитеррористической деятельности в районах и городах Новосибирской области». В нем предписывалось:

1.Создать на территории всех районов области районные комиссии по содействию деятельности региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области.

2.Назначить председателями комиссий глав территориальных администраций районов Новосибирской области.

3.Установить, что основными задачами комиссий являются:

—разработка и осуществление мероприятий по выявлению, предупреждению и пресечению проявлений терроризма на территории районов Новосибирской области и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению терроризма и осуществлению террористической деятельности;

—сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях терроризма на территории районов области;

—организация взаимодействия органов исполнительной власти районов с федеральными органами, осуществляющими борьбу с терроризмом на территории районов Новосибирской области, в целях достижения согласованности их действий по предупреждению, выявлению

èпресечению террористических акций, а также выявлению и устранению причин и условий, способствующих подготовке и реализации террористических акций;

—выработка предложений и участие в подготовке документов для региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области по совершенствованию законодательства Новосибирской области по вопросам борьбы с терроризмом;

—организация и проведение проверок предприятий, организаций

èучреждений, расположенных на территории района, независимо от форм собственности по выполнению требований к обеспечению антитеррористической безопасности;

—организация выполнения решений региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области, осуществление контроля за исполнением решений районных комиссий.

В городе Новосибирске городская комиссия по содействию деятельности РАК Новосибирской области была создана на основе постановления мэрии Новосибирска от 18 февраля 2005 г. ¹ 190. Несколько по-

147

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

зднее были созданы комиссии администраций районов города по содействию деятельности РАК Новосибирской области1.

В комиссию по содействию деятельности РАК Новосибирской области вошли: мэр (председатель комиссии); заместитель мэра (первый заместитель председателя комиссии); заместитель начальника Управления ФСБ по Новосибирской области (заместитель председателя комиссии); начальник УВД города Новосибирска (заместитель председателя комиссии); председатель комитета мэрии по связям с правоохранительными органами и войсковыми подразделениями (секретарь комиссии), а также начальник департамента энергетики, жилищного

èкоммунального хозяйства города; главный врач государственного учреждения «Центр государственного санитарно-эпидемиологическо- го надзора в г. Новосибирске»; заместитель военного комиссара Новосибирской области; первый заместитель начальника ГУИН Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области; на- чальник управления по г. Новосибирску Главного управления МЧС Новосибирской области — заместитель председателя КЧС г.Ново сибирска; заместитель начальника Управления ФСКН России в Новосибирской области; начальник управления делами мэрии; начальник отдела комитета мэрии по связям с правоохранительными органами

èвойсковыми подразделениями; начальник департамента транспорта

èдорожно-благоустроительного комплекса мэрии; первый заместитель прокурора Новосибирской области; начальник управления образования мэрии; начальник правового управления мэрии; начальник управления здравоохранения мэрии; начальник оперативного отдела Сибирского округа внутренних войск МВД России.

«Комиссия по содействию деятельности РАК Новосибирской области, — отмечалось в постановлении, — является органом, обеспечи- вающим взаимодействие мэрии и субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом в городе Новосибирске». В качестве задач комиссии определялись:

—содействие субъектам борьбы с терроризмом в разработке и реализации профилактических, режимных, организационных, воспитательных и иных мер предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности;

—координация работы комиссий администраций районов города по содействию деятельности региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области, взаимодействие с региональной антитеррористической комиссией Новосибирской области, определение

èпроведение единой политики в подготовке сил и средств, в планиро-

1 Ñì.: Официальный сайт мэрии г. Новосибирска // http://www.novo-sibirsk.ru

148

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

вании и осуществлении мероприятий в случае чрезвычайных и кри-

зисных ситуаций;

—обеспечение в пределах компетенции исполнения в городе физи- ческими и юридическими лицами законов и иных правовых актов федеральных органов государственной власти, распоряжений Правительства Российской Федерации, решений региональной антитеррористи- ческой комиссии Новосибирской области, нормативных актов по борьбе

ñдиверсионно-террористической деятельностью, обеспечение безопасности личности, общества и государства;

—выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению, развитию и реализации террористических угроз;

—разработка для руководителей организаций рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих террористической деятельности;

—осуществление контроля за исполнением решений комиссии;

—взаимодействие со средствами массовой информации в вопросах формирования общественного мнения, направленного на противодействие терроризму;

—подготовка ежегодного доклада о проводимой работе для региональной антитеррористической комиссии Новосибирской области.

Городская комиссия осуществляет координацию работы комиссий администраций районов города, взаимодействует срегиональной антитеррористической комиссией Новосибирской области, оказывает содействие субъектам борьбы стеррориз мом в разработке и реализации профилактических, режимных, организационных мер предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности.

В функции комиссии входят также выявление и устранение при- чин и условий, способствующих возникновению террористических угроз, разработка для руководителей организаций рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих террористической деятельности.

Заседания комиссии проводятся на основании плана работы не реже одногораза вкв артал или по мере необходимости для безотлагательного рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции. Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствует не менее половины членов комиссии. Ее решения принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.

Обратим внимание, что в качестве одной из задач городской комиссии по содействию деятельности РАК области является координация работы соответствующих комиссий администраций районов города, со-

149

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

здание и организация деятельности которых предписывается постановлением мэра Новосибирска1.

Антитеррористические комиссии, подобные созданным в Новосибирской области, были образованы и в других регионах. Практически в каждом регионе сложилась структура, включающая в себя антитеррористические комиссии различного уровня. Формально комиссии нижестоящего уровня не подчинены комиссиям вышестоящего уровня. Однако необходимо учитывать, что руководителями комиссий являются главы соответствующих администраций. В связи с этим фактически вертикаль подчиненности в структуре антитеррористических комиссий все же существует.

Для решения оперативных вопросов, связанных с осуществлением антитеррористической деятельности, в антитеррористических комиссиях создаются рабочие группы. Представление о таких группах можно получить на примере работы антитеррористической комиссии г. Ханты-Мансийска.

Положение о внештатной постоянно действующей рабочей группе антитеррористической комиссии были утверждены постановлением главы города Ханты-Мансийска от 08 апреля 2003 г. ¹ 323р. Она создается распоряжением главы города в целях организации и контроля за выполнением решений городской антитеррористической комиссии и исполнения решений региональной антитеррористической комиссии при правительстве Ханты-Мансийского автономного округа.

Указывалось, что основными задачами рабочей группы являются:

—выполнение решений региональной антитеррористической комиссии при правительстве Ханты-Мансийского автономного округа и городской антитеррористической комиссии на территории города в установленном порядке;

—организация проведения проверок организаций независимо от форм собственности в целях предотвращения проведения террористи- ческих актов на территории города и согласно антитеррористическим мероприятиям;

—разработка предложений о мерах по предупреждению террористических актов, предотвращению и уменьшению ущерба от возможных террористических актов и внесение их на рассмотрение городской антитеррористической комиссии.

Рабочая группа для выполнения возложенных на нее задач имеет право:

—запрашивать в пределах своей компетенции у организаций независимо от форм собственности, расположенных на территории города, документы, имеющие отношение к антитеррористической деятельности;

1 Ñì.: Официальный сайт мэрии г. Новосибирска // http://www.novo-sibirsk.ru

150