TERRORIZM

§ 1. Основы институциональной организации антитеррористической деятельности в Сибири

âсубъектах Российской Федерации. «Просил бы вас обратить большее внимание на организацию деятельности антитеррористических комиссий в регионах», — заявил он на встрече с генеральным прокурором России В. Устиновым. Напомнив о том, что после принятия решения о создании НАК были несколько перераспределены полномочия между антитеррористическими комиссиями регионов и непосредственно оперативными службами, которые занимаются текущей работой, В. Путин подчеркнул, что «антитеррористические комиссии во главе с руководителями федеральных органов власти на местах не отменены». «Губерна-

торы, президенты республик в составе России продолжают возглавлять антитеррористические комиссии»1, — добавил он.

Говоря о том, что антитеррористические комиссии во главе с руководителями федеральных органов власти на местах не отменены, президент России имел в виду действующие региональные антитеррористические комиссии (РАК), созданные еще до выхода его указа. Между тем, хотя в указе говорится, что НАК «осуществляет свою деятельность во взаимодействии с … антитеррористическими комиссиями

âсубъектах Российской Федерации», очевидно, РАК будут действовать под эгидой НАК. Напомним также, что решения оперативных штабов в субъектах Российской Федерации (а их руководителями являются начальники органов ФСБ), принятые в соответствии с их компетенцией, обязательны для всех государственных органов, представители которых входят в их состав.

Âсвязи с образованием НАК обсуждается вопрос о его статусе. «Некоторые политики поспешили усмотреть в этом “масштабную реформу системы исполнительной власти”, а сам комитет считают “структурой, параллельной силовому блоку правительства”, создание которой “наступает на Конституцию”, подчиняя “выбранных депутатов и губернаторов не выбранному, а назначенному должностному лицу”, — заметил начальник Красноярского краевого управления Совета администрации по безопасности А. Ковригин. — Однако принципиально нового в Указе, который появился не на пустом месте, ничего нет. Антитеррористическая структура уже давно создана, с той разницей, что ранее она действовала на основании Постановления Правительства, а возглавлял ее российский премьер. Указ Президента лишь изменил название, поставил во главе комитета профессионала и уточнил некоторые моменты, которые прежде имели двойное толкование, что иногда создавало легкие нестыковки».

1 Ñì.: Путин поручил Генпрокуратуре координировать работу региональных анти-

террористических комиссий // Новая политика. — 2006. — 4 мая // http://www.novopol.

ru/print8151.html.

161

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

А.К овригин также подчеркнул: «Президент просто упорядочил антитеррористическую структуру, для нас это не новая тема, мы давно ждали этот документ. Все разговоры о покушении на Конституцию считаю полити- ческими играми. В Указе ясно сказано, что решения антитеррористического комитета обязательны для всех властей именно в вопросах борьбы с террором, а не вообще. Кстати, такие полномочия у комитета были и раньше, просто Президент прямо указал на них»1.

Принятые на федеральном уровне решения нашли отражение в деятельности органов власти в регионах. Так, по информации заместителя губернатора Томской области по вопросам безопасности и управлению делами Ю. Сухоплюева, в соответствии с новым антитеррористическим законодательством начата разработка и нового положения и регламента работы областной межведомственной комиссии, которые должны вклю- чить пункты об активном взаимодействии с Национальным антитеррористическим комитетом и вновь созданным оперативным штабом

âТомской области. Администрация области совместно с Управлением ФСБ и администрацией Томска уже решила вопрос о выделении земель-

ного участка под строительство оперативного штаба и других антитеррористических структур2.

Кроме того, следует отметить наметившуюся тенденцию к диверсификации организации антитеррористической деятельности. В регионах общественные организации начинают инициировать образование локальных антитеррористических структур.

Так, на расширенном заседании правления Междуреченского отделения Кемеровской областной организации Российского союза ветеранов Афганистана, в котором приняли участие представители городского отделения партии «Единая Россия», правоохранительных органов и городской антитеррористической комиссии, было решено создать

âМеждуреченске общественный антитеррористический центр, который будет работать в тесном контакте с городской антитеррористической комиссией, администрацией города и местным отделением партии «Единая Россия». Исполнительный комитет «единороссов» предоставил общественному центру свое помещение.

Антитеррористический центр будет заниматься сбором информации от горожан о том, что вызывает у них подозрение, опасение и тревогу, проводить разъяснительную работу среди населения. Планиру-

1Президент России создает Национальный антитеррористический комитет / Независимое информационное агентство (Красноярск). 2006. — 7 апр. // http://www.24rus. ru/newsinfo.asp?ID=41198.

2Ñì.: Замгубернатора Томской области: профилактика терроризма и его минимизация необходимы для безопасности общества // http://www.regnum.ru. — 2006. — 19 июня.

162

§ 2. Программно-целевой подход в организации антитеррористической деятельности в регионах Сибири

ется возродить патрулирование народных дружинников по улицам города. На ближайшей конференции местного отделения партии предполагалось обсудить вопрос участия партийцев всех первичных организаций в работе антитеррористического общественного центра. Междуреченские ветераны Афганистана и исполнительный комитет местного отделения партии «Единая Россия» обратились к общественным организациям города и отделениям партий поддержать инициативу и принять активное участие в работе общественного антитеррористического центра1.

Антитеррористическое движение, таким образом, становится инициативным и самодеятельным институтом гражданского общества. Гражданские инициативы, поддерживаемые органами местного самоуправления, могут сыграть важную роль в профилактике проявлений терроризма, а также решать иные задачи, не входящие в компетенцию органов государственной власти.

§ 2. Программно-целевой подход в организации

антитеррористической деятельности в регионах Сибири

Антитеррористические мероприятия, как правило, являются частью программ по борьбе с преступностью, разрабатываемых администрациями субъектов Российской Федерации, отдельных городов, районов2. Ознакомление с ними позволяет в какой-то мере получить общее представление о мероприятиях, проводимых в рамках антитеррористической деятельности, имеющей определенную логику развития. По мере обострения террористической угрозы в стране и активизации антитеррористической деятельности изменялись ее оценка, понимание конкретного содержания и порядка организации.

В качестве примера программных мероприятий регулирования антитеррористической деятельности на первых этапах современной организованной борьбы с терроризмом можно привести областную целевую программу координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усиле-

1Ñì.: На внеочередном заседании правления Кемеровской областной организации Российского союза ветеранов Афганистана рассматривался вопрос о создании на базе городских и районных отделений Союза воинов Афганистана общественных антитеррористических центров // Губернские ведомости. — 2006. — 15 мая.

2См., например: Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 27 февраля 1998 г. ¹ 126.

Здесь и далее в специально неоговоренных случаях использованы документы, содержащиеся в правовой информационной системе «Консультант Плюс».

163

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

нию борьбы с преступностью на 1998 год1. В разделе 5 программы «Противодействие организованной преступности и коррупции, борьба с терроризмом» предусмотрены два основных типа мероприятий — заседания антитеррористической комиссии и проведение антитеррористических учений:

5.8.Регулярно проводить заседания межведомственной антитеррористи- ческой комиссии при главе администрации области по вопросам взаимодействия и координации действий по борьбе с терроризмом, выявлению и пресе- чению деятельности экстремистских и криминальных группировок, каналов нелегального поступления оружия (срок проведения — ежеквартально, исполнитель — администрация области).

5.9.Обеспечить проведение командно-штабных учений и тактико-специ- альных занятий по отработке совместных действий подразделений, задействованных в предупреждении и пресечении террористических актов на объектах жизнеобеспечения, в том числе на железнодорожном, воздушном и водном транспорте (срок проведения — по плану, исполнитель — УФСБ, ЗС УВДТ и другие заинтересованные органы).

Принятая в следующем году «Областная целевая программа координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год»2 в разделе 5 «Противодействие организованной преступности и коррупции, борьба с терроризмом» содержит только одно мероприятие антитеррористической направленности:

5.6. Для обеспечения противодействия возможным террористическим проявлениям, минимизации их последствий подготовить проект постановления главы администрации области «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти, правоохранительных органов, аварийных служб области в условиях совершения или угрозы совершения террористических актов»

1В графе «Исполнители» приняты сокращения: ЗС ТУ — Западно-Сибирское таможенное управление; ЗСОТ — Западно-Сибирская оперативная таможня; УВД — Управление внутренних дел Новосибирской области; УФСБ — Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Новосибирской области; УФСНП — Управление Федеральной службы налоговой полиции по Новосибирской области; ЗС РУОП — Западно-Сибирское управление по организованной преступности Министерства внутренних дел Российской Федерации; ЗС УВДТ — Западно-Сибирское управление внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации; ОФПС — Отдел федеральной пограничной службы Российской Федерации Новосибирской области; ГНИ — Государственная налоговая инспекция по Новосибирской области; ОКПП — Отдельный контрольно-пропускной пункт «Новосибирск» Федеральной пограничной службы Российской Федерации; ГУ ЧС и ГО — Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Новосибирской области.

2Постановление главы администрации Новосибирской области от 23.10.1998

¹650 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год».

164

§ 2. Программно-целевой подход в организации антитеррористической деятельности в регионах Сибири

(срок проведения — февраль, исполнители — Межведомственная антитерро-

ристическая комиссия, УФСБ, УВД, ЗС РУОП, ЗС).

Как можно заметить, к ведению Межведомственной антитеррористической комиссии в 1999 г. была отнесена только подготовка проекта постановления главы администрации области «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти, правоохранительных органов, аварийных служб области в условиях совершения или угрозы совершения террористических актов», тогда как в предыдущем году ставились более масштабные задачи. Вероятно, предварительная разработка нор- мативно-правового обеспечения антитеррористической деятельности оказалась необходимым условием ее эффективной организации.

В «Областной целевой программе координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 2000 год»1 мероприятия антитеррористического характера были включены уже в раздел 3 «Защита жизни, здоровья, свободы и достоинства граждан от преступных посягательств, повышение эффективности раскрытия и расследования преступлений»:

3.11.Разработать планы взаимодействия органов исполнительной власти, правоохранительных органов и аварийных служб в случаях совершения террористических актов (срок проведения — 1 кв., исполнители — УФСБ по НСО, ГУВД НСО, ЗС УВДТ, ЗС РУБОП, ГУ ГОиЧС области).

3.12.Создать постоянно действующие рабочие группы по противодействию террористическим актам на объектах ядерного комплекса, транспорта, гидротехнических сооружений, связи, жизнеобеспечения населенных пунктов и координации действий специальных подразделений правоохранительных органов (срок проведения — 1 кв., исполнители — УФСБ по НСО, ГУВД НСО, ЗС УВДТ, ЗС РУБОП, СО ВВ МВД РФ, другие заинтересованные ведомства).

В этой программе можно отметить определенное продвижение, которое заключается в разработке планов взаимодействия соответствующих органов (на основе, по-видимому, утвержденного ранее Порядка взаимодействия), а также в решении сформировать постоянно действующие рабочие группы.

Антитеррористические комиссии городов и районов разрабатывают свои программы борьбы с преступностью, которые так же предусматривают мероприятия антитеррористической направленности. В качестве примера приведем «Комплексную программу по профилактике право-

1 Решение Новосибирского областного совета депутатов второго созыва от 02.12.1999 «Об областной целевой программе координации совместной деятельности администрации Новосибирской области и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 2000 год».

165

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

нарушений и усилению борьбы с преступностью в городе Сургуте на

2003–2004 ãîäû»1. Программа содержит раздел 17.1 «Борьба с терроризмом, организованной преступностью и преступностью в сфере экономики». Указанный раздел включает следующие относящиеся к борьбе с терроризмом мероприятия:

17.1.1. Реализовать комплекс межведомственных мероприятий и специальных операций по предупреждению преступлений террористического и экстремистского характера, пресечению незаконного оборота химического, биологического и других видов оружия массового поражения.

17.1.2.Совместно с ведомственной охраной провести комиссионное инспектирование объектов, относящихся к объектам особой важности, жизнеобеспечения города, инвентаризацию оружия, взрывчатых веществ в местах складирования и хранения.

17.1.3.Провести командно-штабные и тактико-специальные учения по предотвращению террористических актов, захвата заложников на объектах железнодорожного и воздушного транспорта.

17.1.4.Провести командно-штабные учения и практические тренировки по отработке слаженности действий личного состава при чрезвычайных ситуациях криминального и техногенного характера и выполнения мероприятий военного времени.

17.1.5.Выделить денежные средства на проведение тактико-специальных учений по теме: «Действия формирований повышенной готовности при совершении террористических актов в жилом секторе города Сургута».

17.1.6.Выделить денежные средства на комплексное учение по теме: «Действия спасательных служб города при совершении террористических актов на транспортных узлах».

Âрассматриваемой программе, как можно заметить, антитеррористические мероприятия предусматривают проведение инспектирования (одно мероприятие из шести) и различных учений (четыре мероприятия из шести).

Количество учений, очевидно, может определяться типами объектов, относящихся к особо важным в жизнеобеспечении города. Как будет показано ниже, такие учения могут проводиться и на других объектах, что также может быть закреплено в перечне программных мероприятий.

Âустойчиво развивающейся экономике временной горизонт про- граммно-целевого регулирования составляет, как правило, 10–15 лет2.

Âусловиях кризисного управления и утраченной традиции пятилетнего

1Решение Сургутской городской Думы от 3 декабря 2002 г. ¹ 194-IIIГД «О комплексной программе по профилактике правонарушений и усилению борьбы с преступностью в городе Сургуте на 2003–2004 годы» // http://www.admsurgut.ru/duma/ 2001/11/duma?ttop=120107&id=203905

2Ñì.: Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. — М., 2002.

166

§ 2. Программно-целевой подход в организации антитеррористической деятельности в регионах Сибири

планирования местные и региональные программы крайне редко разрабатываются на сколько-нибудь продолжительный срок. Функциональное предназначение этих программ заключается в основном в материальной поддержке и дополнительном финансировании рутинной деятельности соответствующих органов.

Программы по борьбе с преступностью (и, следовательно, с терроризмом) могут быть рассчитаны на три года, как, например, «Программа по обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью

âгороде Новосибирске на 2002–2004 годы». Эта программа включала

âсебя три антитеррористические мероприятия, входящие, правда, в разные разделы программы (табл. 2)1:

Примечательно, что городская программа Новосибирска включала в себя регулярно проводимую по линии МВД операцию «Вихрь-антитеррор».

Более масштабная «Программа по профилактике правонарушений и преступности в городе Сургуте на 2006–2010 годы» включает в себя раз-

дел 4 «Профилактика правонарушений в общественных местах и на улицах. Предотвращение террористических актов»2, в котором, в част-

ности, предусмотрено:

4.1.Организовать проведение рейдов и мероприятий антитеррористической направленности.

4.2.Проводить плановые совместные командно-штабные и тактико-спе- циальные учения по предотвращению и в случае возникновения террористи- ческих актов, захвата заложников на объектах железнодорожного и воздушного транспорта и на объектах, связанных с массовым пребыванием людей.

4.3.Проводить совместно с ведомственной охраной предприятий:

—комиссионное инспектирование объектов, относящихся к объектам особой важности, жизнеобеспечения города, а также связанных с массовым пребыванием людей;

—инвентаризацию оружия, взрывчатых веществ в местах складирования

èхранения.

По выявленным недостаткам внести предложения в Администрацию города для рассмотрения на заседаниях антитеррористической комиссии города.

4.4. Организовать информирование граждан о действиях при угрозе возникновения террористических актов в местах массового пребывания.

Наиболее масштабной и методически проработанной является сис-

тема антитеррористических мер, предусмотренных комплексной целе-

1Ñì.: Решение городского совета от 20 марта 2002 г. ¹ 111. Интересно, что в программе «О мерах по улучшению общественной безопасности в г. Новосибирске на 1999–2000 годы» мероприятия по антитеррору вообще не предусматривались.

2Комплексная программа по профилактике правонарушений и преступности в городе Сургуте на 2006–2010 годы. Приложение к решению городской Думы от 26.10.2005 ¹509-III ГД // http://www.admsurgut.ru.

167

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

									Таблица 2
							Финансирование,
				Ñðîê èñ-				òûñ. ðóá.
¹ ï.	Наименование мероприятий				Исполнители		За счет бюджета
				полнения							Äîï.
							программы
											ôèí.
							2002	2003		2004
1.	Информационно-аналитическое обеспечение и учеб-
	но-просветительская работа
1.5.	Регулярное	проведение обуче-		Постоян-	Управление			15,0		15,0
	ния населения правилам поведе-			íî	по делам ГО и
	ния в экстремальных ситуациях				×Ñ	города,
	(через СМИ). Принятие мер по				ÎÎÁ
	информационно-пропаганди-
	стскому обеспечению антитер-
	рористической деятельности.
2.	Организационная и профилактическая работа по линии
	правоохранительных органов
2.15.	Организация совместной рабо-			Ïðè ââå-	ÓÂÄ	города,		150,0		150,0
	ты УВД города и органов жи-			дении	департамент
	лищно-коммунального хозяй-			операции	жилищно-
	ства по обеспечению общест-			«Вихрь-	коммунально-
	венной безопасности в рамках			антитер-	го хозяйства
	операции «Вихрь-антитеррор»			ðîð»	города
3.	Защита населения от пожаров, катастроф и стихийных
	бедствий
3.5.	Подготовка	и проведение	ìå-	2002 ãîä	ÓÂÄ	города,
	роприятий,	направленных	íà		управление
	предупреждение и пресечение				по делам ГО и
	возможных террористических и				×Ñ	города,
	иных экстремальных действий				ÓÔÑÁ ïî Íî-
	на различных объектах города,				восибирской
	в том числе в местах массового				области
	скопления людей

вой программой «Обеспечение общественной безопасности и правопорядка в г. Новосибирске». Она является приложением к Стратегическому плану устойчивого развития г. Новосибирска до 2020 г.1

Программа содержит дерево целей, включающее цель 7 «Противодействие организованной преступности и терроризму» и подцель 7.2 «Пре-

1 Ñì.: Курчеев В.С., Тюгашев Е.А. Состояние безопасности человека и гражданина: анализ современных тенденций и программное решение проблемы на примере г. Новосибирска // Актуальные проблемы защиты прав человека: Сб. мат. Межрегион. симпозиума. — Новосибирск, 2005. — С. 144–178.

168

§ 2. Программно-целевой подход в организации антитеррористической деятельности в регионах Сибири

дупреждение и пресечение террористической деятельности на террито-

рии города». Последняя из них дезагрегируется на следующие задачи:

7.2.1.Оборудование системами видеонаблюдения и стационарными металлодетекторами мест массового скопления народа (театры, кинотеатры, стадионы и т.д.).

7.2.2.Подготовка горожан к действиям в условиях выявления и обезвреживания специалистами взрывных устройств.

7.2.3.Повышение антитеррористической защищенности важнейших предприятий и учреждений города и объектов повышенной опасности.

7.2.4.Периодическое проведение комплексного обследования состояния режима и охраны на предприятиях, выпускающих, использующих в производстве, хранящих и утилизирующих химически активные, отравляющие, сильнодействующие ядовито-технические жидкости, токсичные и бактериологи- ческие вещества.

7.2.5.Замена военизированной охраны предприятий на милицейские подразделения вневедомственной охраны.

7.2.6.Совершенствование системы отбора лиц для работы на объектах повышенной опасности и контроля за ними.

7.2.7.Вывод за пределы режимных объектов коммерческих структур, не связанных с основным направлением их деятельности.

7.2.8.Обучение граждан навыкам безопасного поведения при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с террористическими акциями.

7.2.9.Оказание экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим от террористических актов или иных противоправных действий.

В рассматриваемой программе на основе анализа значимости подпрограмм, целей и задач на каждом уровне дерева введены коэффициенты относительной важности, выраженные долями единицы. В рамках ранжирования приоритетов по мероприятиям коэффициент относительной важности предупредительно-профилактического обеспечения борьбы с организованной преступностью и терроризмом составил 0,15 (это максимальный коэффициент по целям). Подцели «7.1. Противодействие организованной преступности» был присвоен коэффициент 0,7, а подцели «7.2. Предупреждение терроризма» — 0,3. Таким образом, угроза терроризма оценивается как актуально менее значимая, чем организованная преступность.

Отдельный раздел программы «7.2. Предупреждение терроризма» содержит мероприятия, обеспечивающие реализацию сформулированных задач:

7.2.1.Оборудование системами видеонаблюдения и стационарными металлодетекторами мест массового пребывания людей — рынки, крупные торговые предприятия, учреждения культуры и спорта и т.д.

7.2.2.Подготовка горожан к действиям в условиях выявления и обезвреживания взрывных устройств. Разработка комплекса мероприятий по коорди-

169

Глава 3. СИБИРЬ — АНТИТЕРРОР

нации деятельности заинтересованных государственных органов при обнаружении, обезвреживании взрывных устройств и их экспертной оценке. Координация деятельности правоохранительных органов, органов исполнительной власти Новосибирской области и местного самоуправления с субъектами борьбы с терроризмом, осуществляемой в соответствии с инструкцией, утвержденной Главой Администрации Новосибирской области 19.03.2001г .

7.2.3.Реализация комплекса мероприятий по повышению антитеррористической защищенности важнейших предприятий и учреждений города, объектов повышенной опасности. Осуществление поэтапного внедрения современных средств и систем охраны важных государственных объектов. Оборудование станций метрополитена системами видеонаблюдения с регистрацией

èхранением информации, средствами современной сотовой связи.

7.2.4.Обследование состояния режима и охраны на предприятиях, выпускающих, использующих в производстве, хранящих и утилизирующих хими- чески активные, отравляющие, сильнодействующие ядовито-технические жидкости, токсичные и бактериологические вещества.

7.2.5.Проведение мероприятий по замене военизированной охраны предприятий, производящих огнестрельное оружие, использующих и перевозящих радиоактивные, взрывчатые и сильнодействующие ядовитые вещества, патогенные микроорганизмы, на милицейские подразделения вневедомственной охраны.

7.2.6.Реализация мероприятий по совершенствованию системы отбора лиц для работы на объектах повышенной опасности и контроля за ними.

7.2.7.Проведение мероприятий по выводу за пределы режимных объектов коммерческих структур, не связанных с основным направлением их деятельности.

7.2.8.Проведение командно-штабных учений и практических тренировок личного состава при чрезвычайных ситуациях, мероприятий по обучению граждан навыкам безопасного поведения при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с террористическими акциями. Ежегодные тренировки и учения с учащимися и педагогами учебных заведений по эвакуации из зданий на случай пожара, минирования и обнаружения подозрительных предметов или веществ, опасных для жизни и здоровья.

7.2.9.Разработка системы мер по оказанию экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим от террористических актов или иных противоправных действий.

Кроме того, в раздел 6 включено мероприятие «6.3.2. Проведение через СМИ превентивной политики в области противодействия терроризму, преступлениям против личности и имущественным преступлениям».

Итак, мероприятия по предотвращению террористических актов содержатся обычно в отдельном разделе целевых комплексных программ по борьбе с преступностью. Однако обращает на себя внимание, что они тесно увязаны с мероприятиями по профилактике правонарушений в общественных местах и на улицах. С таким подходом трудно не согла-

170