Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Система органов государственной власти Российской Федерации

111

Правительство в рамках своей деятельности правомочно принимать постановления, распоряжения. Руководители центральных органов управления – приказы, постановления и инструкции. Органы местного государственного управления для реализации своих полномочий издают нормативные акты, обязательные для исполнения на соответствующей территории.

Орган государственной власти является основным элементом механизма государства и его аппарата, каждый из них как часть целого является носителем определенной функции для осуществления государственной власти. Государственный орган обособляется в силу самостоятельной и необходимой функции (группы функций). Если нет специфической функции (группы функций), то нет необходимости создания государственного органа. Определение функций, для реализации которых создается система органов государственной власти, – одна из труднейших задач государственного управления, о чем свидетельствует тяжелый ход административной реформы в России.

Государственный орган как структурно обособленное­ звено имеет следующие основные признаки:

•он осуществляет от имени государства его задачи и функ­ ции посредством выделения обособленной функции (группы функций), сочетающейся с функциями государства в целом, наделения определенной компетенцией, т. е. совокупностью прав

иобязанностей (правомочий­ ), закрепленных нормативно как властных полномочий, чем он отличается от государственных учреждений и предприятий;

•он образуется в порядке, установленном законами, имеет правомочие определять правовые связи личного состава, характеризуется определенной структурой, т. е. строением­ по видам отдельных конкретных функций и полномочий, закрепленных за структурными подразделениями (службами, управлениями, департаментами, инспекциями) и утвержденным вышестоящим органом численным составом (штатам­ );

•он имеет закрепленный сектор жизненной сферы и (или) территориальный масштаб деятельности;

•он может издавать правовые нормативные акты, а также акты индивидуального характера (ненормативные приказы, постановления, распоряжения), обязательные для исполнения государственными служащими этого органа, а также подчиненными

112 Лекция 3

государственными учреждениями и предприятиями, применять­

кним меры принуждения и убеждения, поощре­ния и взыскания;

•он вправе осуществлять контроль за реализацией решений. Для изучения органов государственной власти, как правило,

используют метод классификации, который позволяет рассмотретькакихобщиехарактеристики,такисущественныеразличия. Одной из наиболее распространенных классификаций является разграничение органов государственной власти исходя из принципа разделения власти на законодательные, исполнительные

исудебные. В настоящее время наряду с устоявшейся триадой часто выделяют еще одну группу органов государственной власти – контрольно-надзорные органы, в которую включают органы прокуратуры, Счетную палату РФ, Центральный банк России и ряд других органов.

Для анализа системы органов государственной власти в федеративном государстве большое практическое значение имеет их разграничение на федеральные и органы государственной власти субъектов РФ. Если перечень органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, ч. 1 ст. 11 Конституции РФимеетисчерпывающийхарактер(это–ПрезидентРоссийской Федерации, Федеральное Собрание в составе Совета Федерации

иГосударственной Думы, Правительство Российской Федерации

исуды Российской Федерации), в отношении органов государственной власти субъектов РФ ч. 2 этой же статьи устанавливается только общий принцип. Такой принцип гласит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Более подробно перечень таких органов определяется законом ФЗ-184, устанавливающим общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Взависимости от объема и характера компетенции различаются:

1) органы общей компетенции; 2) органы специальной компетенции; 3) органы отраслевой компетенции; 4) органы внутриотраслевой компетенции; 5) органы межотраслевой компетенции; 6) органы смешанной компетенции.

Орган государственной власти общей компетенции обладает властными полномочиями, их статус урегулирован законодательством, а компетенция распространяется на все объекты управления соответствующей территории (общеобязательность его ре-

Система органов государственной власти Российской Федерации

113

шений на всей территории) – президент, правительство, администрации субъектов Федерации. Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное) либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление.

Для изучения системы государственного и муниципального управления особого внимания требуют государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления), которые осуществляют исполнительно­ -распорядительную деятельность, а также нормотворчество­ . Однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов. К ним относятся постановления и распоряжения, имеющие нормативный характер; приказы, утверждающие правила; инструкции; положения; списки; перечни; кадастры и т. д. Издание (принятие) подзаконных актов имеет очень важное значение, т. к. многие законы не могут в полном объеме осуществлять правовое регулирование. Подзаконный акт конкретизирует положения закона и тогда закон начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его. Это свидетельствует о том, что государственный орган исполнительной власти вышел за рамки своей компетенции.

Исполнительная власть материализуется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной компетенцией. В государственном механизме исполнительная власть представлена органами, которые образуют систему органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, как правило, располагают:

•аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным, материальным, кадровым потенциалом подготовки, принятия и реализации актов управления­ ;

•территориальными органами управления;

•учреждениями и предприятиями, осуществляющими относительно самостоятельные функции и обеспечивающими условия для реализации основных функций управления. Государст­венные учреждения и предприятия – структуры, осуществляющие­ непосредственную, практическую деятельность по выполнению­ функций государства в различных сферах; они не могут принимать

114 Лекция 3

нормативные акты и властные решения, обязательные для какихлибо других государственных органов.

Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.

Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которыхвыражаетсяцелеваянагрузкаданнойветвигосударственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти.

Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

Необходимо различать понятия «функция», «задача», «направление». Перечень функций, по самому их определению, не может включать в себя сотни или даже тысячи (вплоть до 3000) позиций, как это имеет место в ряде отечественных исследований по анализу действующей системы органов исполнительной власти.

Классификация функций исполнительной власти может быть осуществлена по следующим признакам:

Система органов государственной власти Российской Федерации

115

а) по характеру функций (политические, ресурсно-распреде­ лительные, контрольные, обеспечения внешних и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические, обеспечительные и т. п.);

б) по значимости (основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень

субъектов Российской Федерации, органы местной государственной власти или местного самоуправления);

г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, пла­ ново-прогнозные, исполнительные, учетные, контрольные).

Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия государственных органов как меру должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов власти:

А) руководящие функции – полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;

Б) регулирующие функции-полномочия: «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»;

В) расчетно-аналитические функции-полномочия: «изучает», «разрабатывает»,«подготавливает»,«рассматривает»,«содействует»; Г) организационные функции-полномочия: «организует», «ко-

ординирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; Д) контрольные функции-полномочия: «проверяет», «заслу-

шивает», «контролирует»1.

2.Президент Российской Федерации (глава государства)

всистеме государственного управления

Институт президентуры (от лат. praesidens – сидящий впереди) – это сравнительно новый институт власти в истории нашего государства. Можно вспомнить, что еще в 1917 г. в период подготовки Учредительного собрания специально созданным для этого Юридическим совещанием было предусмотрено введение должности Президента России. Предполагалось, что в случае введения Учредительным собранием республиканского строя первый

вистории России Президент будет избран на переходный строй

1Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России. 1996. С. 91.

116 Лекция 3

Учредительным собранием, позднее – после принятия Конституции первой Российской республики должен был состояться переход к всенародному избранию главы государства.

Впервые пост Президента был учрежден в СССР в 1990 г. и на эту должность был избран М.С. Горбачев. В 1991 г. состоялись выборы первого Президента РСФСР – Б.Н. Ельцина1. Имея уже определенную историю, тем не менее, институт президентуры в Российской Федерации продолжает вызывать дискуссии. Однако, признавая сохраняющиеся противоречия в оценке его правовой природы, нельзя не отметить, что в условиях когда решаются задачи укрепления единства государственной власти значение института президента России как интегрирующего фактора только возрастает.

Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации регулируется главой 4, а также другими главами Конституции РФ, которая определяет порядок его избрания и прекращения полномочий, основные направления деятельности и полномочия, а также другие вопросы, связанные с реализацией им обязанностей главы государства. Важное значение в реализации возложенных на Президента Российской Федерации полномочий также играют другие федеральные законы, а также издаваемые им указы и распоряжения.

Президент РФ избирается сроком на шесть лет гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.

Более подробно порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О вы-

борах Президента Российской Федерации», которым, в частности, установлены дополнительные ограничения. Так, не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом РФ, участвовать в иных избирательных действиях гражданин РФ, при-

1 В 1996 г. Б.Н. Ельцин был вторично переизбран на данный пост и занимал его до добровольной отставки 31 декабря 1999 г. Второй Президент Российской Федерации – В.В. Путин (2000–2008 гг.). С 2008 г. Президентом Российской Федерации является Д.А. Медведев.

Система органов государственной власти Российской Федерации

117

знанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Не имеет права быть избранным Президентом РФ также гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

Гражданин РФ, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента РФ, если голосование на выборах Президента РФ состоится до истечения установленного судом срока.

Свою кандидатуру на должность Президента РФ вправе выдвинуть в порядке самовыдвижения каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, а также соответствующий другим требованиям, установленным законом. Для поддержки самовыдвижения кандидату необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ. Кроме того, выдвижение кандидата после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ осуществляется политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата, причем являющегося членом только данной политической партии. Такое решение принимается на съезде политической партии в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» и уставом политической партии.

Кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством. Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, кандидаты, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избира-

118 Лекция 3

тельной кампании не вправе использовать преимуществ своего должностного или служебного положения. Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах Президента РФ освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента РФ, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах. По его итогам избранным на должность Президента РФ считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата.

При вступлении в должность Президент РФ приносит народу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

Президент РФ обладает неприкосновенностью, что означает, что он как глава государства не может быть арестован, подвергнут задержанию, привлечен к судебной ответственности, пока находится на своем посту. Неприкосновенность в этот период снимается только вместе с отстранением от должности в порядке особой процедуры – отрешения от должности.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с ис-

Система органов государственной власти Российской Федерации

119

течением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

Компетенция Президента РФ достаточно подробно регулируется в Конституции России. Прежде всего она определяется тем, что Президент РФ – это глава государства. В этом качестве он принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной

исудебной власти. Президент РФ является системообразующим элементом системы исполнительной власти. Он согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ в соответствии с ее Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней

ивнешней политики государства. С этой целью он выступает с ежегодными посланиями Федеральному Собранию Российской Федерации.

КакглавагосударстваПрезидентРФпредставляетРоссийскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Важным направлением деятельности Президента РФ явля-

ются его взаимоотношения с другими органами публичной власти

в Российской Федерации. Круг его полномочий достаточно разнообразен – начиная от участия в назначении лиц, занимающих важные государственные должности, и заканчивая проведением согласительных процедур в случае возникновения разногласий в обществе и государстве. Так, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае, если согласованного решения достигнуть не удается, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Одним из основных направлений деятельности Президента РФ является его взаимодействие с органами исполнительной власти.

В отличие от Конституции РФ, действовавшей до 12 декабря 1993 г., в которой содержалось прямое упоминание о президенте как о «главе исполнительной власти в Российской Федерации», дей-

120 Лекция 3

ствующая Конституция России 1993 года избежала прямого закрепления за президентом статуса главы исполнительной власти. Однако это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию РФ, значительно расширил полномочия Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур исполнительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, «силовые» министерства и ведомства).

Президент РФ обладает правами и полномочиями непосредственного руководства Правительством РФ, в том числе и в ходе определенияПрезидентомРФосновныхнаправленийвнутренней и внешней политики государства. Президент РФ наделен эффективным механизмом влияния на определение персонального состава Правительства РФ и его текущую деятельность. С согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства РФ, по его предложению назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, а также принимает решение об отставке Правительства РФ.

Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, а также в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ имеет право отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

Взаимодействие с федеральной законодательной властью и участие в законодательном процессе предусматривает, что Пре-

зидент РФ:

•назначает выборы Государственной Думы в соответствии

сКонституцией РФ и федеральным законом;

•распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;

•назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

•вносит законопроекты в Государственную Думу;

•подписывает и обнародует федеральные законы.

Кроме того, Президент РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае