Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия
.pdfмая 2004 г. № 707-р. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» предусматривает участие органов местного самоуправления в создании таких зон в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.
Местная администрация совместно с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подает в Правительство РФ заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Представители местной администрации муниципального образования входят в состав наблюдательного совета, который создается для координации деятельности исполнительных и исполнительно-распорядительных органов федеральной, региональной и муниципальной власти, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании такой зоны и расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов ее развития, контроля за их реализацией.
В настоящее время в особом порядке регулируются также вопросы организации властных отношений на территориях, которые возникли в результате объединений отдельных субъектов РФ. Так, Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» был образован новый субъект РФ – Забайкальский край. В его составе была создана административнотерриториальная единица с особым статусом – Агинский Бурятский округ. Органы власти на данной территории постепенно трансформируются из органов государственной власти субъекта РФ в органы местного самоуправления.
Таким образом, об особенностях организации местного самоуправления можно говорить применительно к самым различным территориям. Но только в отношении тех территорий, которые указаны в главе 11 (ст.ст. 79-82), такие особенности имеют системный характер, т.е. затрагивают все регулируемые общие принципы организации местного самоуправления – правовые, территориальные, организационные и экономические. Кроме того, организация местного самоуправления на этих территориях регулируется рядом других законов. Это:
Законы города Москвы и города Санкт-Петербурга, которыми наряду с Федеральным законом № 131-ФЗ регулируются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-
территориальном образовании», который устанавливает правовой статус закрытого админи- стративно-территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.
Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», устанавливающий правовой статус наукограда РФ – муниципального образования со статусом городского округа, имеющего высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Такой комплекс составляет совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с
91
государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», который в настоящее время устанавливает особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях, определяя их особый режим.
Существенное отличие от ст.ст. 79-82 имеет ст. 82.1, устанавливающая особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), только в отношении полномочий по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения данных территорий. Как следует из названия данной статьи, такие особенности связаны с конкретным вопросом – порядком завоза грузов (продукции).
Отмечая положительные стороны управленческой деятельности на муниципальном уровне, нельзя не сказать и об отрицательных последствиях локального развития. В са-
мом общем виде их можно обозначить понятием риска. Очевидно, что и ограниченность ресурсов, и тяжелое состояние ЖКХ, и неблагополучная экология, и периодические конфликты на этнической или религиозной почве, а также многие другие условия и факторы имеют гораздо большую опасность именно на локальном уровне, на уровне отдельного муниципального образования. Объясняется это во многом тем, что какое бы конкретное событие ни стало первопричиной зарождения конфликта – экономическое или религиозное, политика федерального правительства или конкретное действие отдельного предпринимателя, на муниципальном уровне любой конфликт достаточно быстро может перерасти во всеобщее недовольство и иметь непредсказуемые последствия.
Тем более, что в нашей стране для возникновения рисков имеются и дополнительные условия и причины. В России насчитывается около 45 тыс. опасных производств, уровень износа основных фондов в которых запредельно высок. В ряде отраслей промышленности он достигает 60-70%. Вероятность возникновения на них аварий повышена вследствие падения в 1990-е годы производственной и технологической дисциплины, физического и морального износа оборудования. Причиной достаточно большого числа техногенных катастроф признается «человеческий фактор» – некомпетентность или неспособность управления людьми и техникой. Сказывается также активная практика строительства в прошлом градообразующих объектов, от состояния которых сегодня зависит подчас благополучие целого города, а иногда и региона. Не следует также забывать, что значительная часть территорий нашей страны традиционно находится в рискованных зонах.
Все эти риски характеризуют уязвимость общества от неблагоприятных и опасных ситуаций. В России они ежегодно повышаются, в среднем, по числу погибших – на 4%, по материальному ущербу – на 10%. И если в масштабе субъекта РФ или государства для преодоления рискованной ситуации на одной территории можно объединить усилия других регионов, муниципальное образование подчас (особенно на наиболее важном – первом этапе) остается наедине со своей бедой.
Можно ли управлять рисками?
Прежде чем ответить на этот вопрос, уточним, что сущность риска в муниципальном управлении состоит в вероятности отклонения результата такого управления от запланированного и возможности потерь ресурсов, обеспечивающих развитие муниципального образования. Причиной таких рисков может выступить любое незначительное обстоятельство, негативные последствия которого в случае непродуманных действий органов местного самоуправления могут вызвать непредсказуемые по силе и направлениям воздействия – экономические, социальные или политические риски.
Среди наиболее важных признаков риска – его неопределенность, т.е. неполное или
92
неточное представление о значениях различных параметров в будущем, порождаемых различными причинами и, прежде всего, неполнотой или неточностью информации об условиях реализации решения, в том числе связанных с ними затратах и результатах. В управленческой практике на уровне муниципальных образований имеют место экономические, политические, природные неопределенности.
Как правило, реализация управленческих решений связана с действием не одного, а нескольких видов рисков. Все виды рисков взаимосвязаны и оказывают влияние на управленческую деятельность. Эти обстоятельства затрудняют принятие решений по оптимизации риска и требуют углубленного анализа состава конкретных рисков, а также причин и факторов их возникновения. По мнению специалистов, наиболее существенные риски в настоящее время связаны с реализацией муниципальной реформы. Это недостаточная общественная поддержка реформ и несогласованность мероприятий данной реформы с реализацией других федеральных, региональных и муниципальных программ.
Важно учитывать также пассивное (а подчас и активное) сопротивление муниципальной реформе со стороны отдельных муниципальных служащих и других специалистов, чьим интересам может быть нанесен ущерб проводимыми реформами. Отдельные мероприятия реформы отличает также их недостаточная гибкость и адаптируемость к условиям конкретных муниципальных образований и изменяющимся внешним условиям, а также подчас неэффективный контроль за проведением муниципальной реформы и нерациональное управление ее ходом.
Только анализ рисков позволяет выработать оптимальную систему управления ими. Управление рисками – это система организационных, политических, экономических и социокультурных мероприятий, направленных на своевременное выявление, оценку, предупреждение, и контроль событий случайного и непредсказуемого характера. Сюда же следует отнести и финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации негативного воздействия подобных явлений. Таким образом, алгоритм управления рисками представляет собой следующее:
во-первых, выявление и оценку сравнительных преимуществ местного сообще-
ства. Сильные стороны сообщества – это те ценности или факторы, которые обеспечивают сообществу сравнительные преимущества, делают его привлекательным и придают устойчивость развитию муниципального образования (например, географическая близость к важнейшим интеллектуальным и финансовым центрам, высокие заработки или наличие квалифицированной рабочей силы и др.). Слабые стороны – это те факторы или тенденции, которые создают препятствия для устойчивого развития муниципального образования и могут стать источником рисков (ограниченный доступ к капиталу, неразветвленная инфраструктура, коррупция, высокая преступность и др.);
во-вторых, на основе оценки сильных и слабых сторон муниципального образования
установление рискообразующих факторов. Среди них особую роль могут сыграть внеш-
ние, т.е. экзогенные факторы (например, неблагоприятные тенденции в политическом развитии региона или международной экономической конъюнктуре). На практике один и тот же внешний фактор может благоприятствовать одному сообществу, но представлять угрозу для другого. В качестве экзогенных факторов могут выступать демографические тенденции – процесс старения населения, инновации в области технологий и другие факторы.
Последовательность анализа риска включает, как правило, несколько этапов: 1) выявление совокупности объективных, субъективных, зависимых и независимых факторов, оказывающих влияние на уровень конкретного риска; 2) определение степени значимости этих показателей; 3) установка допустимого (предельного) уровня риска в зависимости от внешней конъюнктуры; 4) анализ рисковости отдельных традиционных и нетрадиционных решений, проводимых территориальным органом управления; 5) формирование предложений и мероприятий по оптимизации конкретного риска (или группы взаимосвязанных рисков) для конкретного проекта; 6) анализ потенциальной и реальной эффективности принимаемых мер по оптимизации уровня риска.
93
в-третьих, принятие на базе полученной информации соответствующих мер по локализации рисков или снижению их вероятности и величины потерь. В выработке и реализации таких мер, как правило, используются разные подходы. Управлением рисками в рамках своей компетенции могут заниматься органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Пассивным подходом можно считать привлечение внешних консультантов, осуществляющих оценку рисков, готовящих аналитический отчет со своими выводами и предложениями органам местного самоуправления и должностным лица местного самоуправления. При активном подходе всю работу по снижению рисков координирует специально созданное подразделение.
Особый вид неопределенности как основа для возникновения риска возникает при наличии конфликтных ситуаций. Известно, что конфликты возникают практически во всех сферах человеческой деятельности, они неизбежны. Конфликт (от лат. conflictus – столкновение) чаще всего ассоциируется с агрессией, угрозами, спорами, враждебностью. В результате бытует мнение, что конфликт – явление всегда нежелательное, что его необходимо, по мере возможности, избегать, и что его следует немедленно разрешать, как только он возникает. Но конфликт, имея ярко окрашенный негативный эффект, выполняет и важную позитивную функцию. Он выражает неудовлетворенность конфликтующих сторон, информируя их о взаимных интересах и потребностях.
Конфликты могут помочь сплотиться сторонам, мобилизовать их на решение принципиально важных вопросов, улучшить морально-психологический климат в коллективе. Более того, бывают ситуации, когда столкновение между сторонами, открытый и принципиальный конфликт желательней. По выражению известного немецкого социолога конца XIX – начала XX вв. Макса Вебера, «конфликт очищает». Такой конфликт, позитивно влияющий на структуру, динамику и результативность социально-психологических процессов и служащий источником самоусовершенствования и саморазвития личности, называют продуктивным (конструктивным) конфликтом.
Для разрешения конфликтной ситуации важно прежде всего определить ее причины и предпосылки. Это особенно важно, когда конфликты возникают в системе муниципального управления, в том числе в силу таких обстоятельств, как ограниченность человеческих и финансовых ресурсов; взаимозависимость заданий, когда функции, средства, обязанности, власть, ответственность не распределены четко между органами местного самоуправления и их должностными лицами; несбалансированность рабочих мест; неправильный (тотальный, проникнутый подозрительностью и др.) контроль; отсутствие уважения к руководству, псевдоавторитет руководителя; неправильная оценка труда персонала; неудовлетворительная коммуникация; различные представления о целях и ценностях местного самоуправления; различия в интересах, в манере поведения и жизненном опыте, возрасте, психологическая несовместимость и др. причины.
Главную роль в возникновении конфликтов играют так называемые конфликтогены («рождающие конфликт»), которыми называются слова, действия (или бездействие), могущие привести к конфликту. Большинство из них можно отнести к одному из пяти типов: 1) стремление к превосходству; 2) проявления агрессивности; 3) проявления эгоизма; 4) нарушение правил (этики, служебного контракта, должностной инструкции и др.); 5) неблагоприятное стечение обстоятельств.
Для урегулирования конфликтной ситуации используют: а) административные способы, связанные с выяснением причин и условий, которые породили противостояние; б) психологические способы, когда используются соответствующие психологические средства воздействия; в) способ коммуникативного перерыва – откладывание сторонами обсуждения конфликтной ситуации на приемлемый временной период с тем, чтобы успокоиться и стать способными к разумному принятию решения; г) коммуникативный прием сглаживания потенциального конфликта, когда стороны исходят из необходимости научиться работать без конфликтов, их преодоления для выполнения общего дела либо оценки причин конфликта как несущественных.
94
Могут быть и иные способы, но ни одна из известных стратегий разрешения конфликтов не является абсолютной. Необходимо научиться эффективно использовать каждую из них, сочетая различные подходы с учетом конкретных обстоятельств и имеющихся ресурсов.
Тема 7. Система и структура государственного и муниципального управления. Государственный аппарат
Механизм государства
Акмалова А.А., Капицын В.М. Теория государства и права: Вопросы и ответы: Учебное пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2010 (извлечение)
Государство связано с публичной властью, монополией на применение этой власти как форме авторитета, так и в принудительной форме, т.е. с применением силы в отношении незаконнопослушных граждан или агрессора. Значит, государство должно, с одной стороны, быть чувствительным к жизни общества, жить вместе с ним, с другой стороны, обладать аппаратом принуждения, с третьей стороны, содержать в самом себе ограничения поползновениям к узурпации власти. Для этого создается механизм государства.
Механизм государства – это властно-институциональный компонент государства, но он включает в себя помимо системы властных и принудительных органов и учреждений (чиновники, армия, администрации, судьи и т.д.) также функции государства в целом, функции государственных органов, консультативные и совещательные органы. Вряд ли приемлемо отождествление механизма государства только с государственным аппаратом – организованной системой органов власти. Для чего тогда само понятие «государственный аппарат», если оно отождествляется с механизмом государства?
Механизм государства зависит от основного исторического периода, обусловлен состоянием экономического базиса и административной надстройки в виде органов государственной власти, соотношение политических сил в обществе, состояния политической системы. Он представляет собой систему, включающую:
а) функции государства; б) специальный слой людей, выделившийся на основе своих функций из общества и
занимающийся управлением; в) властно-институциональные организационные структуры – государственные орга-
ны, иерархически соподчиненные; г) общие и отдельные функции разных государственных органов, которые реализуют-
ся через специфические компетенции (полномочия); д) механизм разделения властей и его конкретизацию в механизме сдержек и проти-
вовесов, приводящий к разделению на законодательные, исполнительные, судебные и контрольные органы;
е) механизмы взаимодействия государственных органов с негосударственными образованиями (партиями, общественными объединениями), для чего создаются общественногосударственные структуры (комиссии, общественные палаты, консультативные и совещательные органы при президенте и правительстве, экспертные советы, фракционное представительство партий в парламенте, советы религиозных деятелей при главе государства и др.).
Данные компоненты составляет целостную систему, в которой функции и полномочия отдельных органов не должны противоречить функциям государства в целом, иметь своеобразные «индикаторы», обеспечивающие реагирование государства на изменения политической системы и общества в целом, сдерживать разные органы от узурпации власти. Механизм государства внутренне един, его части подчиняются целому; наиболее полным выразителем целого, по мнению А.Малько и С.Комарова, выступают государственные органы в собственном смысле – органы законодательной власти. Последние формируются непосредственно путем выборов, поэтому являются представителями источника власти во всем его
95
территориальном и субстанциальном многообразии, т.е. весь народ и одновременно население каждой территории государства.
Аппарат государства – часть механизма государства, представляющая собой только совокупность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов в центре и на местах. Аппарат включает также государственные учреждения и государственные предприятия, особенно оборонного характера. Последние, в отличие от государственных органов, не обладают властно-распорядительными полномочиями. Причем аппарат государства включает в основном учреждения принудительного характера (армия, милиция, органы государственной безопасности, по чрезвычайным ситуациям, пенитенциарные учреждения, миграционные службы и т.д.) и предприятия их обслуживающие. В механизм же государства включаются также учреждения и предприятия, которые не связаны с функциями принудительного характера, обладают определенной автономией (образовательные, медицинские, научные, культурные, экологические учреждения). В теории государства и права применяют термин «орган государства», который не тождественен понятию «орган государственной власти». К государственным органам относят органы государственной власти, а к органам государства – государственные учреждения. Органы государственной власти, в отличие от государственных учреждений обладают распорядительной, в том числе нормотворческой компетенцией.
Порой государственные учреждения отождествляют с учреждениями в сфере науки, образования, здравоохранения. Но к государственным учреждениям можно отнести и отделение милиции, и воинскую часть, и следственный изолятор, и колонию строгого режима. Они учреждаются каким-либо органом государственной власти, чтобы помогать тому реализовать определенные функции. Создаются также государственные предприятия, осуществляющие хозяйственную деятельность, которую по определению не имеет право вести сам государственный орган. Они производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, частных лиц, извлечения прибыли.
В структуру аппарата государства входят органы государственной власти:
а) органы исполнительной власти (органы государственного управления – министерства, службы, агентства) – исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению социальными процессами в интересах общества или его части (политических сил, стоящих у власти);
б) правоохранительные органы (министерства, службы) обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (прокуратура, полиция, милиция, разведка, службы безопасности),
в) органы обороны (министерство, генеральный штаб), управляющие воинскими частями и соединениями.
Исполнительные органы государственной власти (органы государственного управления) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, а так же нормотворчество, однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов (постановления и распоряжения правительства, имеющие нормативный характер, приказы министерств и ведомств, утверждающие правила, инструкции, положения, списки, перечни, кадастры и т.п. Издание, принятие подзаконных актов имеет очень важное значение, т.к. многие законы не могут содержать в себе законченные элементы правового регулирования и реализации права. Подзаконный акт конкретизирует положения закона, и тогда последний начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его, что свидетельствует, что государственный орган вышел за рамки своей функции.
Среди этой группы органов выделяются отдельно те, которые выполняют правоохранительные функции (органы внутренних дел, безопасности, по чрезвычайным ситуациям, таможенные, по борьбе с наркотиками, налоговые). Правоохранительные органы в процессе
96
реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главной цели – охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Таким образом, использование каждым органом всех форм правовой деятельности обеспечивает эффективное выполнение аппаратом в целом функций государства.
Все эти органы располагают:
а) аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления);
б) территориальными органами управления; в) также учреждениями и предприятиями, многочисленными хозяйственными пред-
приятиями осуществляющими локальные, относительно самостоятельные функции исполнения. Государственные учреждения и предприятия – организации, осуществляющие непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах; они не могут принимать нормативные документы и властные решения, обязательные для каких-либо других органов.
Понятие органа государственной власти
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).
Орган государственной власти является основным элементом механизма государства и его аппарата, каждый из них как часть целого является носителем определенной функции для осуществления государственной власти. Государственный орган обособляется в силу самостоятельной и необходимой функции (группы функций). Если нет специфической функции (группы функций), то нет необходимости создания государственного органа. Определение функций, для реализации которых создается система органов государственной власти – одна из труднейших задач государственного управления, а чем свидетельствует тяжелый ход административной реформы в России.
Государственный орган как структурно обособленное звено, имеет следующие основные признаки:
он осуществляет от имени государства его задачи и функции посредством выделения обособленной функции (группы функций), сочетающейся с функциями государства в целом, наделения определенной компетенции, т.е. совокупности прав и обязанностей (правомочий), закрепленных нормативно как властных полномочий, чем он отличается от государственных учреждений и предприятий;
он образуется в порядке, установленном законами, имеет правомочие определять правовые связи личного состава, характеризуется определенной структурой, т. е. строением по видам отдельных конкретных функций и полномочий, закрепленных за структурными подразделениями (службами, управлениями, департаментами, инспекциями) и утвержденным вышестоящим органом численным составом (штатам).
он имеет закрепленный сектор жизненной сферы и (или) территориальный масштаб деятельности;
он может издавать правовые нормативные акты, а также акты индивидуального характера (ненормативные приказы, постановления, распоряжения), обязательные для исполнения государственными служащими этого органа, а также подчиненными государственными учреждениями и предприятиями, применять к ним меры принуждения и убеждения, поощрения и взыскания,
он вправе осуществлять контроль за реализацией решений.
Для изучения органов государственной власти, как правило, используют метод классификации, который позволяет рассмотреть как их общие характеристики, так и существенные различия. Одной из наиболее распространенных классификаций является разграничение органов государственной власти исходя из принципа разделения власти на законодательные,
97
исполнительные и судебные. В настоящее время наряду с устоявшейся триадой часто выделяют еще одну группу органов государственной власти – контрольно-надзорные органы, в которую включают органы прокуратуры, Счетную палату РФ, Центральный банк России и ряд других органов.
Для анализа системы органов государственной власти в федеративном государстве большое практическое значение имеет их разграничение на федеральные и органы государственной власти субъектов РФ. Если перечень органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, ч. 1 ст. 11 Конституции РФ имеет исчерпывающий характер (это – Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание в составе Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации), в отношении органов государственной власти субъектов РФ ч. 2 этой же статьи устанавливается только общий принцип. Такой принцип гласит: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Более подробно перечень таких органов определяется 184-ФЗ, устанавливающим общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.
Достаточно часто для изучения органов государственного и муниципального управления используется их разграничение на органы общей и специальной компетенции. Орган государственной власти общей компетенции обладает властными полномочиями, их статус урегулирован законодательством, а компетенция распространяется на все объекты управления соответствующей территории (общеобязательность его решений на всей территории); это, как правило, органы постоянного (длительного) действия. Органы специальной компе-
тенции – ************
Для изучения системы государственного и муниципального управления особого вни-
мания требуют государственные органы исполнительной власти (органы государственно-
го управления), которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, а так же нормотворчество. Однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов. К ним относятся постановления и распоряжения, имеющие нормативный характер; приказы, утверждающие правила; инструкции; положения; списки; перечни; кадастры и т.д. Издание (принятие) подзаконных актов имеет очень важное значение, т.к. многие законы не могут в полном объеме осуществлять правовое регулирование. Подзаконный акт конкретизирует положения закона и тогда последний начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его. Это свидетельствует о том, что государственный орган исполнительной власти вышел за рамки своей компетенции.
Исполнительная власть материализуется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной компетенцией. В государственном механизме исполнительная власть представлена органами, которые образуют систему органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти, как правило, располагают:
аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления;
территориальными органами управления;
учреждениями и предприятиями, осуществляющими локальные, относительно самостоятельные функции и обеспечивающими необходимые условия для реализации основных функций управления. Государственные учреждения и предприятия – организации, осуществляющие непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций гос-
ударства в различных сферах; они не могут принимать нормативные документы и властные
11
решения, обязательные для каких-либо других органов1.
Компетенцию исполнительной власти образует совокупность полномочий по
1 См. более подробно: Акмалова А.А., Капицын В.М. Теория государства и права **********
98
управлению государственными делами, включая полномочия по нормативно-правовому (подзаконному) регулированию, полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования). Функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый органам исполнительной власти объем государственно-властных полномочий. Функции отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти.
Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.
Необходимо различать понятия «функция», «задача», «направление». Перечень функций, по самому их определению, не может включать в себя сотни или даже тысячи (вплоть до 3000) позиций, как это имеет место в ряде отечественных исследований по анализу действующей системы органов исполнительной власти.
Классификация функций исполнительной власти может быть осуществлена по следующим признакам:
а) по характеру функций (политические, ресурсно-распределительные, контрольные, обеспечения внешней и внутренних интересов и безопасности государства, правоохранительные («силовые»), аналитические, обеспечительные и т.п.);
б) по значимости (основные и вспомогательные); в) по уровням управления (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Фе-
дерации, органы местной государственной власти или местного самоуправления); г) по слагаемым управленческого цикла (аналитические, планово-прогнозные, испол-
нительные, учетные, контрольные).
Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия государственных органов как меру должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов власти:
А) руководящие функции – полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;
Б) регулирующие функции – полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечи-
вает»;
В) расчетно-аналитические функции – полномочия «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»;
Г) организационные функции – полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;
11
Д) контрольные функции – полномочия «проверяет», «заслушивает», «контролиру-
ет»1.
В.Г. Вишняков. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика
1 Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость // Формирование политической системы России. 1996. С. 91
99
Внормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия "система" и "структура". Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия "система" и "структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.
Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. "Система власти в стране, - подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, - должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов"*(1). Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(2) назвал в качестве приоритетной "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти".
Известно, что в 2000-2005 гг. шел процесс восстановления понятий "государственное управление", "государственная власть", "подчинение", "административные акты" и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по "вертикали", так и по "горизонтали", единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти? Что лежит в основе предлагаемых систем органов - субъективный фактор, или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается эффективность системы органов в целом?
Вюридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий "система" и "структура" не анализируется. В результате при определении понятий "система" и "структура" органа исполнительной власти допускается путаница*(3). Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий "система" и "структура".
Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - "система" и "структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.
Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.
Под системой в общефилософском смысле понимается "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому
идругим частям занимают соответствующие им места"*(4). Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те вза-
100