Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

ной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации - их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти - федеральные, региональные и муниципальные.

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами - это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по "вертикали".

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Федерации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения*(19).

111

По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по "вертикали" власти?

Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"*(20). Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления "центр - регион" на трехзвенную "центр - округ - регион" имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа - от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по "вертикали" - по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.

В.Г. Вишняков, заместитель заведующего отделом

административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 8, август 2006 г.

────────────────────────────────────────────────────

─────────────────────

112

*(1) РГ. 2004. 29 дек.

*(2) См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

*(3) См., например: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. Во-

ронеж, 2001. С. 49, 51.

*(4) Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.

*(5) Там же. С. 805.

*(6 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ //

РГ. 2000. 11 июля. N 93 (3207). С. 4.

*(7) См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. 2000. N 11.

*(8) См.: Там же.

*(9) Айбазов Р.У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.

*(10) См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1455. Речь шла о праве на реорганизацию структуры этих органов, а не о праве создавать и ликвидировать их.

*(11) См.: Собрание актов Президента и Правительства РСФСР. 1992. N 14. Ст. 1091. *(12) См.: Вечерняя Москва. 1993. 27 сент.

*(13) САПП РФ. 1994. N 3. Ст. 190.

*(14) См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4264.

*(15) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(16) См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.

*(17) Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.

*(18) См.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 1-5, 10.

*(19) См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998. *(20) См.: СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

Тема 9. Основные механизмы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Эффективное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как важный фактор реализации государственной политики развития общества.

Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Участие федеральных органов государственной власти в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Роль Президента РФ в наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Федеральные округа и представители Президента РФ в федеральных округах.

Координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов государственной власти.

Государственная поддержка развития местного самоуправления. Передача полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъек-

113

тов Российской Федерации органам местного самоуправления. Участие органов государственной власти в принятии решений об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Структура и функции органов управления штатов США: функционально-отраслевые органы; центральный аппарат штатов; организация средств межведомственной координации. Структура и функции государственных и местных органов самоуправления: графства; муниципалитеты; тауншипы; специальные и школьные округа. Особенности управления и самоуправления в больших городах.

Государственное управление и местное самоуправление во Франции. Структура и функции высших и местных органов управления и органов государственного управления на местах: департаменты; коммуны; региональные органы самоуправления. Административная организация Парижского региона и Парижа.

Государственное управление и местное самоуправление в ФРГ и других странах.

Правовое регулирование взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).

В условиях федеративного государства, как уже отмечалось, важное значение имеет установление эффективных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Такие взаимоотношения приобретают принципиальный характер, когда речь идет о системе исполнительной власти. Это обусловлено двумя основными обстоятельствами. Во-первых, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках такой единой системы органы исполнительной власти двух уровней должны действовать как единый слаженный механизм.

Во-вторых, федеральные органы исполнительной власти на территории субъектов РФ имеют свои территориальные органы. Обеспечение их эффективной деятельности, в том числе и с целью преодоления дублирования их функций органами исполнительной власти субъектов РФ, также актуализирует проблему взаимодействия исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Известно, что не только практическое, но и во многом правовое обеспечение такого взаимодействия являлось трудноразрешимой проблемой в 1990-е годы. В условиях фактического отсутствия единства системы государственной власти, управляемости в государстве отношения федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов РФ характеризовались «войной законов» и часто политическим противоборством соответствующих политических элит и высших руководителей. Только после того, как в ходе административной реформы было восстановлено в основном единство государства, возникли необходимые условия для правового регулирования новых механизмов во взаимоотношениях Российской Федерации со своими субъектами.

Особенно важную роль в этом процессе сыграло введение нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ – высших должностных лиц регионов. Можно продолжать дискутировать о конституционности данного порядка, что, безусловно, имеет обоснование с точки зрения теории федерализма, но столь же бесспорно, что данный порядок резко усилил возможности для взаимодействия и координации усилий Российской Федерации и ее субъектов. Участие Президента РФ в наделении полномочиями глав субъектов РФ установило но-

114

вый формат его взаимоотношений с региональными лидерами, в том числе заложив в их фундамент не только механизмы подотчетности и ответственности, но и взаимного доверия.

Логичным продолжением проведенных реформ государственного управления стало издание Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и коорди-

нации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и тер-

11

риториальных органов федеральных органов исполнительной власти»1. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ принял ряд важных решений.

Во-первых, наделить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Во-вторых, Президент РФ установил, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти федеральный министр вновь предлагает кандидатуру на указанную должность. В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры федеральный министр в срок, не превышающий двух месяцев со дня обращения к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по вопросу о согласовании кандидатуры, принимает решение о назначении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти либо о представлении его к назначению в установленном порядке.

О несогласовании кандидатуры федеральный министр одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует соответственно Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

В-третьих, Президентом были даны поручения Правительству РФ и Администрации Президента РФ принять необходимые меры по изменению действующего законодательства в соответствии с данным Указом, а Правительству РФ также было предложено утвердить соответствующее положение о порядке взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725) (с изменениями от 8 декабря 2008 г.), был определен порядок взаимодействия и ко-

1 Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 27, ст. 2730. Положения Указа не распространяются на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

115

ординации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации.

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан; б) социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также сов-

местное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством Российской Федерации полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом; д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Координация деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе согласование принимаемых решений, осуществляется в порядке и по вопросам, которые предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в следующих формах:

–планирование и реализация совместных мероприятий;

–подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

–обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке;

–иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных ор-

116

ганов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.

Координация и контроль реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляются федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в порядке, предусмотренном федеральными законами

исоответствующими соглашениями.

Вцелях осуществления взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов территориальные органы в пределах своей компетенции:

а) выполняют задачи и функции федерального органа исполнительной власти, в том числе связанные с реализацией федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

б) запрашивают в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информационно-аналитические материалы, экономикостатистические данные и иную информацию, необходимую для реализации своих полномочий, а также сведения о принятых решениях;

в) направляют информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую органам государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации своих полномочий и принятия решений по вопросам, находящимся в сфере их ведения, с соблюдением требований по защите информации с ограниченным доступом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации;

г) осуществляют в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

д) привлекают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями;

е) направляют высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах;

ж) рассматривают обращения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и информируют их о принятых решениях.

Полномочия территориальных органов по вопросам взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов устанавливаются положениями об этих территориальных органах. Если территориальный орган для решения определенного вопроса не обладает достаточными полномочиями, руководитель этого территориального органа направляет свои предложения в федеральный орган исполнительной власти и руководствуется принятым этим органом решением.

117

При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области осуществления государственного контроля и надзора территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Руководители территориальных органов вправе приглашать руководителей (представителей) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для участия в работе совещаний, комиссий и рабочих групп по вопросам, находящимся в сфере их ведения. Территориальные органы обязаны заблаговременно информировать приглашаемых ими лиц о дате, времени, месте проведения и повестке дня совещания, заседания комиссии и рабочей группы, а также направлять им необходимые материалы с соблюдением требований по защите государственной тайны, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Руководители территориальных органов в случае приглашения могут принимать участие (направлять уполномоченных ими лиц) в совещаниях, проводимых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также в работе кон- сультативно-совещательных и (или) координационных органов, создаваемых высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), коллегий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в заседаниях комиссий и рабочих групп, образованных этими органами.

Разногласия между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия и координации их деятельности разрешаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится территориальный орган, либо путем проведения согласительных процедур.

Тема 10. Разграничение компетенций между органами публичной власти разных уровней. Механизмы перераспределения полномочий между органами публичной власти

Понятие и виды полномочий органов местного самоуправления

Актуальные вопросы развития муниципальных образований /Под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008 (извлечение).

Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Подход к регулированию в российском законодательстве полномочий органов местного самоуправления соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, которая в ст. 4 особое внимание обращает на то, что:

основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются консти-

118

туцией или законом, но это не исключает предоставления им в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу собственной компетенции;

предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными и могут быть оспорены или ограничены иным органом власти только в пределах, установленных законом.

С учетом требований международного права национальное законодательство устанавливает прежде всего собственные полномочия органов местного самоуправления. Однако только такими полномочиями круг дел местного самоуправления не ограничивается. Прежде всего сохраняется подход, установленный Конституцией РФ и впервые конкретизированный

вФедеральном законе № 154-ФЗ, когда органы местного самоуправления, во-первых, вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, а, во-вторых, осуществляют также отдельные переданные государственные полномочия.

Как об отдельной группе необходимо говорить о полномочиях, которые осуществляют органы местного самоуправления поселений или муниципальных районов в рамках заключенных соглашений о передаче полномочий между муниципальными образованиями двух уровней. Кроме этого, уже после принятия Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьями 14.1, 15.1 и 16.1, в соответствии с которыми органы местного самоуправления приобрели право осуществлять и другие полномочия.

Таким образом, в настоящее время можно говорить о разных видах полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Их выделение имеет важное практическое значение, ибо они различаются по порядку не только возникновения, но также финансирования и ответственности.

Полномочия в целях решения вопросов местного значения – это полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, которые устанавливаются ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Они включают принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и иные полномочия.

Учитывая, что об этих полномочиях за исключением одного – осуществления международных и внешнеэкономических связей, более подробный разговор идет в других частях книги, рассмотрим подробнее только названное полномочие. Осуществление органами местного самоуправления международной и внешнеэкономической деятельности, как и все другие названные здесь полномочия более подробно регулируются в отраслевом законодательстве. Так, например, Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» устанавливает, что организации культуры могут осуществлять внешнеэкономическую деятельность, специализированную торговлю, в том числе аукционную, произведениями искусства, изделиями народных художественных промыслов, изобразительной продукцией, предметами антиквариата. Выручка от продажи таких произведений распределяется между авторами, исполнителями и посредниками по договору, заключенному между ними, и подлежит налогообложению. Но данным же законом предусмотрено, что культурные ценности, хранящиеся в муниципальных музеях, картинных галереях, библиотеках, архивах не могут быть использованы в качестве обеспечения кредита или сданы под залог.

Иной формой такого участия является поддержка органами местного самоуправления

119

организаций, осуществляющих международную и внешнеэкономическую деятельность, если это предусмотрено законодательством и способствует развитию муниципального образования. В частности, направление такой деятельности регулирует Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», предусматривающий в ст. 24, что оказание поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, органами местного самоуправления может осуществляться в виде:

сотрудничества с международными организациями и иностранными государствами

вобласти развития малого и среднего предпринимательства;

содействия в продвижении на рынки иностранных государств российских товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности, а также создания благоприятных условий для российских участников внешнеэкономической деятельности;

создания организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и оказывающих поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность, и обеспечения деятельности таких организаций и реализации иных мероприятий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.

Полномочия по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения и предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ, регулируются ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1. В них конкретно указываются перечни вопросов, на решение которых имеют права органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например, в сфере борьбы с безработицей, нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где подчас отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национальнокультурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях.

Таким образом, включение таких вопросов в ст.ст. 14, 15 и 16 означало бы дальнейшее перераспределение полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления, что создало бы еще большую нагрузку для местных бюджетов. В настоящих условиях они сохраняют высокий уровень дефицитности. В то же время для ряда муниципальных образований необходимо предусмотреть потенциальную возможность решения таких вопросов. Ибо Федеральный закон № 131-ФЗ довольно жестко определил порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления: ч. 1 ст. 18 предусматривает, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Следовательно, органы местного самоуправления вправе осуществлять полномочия только по тем вопросам, которые в той или иной форме прямо указаны в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Рассматривая данную группу полномочий, следует также обратить внимание на то, что соответствующими ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 устанавливаются и определенные условия решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения: 1) если это участие предусмотрено федеральными законами; 2) решение таких вопросов только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Полномочия по вопросам, не отнесенным к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ,

120