Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия
.pdfностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Федеральный закон № 131-ФЗ во многом уточнил положения, впервые сформулированные в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и конкретизированные позднее в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Достаточно напомнить, что в первые самые сложные годы становления местного самоуправления государство обеспечило путем разграничения государственной собственности формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Были подготовлены условия для создания выборных органов местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации и другие судебные органы в своих многочисленных решениях отстаивали конституционное право населения на местное самоуправление.
Тема 4. Цели, функции и методы государственного и муниципального управления. «Древо целей»
Понятие функций государства и их классификация
Акмалова А.А., Капицын В.М. Теория государства и права: Вопросы и ответы: Учебное пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2010 (извлечение)
Функции – это воздействия на окружающую среду, отвечающие требованиям системы, с тем, чтобы поддерживать оптимальные отношения с другими системами и сохранять (восстанавливать) сбалансированность и стабильность внутренних элементов системы (так называемый гомеостазис).
Понятие «функции» имеет важное значение в теории государства и права, т.к. позволяет, по оценке Р.Т.Жеругова, описывать, объяснять и прогнозировать деятельность государства. Функции государства – это целенаправленные, планируемые или реактивные (реакция на внешнее и внутреннее возмущение) воздействия на политическую систему, а также другие системы, необходимые для поддержания единства территории, населения и власти, суверенитета государства и сбалансированности публичных властно-институциональных элементов. В функциях государства отражаются его классовая и общесоциальная сущность, соотношение социальных сил, а также состояние взаимовлияния общества и государства.
Как отмечают многие авторы (А.Малько, С.Комаров, М.Байтин, И.Сенякин) в функциях государства его сущность находит более конкретное выражение. Эта конкретизация носит объективный характер, так как функции государства формируются объективно, под определяющим воздействием целей и задач, обусловленных экономической и политической структурами общества и вытекающими отсюда интересами социальных групп, коллективов, всего народа. Если к власти приходят другие политические силы, то могут существенно измениться и функции государства. Каждая функция государства имеет предметно-политиче- скую характеристику, ибо ее содержание показывает, что является предметом его деятельности, какие средства используются для достижения той или иной цели.
Можно отметить исторические различия в функциях государств эксплуататорских типов и демократических, а также общие для всех государств функции. Для любого государства свойственны функции по поддержанию естественных условий существования общества как с точки зрения внутренней стабильности, так и на межгосударственной арене. Соотношение классового и общесоциального в государстве позволяет сделать вывод о том, что следует различать государства с преимущественно классовыми и преимущественно общесоциальными (демократическими) функциями, что предполагает выяснение не только
71
направлений деятельности, но и социального назначения государства.
Анализируя понятие «функции государства», следует отличать его от понятий «задачи» и «цели» государства. Задачи отражают в большей степени социальное назначение, историческую миссию государства в тот или иной период (М.Байтин). Цели – это идеальные образы того, к чему стремится государство, прообраз результата. В задачах соотносятся цели, предполагаемые результаты и средства.
Функция предполагает наличие средств, необходимых для достижения определенного результата, прежде всего средств нормативно-правовых, которые закрепляют полномочия (компетенцию) конкретного органа. Необходимо отличать также функции государства в целом от функций отдельных органов государства. Последние предполагают установление для каждого такого органа субъективных прав и юридических обязанностей (полномочий).
Государство по своей природе полифункционально, т.к. в силу своей сущности всегда выполняет определенную историческую миссию, решая сложные и многообразные задачи в интересах различных слоев населения, элит, территорий, участвуя в решении глобальных проблем.
Опыт многих народов и государств дает основу для систематизации (классификации) функций. Функции государства классифицируются по разным основаниям:
по значению для объективных компонентов – основные и неосновные;
по продолжительности действия – постоянные, временные, краткосрочные и долгосрочные;
в зависимости от сфер государственной деятельности (объектов воздействия) – внутренние и внешние.
Последняя классификация является одной из наиболее распространенных. Если первые связаны с реализацией задач государства внутри страны, где государство выступает субъектом политической системы, то вторые – с осуществлением межгосударственных отношений, где оно выступает субъектом международно-правовых отношений.
К внутренним функциям обычно относят функции, так или иначе связанные с разделением властей:
законодательную (хотя ратификация международных договоров связана и с внешней функцией);
исполнительно-распорядительную (которая также может выходить на внешнеполитический уровень, в частности пример деятельности министерства иностранных дел);
судебная;
контрольно-надзорная;
идеологическая;
культурная.
К внешним обычно относятся такие функции, как:
внешнеполитическая;
внешнеэкономическая;
обороны;
поддержки соотечественников за рубежом.
Некоторые основные функции могут носить характер как внешний, так и внутренний. Например, поддержание территориального суверенитета и целостности государства, без достижения которого государство перестает быть реальным государством, имеет черты и внешней и внутренней функции,
В юридической науке приняты и другие подходы к классификации функций. В.В.Лазарев к внутренним функциям относит: установление и охрану правового порядка, охрану прав собственности, иных прав и свобод граждан, экономическую, культурную, социальную, экологическую; а к внешним – поддержание мирного сосуществования, обеспечение делового партнерства и сотрудничества, защиту государственного суверенитета от внешних посягательств.
72
В классификации функций государства, предложенной Л.А.Морозовой:
внутренние функции – это обеспечение народовластия, экономическая, социальная, налогообложение, экологическая, охрана прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;
внешние функции – интеграция в мировую экономику, внешнеэкономическое партнерство и государственная поддержка иностранных инвестиций, оборона страны, поддержка мирового правопорядка, сотрудничество с другими государствами в решении глобальных проблем (экологической, сырьевой, энергетической, демографической и др.).
В истории Российского государства неоднократно происходили перемены революционного и реформационного характера. При этом изменялся исторический тип и форма государства, его политический (государственный) режим. В начале ХХ века Россия пережила три революции, в результате которых последовательно переходила из состояния самодержавной монархии унитарного и авторитарного типа к конституционной монархии, затем к демократической республике, а позднее к социалистической республике федеративного типа. Все это приводило к постоянной смене политического режима государства и в конечном итоге находило свое отражение в функциях государства. Так, в первой мировой войне усиливалось значение внешних функций (обороны и захвата), а затем гражданской войне в основном функция обороны и сохранения целостности страны.
В течение долгих лет СССР сосредоточивал огромные усилия, чтобы сохранить целостность сначала российского, затем союзного государства, обустроить значительные территории, ликвидировать неграмотность населения. Социалистическое государство выступало как главное орудие обеспечения господства рабочего класса и его союзников (крестьянства и трудовой интеллигенции) построения социализма, подавления эксплуататорских классов, организации народного хозяйства, поддержки национально-освободительных движений (А.Б.Венгеров). Государство стало собственником основных средств производства, функция управления этой общенародной собственностью с помощью централизованного планирования, администрирования и распределения стала одной из основных внутренних функций для социалистического государства наряду с идеологической и воспитательной. Из внешних функций важнейшей стала функция соперничества и соревнования с капитализмом, поддержание обороноспособности государства.
При реализации этих функций были достигнуты значительные результаты – высокий уровень образования населения, обустройство территорий, успехи в науке, в освоении космоса, обеспечение обороноспособности страны и поддержание военного паритета в мире двух сверхдержав, что удержало мир от третьей мировой ядерной войны. Вместе с тем, в соревновании с капитализмом не удалось убедительно продемонстрировать конкурентоспособность социалистических государств, обеспечить стимулы роста производства и качества товаров и услуг, внедрения научных достижений в социальную сферу и экономику. Из социалистических государств только отдельные после реформ сохранили социалистический строй (Куба, Вьетнам, КНР, КНДР). Довольно успешно развивается Китай, где государство сохраняет большинство прежних функций при развитии рыночных отношений. В СССР и России сохранить преимущества социализма в сочетании с положительными чертами капитализма не удалось.
Государство практически без боя уступило свою монополию в управлении экономической сферой и распоряжения произведенными продуктами, передав самые выгодные сферы экономики частному капиталу (производство и реализация алкоголя, табака, добыча и реализация нефти и нефтепродуктов, строительство). Практически в 90-е годы была ликвидирована идеологическая и воспитательная функция государства, влияние на СМИ, общественные объединения. К функциям современного российского относятся следующие внутренние: охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка, экономическая, фискальная (налогообложения), социальной защиты, экологическая, культурная, и внешние: обороны страны, поддержания мирового порядка, сотрудничество с другими государствами, поддержка соотечественников за рубежом.
73
«Древо» целей и функциональная структура государственного управления
Система государственного и муниципального управления (Авторский коллектив) (извлечение)
Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики.
Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает прежде всего изменение механизмов целеполагания в государственном управлении, придание данной подсистеме элементов объективно обусловленного, обоснованного и рационального характера. Как уже отмечалось, цели представляют собой продукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность - объективное основание и идеальное выражение - ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различным соотношение между действительным и идеальным (воображением). Чаще в целях превалирует субъективное.
Между тем выдвижение целей государственного управления, с одной стороны, влияющего на все общество, а с другой - опирающегося на государственную власть, очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.
Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. В противоречие со сложившимися стереотипами, в соответствии с которыми "сверху виднее", цели государственного управления рождаются и должны рождаться "внизу" - идти от потребностей и интересов людей. Смысл и цели государства должны состоять в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без предвосхищения будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной.
Еще в 20-х годах нашего столетия Н.Д.Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь. Как отмечают исследователи из США, "планирование - это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать". Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь. Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.
В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Главной целью общественного жизнеустройства и государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между лич-
74
ностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.
По источнику возникновения и содержания иерархическая система целей государственного управления должна быть следующей:
общественно-политические, связанные с целостным и сбалансированным развитием общества;
социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;
духовные, связанные, с одной стороны, с восприятием людьми духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а с другой - с использованием духовного потенциала общества для реализации общественно-политических и социальных целей;
экономические, характеризующие желательную систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;
производственные, состоящие в стимулировании и поддержании активности производящих материальные и духовные ценности объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;
организационные, направленные на решение организационных проблем субъекта и объектов государственного управления - построение соответствующих функциональных и организационных структур;
деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;
информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;
разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.
Разумеется, данная иерархия целей государственного управления во многом условна, но она создает известный ориентир, "шкалу отсчета" для оценки управленческой практики.
Четвертым системообразующим моментом государственного управления является построение, самого "древа" целей государственного управления. Центральными, определяющими ("стволом") "древа" целей государственного управления являются стратегические цели, связанные с сохранением или преобразованием общественного устройства. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные - в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратегические цели называют главными, а цели, позволяющие их достигать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается градация целей государственного управления и по другим основаниям: по объему - общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных компонентов), по результатам - конечные и промежуточные, по времени - отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые напрямую не связаны с реализацией стратегических (главных) целей, но могут возникать при этом и носить негативный, противоположный смысл. Они нежелательны, и все-таки с ними приходится считаться.
Построение "древа" целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процедуру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуманное определение стратегических (главных) целей а затем произвести "разветвление" этих целей по всем другим их видам. Субординация целей усиливает механизм целеполагания в государственном управлении. И, конечно, первостепенная задача заключается в достижении адекватности целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управляемыми объектами. Соблюдение таких требований мо-
75
жет действительно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.
Цели государственного управления, представленные в определенном "древе", должны отвечать следующим требованиям:
1.быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних;
2.быть социально мотивированными, т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, соответствовать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь;
3.быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности;
4.быть системно организованными, включать в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т.д.
Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые "отвечают" на вопрос "к чему стремиться?", то вторые - "что делать?"
Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который должен реализовываться всей системой органов государственного управления. В структуре государства функции государственного управления получают известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики "функций государственного управления"
и"управленческих функций государственных органов" имеет важное значение и создает методологические предпосылки для рассмотрения многих управленческих проблем.
Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиям государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.
Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.
76
Врезультате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически определенные и закрепленные виды управляющих воздействий отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять по отношению к определенным управляемым объектам. Характеристики этих функций вытекают из характеристик функций государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.
Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее - просто функции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды.
Взависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления. По критерию содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические. Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.
Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М. Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О'Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой. По характеру
ипоследовательности действий к общим функциям управления целесообразно относить следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.
Управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализацией актуальных целей. Если нет организации людей, объединенных общей целью, то нечего и планировать, ибо планирование есть начертание путей движения данной организации к поставленным перед ней целям. Когда создана организация и имеются планы ее социальной активности, то возникает необходимость в регулировании - установлении правил поведения каждого члена организации в ее рамках и предусмотренных плановых параметрах. Под требования, вытекающие из целей организации, планов их достижения и норм поведения, подбирается персонал, способный все намеченное осуществить. Возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании (контроле). Все названные общие функции управления можно представить и в иной последовательности, поскольку их расположение диктуется конкретной управленческой ситуацией.
Тема 5. Государственное и муниципальное управление: человек, коллектив и общество
Участие населения в осуществлении местного самоуправления: миф или реальность
Акмалова А.А. Актуальные проблемы муниципального права России: Учебник /Предисловие и общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2009 (извлечение)
77
Известный исследователь демократии А. ʼде Токвиль именно местные сообщества рассматривал как базовые для развития демократии, то есть осуществления совместных действий в свободном обществе. Ибо, писал он, «играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»1. Продолжая данный ряд высказываний, хотелось бы напомнить еще одно симптоматическое высказывание, которое принадлежит С.М. Миронову: «Великий писатель и гуманист Виктор Гюго говорил в свое время, что «творец книги – автор, но судьбу романа определяет читатель». Перефразируя это известное высказывание, я хотел бы сказать, что закон принимает парламент, подписывает Президент, но его судьбу, конечно же, творит общество. Это в полной мере относится к 131му Федеральному закону…»2.
До 1993 года приоритет в формах осуществления местного самоуправления принадлежал институтам представительной демократии. Конституции РФ, регулируя формы осуществления местного самоуправления, на первое место вывела институты непосредственной демократии: местное самоуправление, в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель в системе местного самоуправления выделил (1) формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении – институты прямой демократии, (2) выборный коллегиальный орган как институт представительной демократии и (3) другие органы местного самоуправления.
Рассматривая проблему институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, Н.А. Антонова делит их на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. По ее мнению, если реализация первой группы ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления, нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают в решении вопросов местного значения участие наряду с населением и других субъектов – органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Реализация форм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения. Кроме того, формы первой группы (выборы и референдумы при решении определенных вопросов) являются обязательными, а во второй группе только публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов3.
Важно также обратить внимание на понятийный аппарат. Имеет ли принципиальное значение, говоря об участии населения в осуществлении местного самоуправления, разграничивать понятия «гражданин» и «житель»? Видимо, ответ на этот вопрос должен быть положительным, хотя подчас исследователи довольно часто употребляют понятие «граждане» даже в тех случаях, когда анализируют формы участия населения в осуществлении местного самоуправления4.
Не только теоретическое, но и большое практическое значение имеет выявление и учет интересов не только местного сообщества, но и отдельных групп, составляющих такое сообщество, конкретного человека. Проживающее на территории муниципального образования население образует разные сообщества. Их можно сгруппировать, например, по интересам – профессиональным, религиозным, политическим, идеологическим и др.; по географи-
1Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.
2//htpp://www.mironov.ru
3См. более подробно: Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 37-40.
4См., например: Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дисс. … доктора юрид. наук. М., 2007. С. 18.
78
ческому положению – местоположению целевой группы, в котором она будет находиться в тот момент, когда на нее будет осуществляться воздействие; по демографическим характеристикам – возрасту, полу, роду занятий, уровню образования, уровню дохода и его источникам, составу семьи; по экономическому положению – размеру дохода, косвенным показателям доходов, экономическим интересы. Локальное местное сообщество представляет собой совокупность также таких объединений, как, например, территориальные общественные самоуправления, товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, дачные товарищества, а также благотворительные организации (фонды, попечительские советы, волонтерские организации и др.), женские, молодежные, ветеранские и др. общественные организации, организации инвалидов и др.
Мегаполисы и крупные города, конечно, сложно представить как местные сообщества, реализующие самоуправление вопросами своей непосредственной жизнедеятельности. Доминирующими субъектами местного самоуправления в таких городах выступает не население муниципального образования, а органы местного самоуправления. Адекватно отразить и реализовать интересы населения в таких муниципальных образованиях через установленные в главе 5 Федерального закона 131 формы весьма проблематично. Это, как правило, интересы очень разных социальных групп, достаточно различающихся по своему материальному положению, возможностям решения своих текущих потребностей в образовательных и медицинских услугах, удовлетворения культурных запросов, способам свободного времяпровождения и т.д. По мнению специалистов, даже такие вопросы, как экологическая безопасность или отношение к органам власти или их должностным лицам, которые раньше могли объединить население независимо от того, жителями крупного города или небольшого поселка они являются, в крупных городах уже не являются интегрирующими факторами даже для отдельных наиболее активных слоев населения.
Иная ситуация в большинстве средних и малых городов, которые являются столицами субъектов Федерации. Местное сообщество, если оценивать его только по такому показателю как численность населения, имеет иные возможности для реализации собственных интересов и инициатив, а также для влияния на органы местного самоуправления.
Таким образом, необходимо не только выявление характерных признаков местного сообщества, его отдельных социальных групп, их изучение, анализ основных интересов, но также учет таких интересов в деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, что эффективность местного самоуправления во многом определяется умением объединить такие разные движения и организации, вовлечь их потенциал в решение вопросов местного значения.
Вопросы местного значения решаются не только в его интересах, но прежде всего с его участием. Добиться этого сложно, но, только решив данную задачу, можно реализовать преимущество местного самоуправления как формы народовластия. Трудно не согласиться с В.И. Васильевым, что в настоящее время значительная часть населения не осознает в местном самоуправлении осуществления своего права, своих свобод, не находит в нем инструменты, обеспечивающие воплощение в жизнь его повседневных интересов. С одной стороны, здесь сказываются традиции многолетнего отстранения населения от реального участия во власти, а с другой – беспомощность органов местного самоуправления, особенно в малых городах, поселках, селах и сельских округах, в обеспечении насущных жизненных потребностей населения. Сказывается и закрытость деятельности многих органов местного самоуправления, недостаточная гласность их работы1.
Попытку классифицировать основные причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления предпринял А.А. Сергеев, выделив в качестве таковых следующие: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего
1 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика //Журнал российского права. 2001. №
8.
79
института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность1.
Однако для того, чтобы население реально стало активным субъектом местного самоуправления, необходимо, чтобы оно осознало себя таковым. Осознало себя общностью, способной как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине», ответственности перед сообществом) преобразовать местное хозяйство, приспособить условия проживания к интересам своих граждан, постоянно изменяя качество их жизни в лучшую сторону. Не поняв того, что на территории складываются социальные и духовные связи, особый тип социальной организации, закрепляемый историческим опытом, традициями, духовным складом, ничего нельзя понять и в системе муниципального знания. Исследования показывают, что чем выше качество социального климата в местном сообществе, уровень духовности, развитость традиций, тем полнее проявляются источники его саморазвития, его возможности как субъекта управления. Таким образом, одной из наиболее важных задач является формирование культуры местного сообщества как совокупности определенных ценностей, определяющих его активное участие в решении вопросов местного значения.
Для формирования такой культуры местного сообщества можно использовать различные инструменты – технологии, методы. В частности, это диагностика культуры населения муниципального образования: что собой представляет такая культура, каковые ее признаки и отличительные особенности. Важно выяснить, насколько соответствуют представлениям об активном местном сообществе поддерживаемые населением ценности. А далее осуществлять последовательную работу по корректировке таких ценностей, используя следующие процедуры и операции: учет новых ценностей и норм при определении миссии, целей и задач местного самоуправления; выработка, утверждение и пропаганда системы ценностей местного самоуправления; изменение устоявшихся социальных стереотипов; переориентация системы мотивации, стимулов, вознаграждений; предоставление возможностей обучения, переквалификации, получения информации, необходимой для поддержки новых культурных ценностей и норм, а также другие технологии.
Необходима и ежедневная информационная и просветительская работа, ибо, по данным социологических исследований, проведенных Всероссийским Советом местного самоуправления, осведомленность населения о формах их участия в местном самоуправлении крайне низка:
–о местном референдуме знает 3,5% опрошенных:
–о муниципальных выборах – 57,2%:
–о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица – 2,1%;
–о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования – 0,8%;
–о сходах граждан – 18%;
–о правотворческой инициативе – 1,2%;
–об участии в территориальном общественном самоуправлении –3,2%;
–о публичных слушаниях – 2,1%;
–о собраниях или конференциях – 6,2%;
–об опросах граждан – 17,4%;
–об индивидуальных или коллективных обращениях граждан в органы местного самоуправления – 8,2%.
Более половины граждан вообще затруднились ответить на этот вопрос, несмотря на
1 См.: Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дисс. … доктора юрид. наук. М., 2007. С. 8.
80