Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

вытекают из частей 2 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Федеральный законодатель в данном случае определил предметы ведения следующим образом. Во-первых, это вопросы, которые не отнесены к вопросам местного значения и не регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ в частях 1 ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1; во-вторых, это вопросы местного значения, не отнесенные к ведению органов местного самоуправления другого муниципального образования; в-третьих, вопросы, полномочия по которым не осуществляются органами государственной власти (Российской Федерации и субъектов РФ).

Такая сложная конструкция для характеристики данной группы полномочий во многом объясняется тем, что ни один законодатель на федеральном уровне не способен учесть особенностей развития отдельных муниципальных образований и решаемых ими задач, а также подчас довольно быстро изменяющихся реалий. Поэтому сохраняется определенное правовое пространство для решения, как правило, весьма специфических вопросов, имеющих актуальность только для отдельных органов местного самоуправления.

Со стороны федерального законодателя формулируются только два основных требования. Такие полномочия носят также как и предыдущая группа факультативный (необязательный) характер и осуществляются только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов: а) это требование принципа субсидиарности1, закрепленного в Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления; б) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; в) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает в главе 4 следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:

наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только соответственно федеральными законами или законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам;

переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено законом;

наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;

финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для их осуществления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;

по вопросам осуществления переданных государственных полномочий соответствующие государственные органы исполнительной власти в случаях, установленных законодательством, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением;

основанием для отказа от исполнения переданных государственных полномочий яв-

1 Субсидиарный (от лат. subsidiarius – резервный, вспомогательный) – дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает, что полномочия передаются более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно.

121

ляется признанное в судебном порядке несоответствие законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом №

131-ФЗ;

органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;

органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Такие предписания могут быть обжалованы в судебном порядке;

закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен содержать все установленные ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ положения, в том числе: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и др.

Кроме того, такие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. Положения законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о государственном бюджете на очередной финансовый год, если на данный год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Наряду с реализацией переданных государственных полномочий органы местного самоуправления вправе участвовать и в осуществлении иных государственных полномочий. Как указано в ст.ст. 14.1, 15.1 и 16.1, органы местного самоуправления вправе участво-

вать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет собственных средств местного бюджета на участие

вреализации таких государственных полномочий только в том случае, если возможность таких расходов предусмотрена федеральными законами. Финансирование государственных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления должны также учитывать, что полномочия в данной сфере осуществляются только при определенных условиях: 1) если такие полномочия предусмотрены соответствующими федеральными законами или законами субъектов РФ; 2) если для реализации данных полномочий имеются необходимые собственные доходы; 3) если осуществление такого полномочия предусмотрено решением представительного органа муниципального образования.

122

Полномочия, переданные по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов, стали возможны только после перехода к «двухтиповой» модели. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе также заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас в 5 и более раз.

Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. Большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. Такие результаты не могли не вызвать опасений по поводу фактического ослабления поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого являлось одной из приоритетных задач муниципальной реформы. Начиная ее, в частности, сегодняшний руководитель Минрегиона России Д.Н. Козак, неоднократно подчеркивал, что одной из важнейших направлений реформы является достижение доступности органов местного самоуправления для граждан РФ, что главными территориальными единицами должны быть городские и сельские поселения.

Поэтому дальнейшая практика заключения и реализации таких соглашений должна исходить из сохранения за органами местного самоуправления ключевых полномочий. Прежде всего это касается полномочий по вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Такие соглашения должны утверждаться представительными органами муниципальных образований. Их участие обусловлено тем, что одновременно с полномочиями передаются соответствующие субвенции, устанавливаемые местными бюджетами, право на утверждение которых составляет исключительное ведение данных органов. Кроме того, представительный орган осуществляет также контрольные функции.

Соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции РФ и законодательству в целом, а также тем муниципальным правовым актам, в том числе Уставу муниципального образования, которые имеют более высокую юридическую силу.

123

Соглашения в соответствии с действующим законодательством должны предусматривать осуществление переданных полномочий в рамках соответствующих субвенций. Кроме того, соглашения, регулируя порядок ответственности за осуществление переданных полномочий органов местного самоуправления, должны исходить из того, что финансовые санкции – это санкции не только за нарушение бюджетного законодательства. Невыполнение соглашения о передаче полномочий представляет собой нарушение прав населения на получение определенных муниципальных услуг, осуществление его интересов в определенной сфере общественных отношений. Соответственно здесь встает вопрос об ответственности перед населением и государством, а в отдельных случаях также перед иными физическими и юридическими лицами.

Таким образом, даже краткий анализ полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, выявляет как многообразие подходов, используемых для их регулирования, так и существенные различия в порядке их осуществления, финансирования, контроля и ответственности. Важно помнить, что объем полномочий органов местного самоуправления

втех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается преимущественно в отраслевых федеральных законах. Разграничение полномочий между отдельными органами местного самоуправления и их должностными лицами в основном устанавливается Уставом муниципального образования и другими муниципальными актами.

Как показывает практика не только нашей страны, но и многих зарубежных стран, поиски наиболее оптимального разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления имеют постоянный характер. В России они усилены осуществляемой административной реформой. Соответственно и Федеральный закон № 131-ФЗ в части регулирования вопросов местного значения подвергся наиболее значительным изменениям и дополнениям. Как показывает законопроектная деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, работа по перераспределению полномочий будет продолжена. Это будет связано с внесением соответствующих изменений

вотраслевое законодательство, а также потребует активной правотворческой деятельности на муниципальном уровне.

Тема 12. Особенности формализации управленческих решений в органах публичной власти

Сущность управленческого решения. Виды управленческих решений. Юридические требования к управленческим решениям.

Понятие правотворчества. Виды правотворчества. Понятие правового акта управления. Основные признаки административного акта. Виды административных актов. Условия эффективности административных актов. Презумпция законности административного акта. Дефектные акты.

Процесс принятия административного акта: подготовка решения, принятие решения, оформление решения, доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов. Фактическое и юридическое прекращение действия акта.

Место административного договора в деятельности органов исполнительной власти. Общие принципы договорного регулирования. Классификация административных договоров.

Вишняков В.Г. Управленческая деятельность: формы, методы, стадии

Каждый вид управленческой деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное предназначение каждой ветви единой государственной власти, так

124

и различия в принимаемых ими правовых актах. Так, деятельность органов законодател ь- ной власти может завершаться принятием законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, характеризуется вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т.д. Исполнительная и распорядительная деятельность может выражаться в совершении органами исполнительной власти различных действий, характеризующих как внешние, так и внутриорганизацион-

ные управленческие отношения.
Внешне	выраженное	действие	органа	исполнительной	власти	или

его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции, называется формой управленческой деятельности. Формы эти делятся на правовые и неправовые. Различие между ними проводится по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управления. Правовой формой является, например, принятие нормативных актов органами исполнительной власти. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения. По вопросам управленческой деятельности ими могут устанавливаться новые нормы права, изменяться или прекращаться действие ранее принятые нормы. В правовой форме происходит издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому такие акты управления называются индивидуальными. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного лица, представляя собой один из видов юридических фактов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении государственного служащего на должность, так как с этим фактом связывается возникновение у служащего определенного объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения.

Принятие нормативных и индивидуальных актов – это основные и наиболее значимые правовые форм осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие, например, представление обязательных отчетов, осуществление обязательной государственной регистрации, выдача документа подтверждающего наличие какого-либо специального права (вождение транспортных средств, на охоту). Во всех этих случая также выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти.

Неправовые формы осуществления исполнительной власти именуются так потому, что они не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения. Такие действия вообще не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования, однако, они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым либо следовать за ними. В этом, в отличие от правовых форм, они не требуют строго определенного законом юридического оформления.

Необходимо четко различать правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти, различия между которыми нередко сглаживаются, стираются на практике, что снижает эффективность действия права. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе четкого разграничения стадий принятия актов управления и полного юридического оформления. Среди правовых стадий и форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы,

125

изменяются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).

С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых договорах), то теперь заключается множество административных договоров (соглашения между разными субъектами управления, контракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомогательную деятельность, способствующую выполнению их основной – управленческой – функции.

Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государ- ственно-правовых договоров между субъектами Федерации, межгосударственных и иных международных договоров.

Материально-технические операции также осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность регламентируется лишь в общем виде. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут. Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К мате- риально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, мате- риально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «дела идут – контора пишет». Руководители, увлекающиеся «текучкой» и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не получить желаемых результатов.

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А исполнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.

Юридический процесс можно понимать как властную деятельность уполномоченных субъектов, направленную на решение конкретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса. Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и граждане, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообразных процедур (заключение договоров, организация прессконференций, регистрации и т.д.).

Во-вторых, результатом процессуальной деятельности является решение юридических дел (принятие нормативного акта, прием в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она оформляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми. В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность, последовательность и сроки совершения действий, правила оформле-

126

ния документов, принятия, обжалования, исполнения решений. К сожалению, реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы – необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осуществляет админи- стративно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах. Как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в гражданском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную деятельность.

Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по одному критерию, связанному с формой: это гласность и открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о которых может составлять государственную и служебную тайну. Это, например, оперативно-розыскная, разведывательная, и частично внешнеэкономическая деятельность.

В современных условиях важно подчеркнуть, что управленческая деятельность является разновидностью социальной. Ее отличают следующие особенности:

1) это сознательная, целенаправленная деятельность;

2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти;

3)она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел;

4)промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах;

5)полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.

Управленческий процесс стоит в одном ряду с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, законодательный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юридического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой – это вид исполнительной деятельности, которому присущи следующие особенности:

1)он представляет собою разновидность властной деятельности субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступках), и прокуроры;

2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;

3) он урегулирован нормами административного права. Особенность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Благодаря последним управленческие процедуры, реализация исполнительной власти приобретают большую определенность, научность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности властной деятельности.

Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный – самый большой из юридических процессов – можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) административно-юрисдикционный процесс.

Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех названных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части – производства. Административное производство, бу-

127

дучи составной частью административного процесса, отличается от других административных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится а его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:

1) по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и

др.);

2)по приватизации государственного и муниципального имущества;

3)поощрительное;

4)распределительное;

5)разрешительное и др.

В административно-юрисдикционном процессе объединены производства:

1)по жалобам и заявлениям граждан;

2)по делам об административных правонарушениях граждан;

3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.);

4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной.

В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников. Чаще всего в источниках административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в Трудовом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе Российской Федерации).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий. Стадии как совокупность действий различаются: 1) непосредственными целями и задачами; 2) особым кругом участников и спецификой их правового статуса; 3) комплексом процессуальных действий; 4) кругом юридических фактов; 5) правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться поразному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т.п. и кладется в основу управленческих решений;

2)принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение – сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3)исполнение решения. Решение – это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага.

В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта,

128

доведения его до сведения.

Вряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела. В производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений. В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить – на ускоренные, обычные и усложненные.

Вбольшинстве стадий нетрудно выделить этапы – совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях – рассмотрении дела – есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций. Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия – этапы – стадии – производство (процесс).

Тема 13. Стандартизация и регламентация деятельности органов государственного и муниципального управления

Стандартизация и регламентация

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах (извлечение)

Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера, не сформированы перечни государственных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг.

Административнo-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Достижение этих целей позволит:

повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы поль-

129

зователей;

повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг.

В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должен быть утвержден Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

Мероприятия этого направления должны быть скоординированы с работами, проводимыми в области внедрения информационно-коммуникационных технологий, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)". В рамках этого направления необходимо решить следующие задачи:

внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг;

стандартизация электронного взаимодействия органов исполнительной власти и населения при оказании (получении) государственных услуг;

включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы.

Другими составляющими этого направления являются разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти

130