Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия
.pdfрами – в интересах физических и юридических лиц.
Как уже было отмечено, в особом порядке регулируется юридическая ответственность муниципальных служащих. За нарушение своих обязанностей, а также ограничений и запретов, установленных законодательством, муниципальный служащий подлежит ответственности, которая регулируется наряду с Федеральным законом № 25-ФЗ также трудовым, административным и уголовным законодательством.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих – разновидность юридической ответственности, применяемая к муниципальным служащим в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.
За его совершение – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Так, Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №
197-ФЗ предусматривает, что до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого для учета мнения представительного органа работников. Но дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.
Административной ответственности согласно ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) подлежит должностное лицо в случае совершения им административных правонарушений, установленных КоАП РФ и соответствующими Административными кодексами субъектов РФ, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. Из установленных видов административных наказаний к должностным лицам мо-
141
гут применяться лишь два – предупреждение и штраф.
В законодательстве указывается, в каких случаях ответственность муниципальных служащих за проступки является дисциплинарной, а в каких – административной. Так, например, КоАП РФ регулирует следующие составы административных правонарушений и санкции:
нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума на пользование на равных условиях помещениями, находящимися в муниципальной собственности, для встреч с избирателями, участниками референдума – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.15);
использование лицом, находящимся на муниципальной службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума – влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.45);
нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума на размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в муниципальной собственности либо в собственности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля (вклад) муниципальных образований на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, регистрации инициативной группы по проведению референдума превышает 30% – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати пяти до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.48) и др.
Уголовная ответственность муниципальных служащих наступает за деяния, совершенными ими как должностными лицами, если нарушение ими служебных обязанностей является уголовно наказуемым, т.е. предусмотрено соответствующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (далее – УК РФ). При этом речь может идти, как о деяниях, которые могут совершать и недолжностные лица, но должностные лица за те же самые деяния подлежат более строгому уголовному наказанию, также и о составах преступлений, субъектами которых могут быть только должностные лица.
К первой группе деяний могут быть отнесены, например, преступления против свободы, чести и достоинства личности на службе, которые достаточно часто фигурируют в судебной статистике. УК РФ, в частности, в ст. 136 регулирует такой состав уголовного преступления, как дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам. Данное преступление наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет.
То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, – наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет.
Вторая группа деяний – это установленные УК РФ составы преступлений, которые
142
могут быть совершены только должностным лицом:
неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан (ст. 140);
вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий и др. (ст.
141);
расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере (ст. 285);
получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе (ст. 290);
служебный подлог (ст. 292);
халатность (ст. 293) и др.
Наряду с данными видами юридической ответственности российское законодательство, в частности Трудовой кодекс РФ, конкретизирует возможность привлечения муници-
пального служащего к материальной ответственности.
Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и долж-
ностных лиц местного самоуправления, а также исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, осуществляется наряду с органами прокуратуры РФ и другими уполномоченными федеральным законом органами.
В особом порядке уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Контрольные функции могут осуществлять и органы местного самоуправления, их должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями в соответствии с уставом муниципального образования.
Важное значение в повышении ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должна иметь реализация Национального плана противодействия кор-
рупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. Данным планом намечены прежде всего меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, в том числе подготовка и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции», которым будут уточнены такие понятия, как «коррупция», «коррупционное правонарушение», «противодействие коррупции», а также определены основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. Кроме того, план предусматривает меры по со-
вершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а также меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвеще-
нию. В реализации отдельных из них, в частности, воспитания у правоприменителей уважительного отношения к закону и повышения правовой культуры общества в целом, важную роль могут сыграть и органы местного самоуправления.
143
Тема 16. Административные реформы. Влияние глобализации на реформирование системы государственного и муниципального управления
Административное реформирование в России и зарубежный опыт: универсальное и особенное
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).
Реформы институтов власти – глобальное явление, охватившее в настоящее время и экономически сильные государства, и те, которые только встают на путь самостоятельного государственного развития. Показательно, что в проекте Европейской конституции, предложенной для утверждения странам Европейского Союза в 2005 г., было зафиксировано новое право человека и гражданина – право на хорошее управление. Это право на то, что органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также на то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения.
Нельзя не признать, что становление современной России как динамично развивающегося государства не только позволило уточнить наиболее важные задачи, которые предстоит решить, чтобы привести состояние государственного и муниципального управления в соответствие с требованиями науки, но и подтвердить, что характер осуществляемого административного реформирования наряду с особенностями включает и универсальные механизмы.
Начальный этап государственных реформ, как известно, включал в себя: освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизацию государственной собственности, преобразование федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. Реформирование государственного и муниципального управления во многом предопределило экономические преобразования, способствовало формированию положительного инвестиционного климата, возвращению российского и притоку иностранного капитала.
Одной из основных задач после принятия Конституции РФ 1993 г. стало формирование новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике. Постепенно начался отход от управленческой модели предшествующего периода, которую очень ярко охарактеризовал Д.Н. Бахрах, введя понятие «демония административной власти», как систему, характеризующуюся «демоническим стремлением административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной». Самой существенной характеристикой этого понятия Д.Н. Бахрах признал то обстоятельство, что «демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, поли-
цию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократи-
11
ческий аппарат, административная власть постоянно стремится к расширению»1.
Однако российское общество было вынуждено признать, что и сформировавшаяся административная система оказывается во многом неспособной эффективно осуществлять основные функции государственного управления, оказывать услуги обществу в целом и конкретному гражданину, надлежащим образом исполнять законы, принятые в рамках демократических процедур. И хотя в сфере структурных преобразований в ходе правовой регламентации государственного и муниципального управления сделано немало, административная реформа и реформа государственной службы как ее составная часть нуждаются в постановке новых задач, разработке новых методик осуществления и в новом политическом импульсе.
1 Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. М.: Изд-во БЕК, 1993. С. 62—63. 144
В1990-е гг. в ходе проводимых в стране экономических и политических преобразований серьезным системным изменениям не подверглись многие институты государства. Сохранились нечеткость в определении функций и сфер ответственности органов публичной власти, непрозрачность функционирования государственного аппарата, недооценка современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелое регулирование социальных и экономических процессов, нерациональное использование денежных средств и материальных ресурсов.
Анализ очевидных трудностей административной реформы позволил вскрыть причины неэффективности некоторых реформаторских усилий и наметить пути более действенных преобразований. Как положительный, так и негативный опыт реализации конкретных направлений административной реформы позволил выделить новые направления переустройства системы власти в нашей стране. Стало очевидно не только для реформаторов, но
ичасти ее исполнителей, что административную реформу следует рассматривать не как некое субъективное пожелание, а как объективную потребность приведения системы государственного и муниципального управления в соответствие с конституционно закрепленными принципами развития страны.
Вэтом контексте особое значение приобретает принцип согласования реформ си-
стем управления в России и в других странах мира. Данный принцип согласованности предполагает учет ряда факторов, первый из которых предопределен тем неоспоримым фактом, что Российское государство – одно из старейших государств мира с исторически сложившейся системой государственного управления. Эта система уже в 1990-е гг. во многом исчерпала себя, но последствия ее непродуманного абсолютного отрицания непредсказуемы. В то же время российская демократия – одна из самых молодых на европейском континенте. Поэтому, стремясь утвердить достойное нашей страны место на континенте и в мире, необходимо говорить с этим миром и с этим континентом на одном управленческом языке.
Второй фактор: в нашей стране слишком долго и часто говорили о своем особом пути, но одним из главных признаков современной эпохи является глобализация. Трудности и опасности глобализации Россия может преодолеть только при качественном повышении уровня управления, достижении его эффективности. Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом – фундаментальный смысл административной реформы в России. Общественная мысль не только в России, но и во многих других странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на процессы принятия решения, адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета, формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии».
И третий фактор, наверное, главный: реализация административной реформы требует существенных изменений в стиле управления и в образе мышления государственных и муниципальных служащих. При всей специфике и особенностях осуществления реформ в различных странах, как показывает опыт проведения преобразований в системе управления в странах Европы и Америки, особенно в восточноевропейских странах после крушения социалистического лагеря, позитивные результаты возможны только в том случае, если будет выполнен ряд обязательных требований:
– цели, задачи, механизмы и новые управленческие технологии должны быть четко определены и прописаны в программных политико-правовых документах;
– административные преобразования и внедрение новых управленческих технологий
11
требуют значительных финансовых издержек1;
– необходим политический центр осуществления преобразований, который должен
1 К примеру, только один из этапов создания электронного правительства обошелся Великобритании примерно в 4 млрд. долл.
145
проявить известную настойчивость в продвижении ценностей реформы;
–институциональные, структурные преобразования малоэффективны, если они не сопровождаются новыми методиками принятия управленческих решений, внедрением новых технологий бюджетирования и управления, ориентированного на результат;
–особое внимание должно уделяться качеству кадрового потенциала, его квалификации и ценностной ориентации.
Рассмотрение международного опыта административных преобразований на предмет его применения в России необходимо проводить в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития отечественной системы управления. В противном случае методология рассматриваемого вопроса будет попросту несравнима с российскими реалиями. Рассмотрение контекста также необходимо для определения ценности зарубежных подходов к рассматриваемому вопросу с точки зрения критерия их применимости
вроссийской практике.
Небезынтересен вывод, который делают на основе анализа опыта административных преобразований почти полутора десятка стран эксперты Всемирного банка Н. Мэннинг и Н.
Парисон: «В настоящее время международной конвергенции идей в области государственно-
11
го управления практически не происходит»1. Важен не факт согласия или, напротив, отрицания подобного вывода, а исходные предпосылки, которые послужили его причиной. По тональности авторов можно судить, что они воспринимают свой вывод как негативную характеристику, т. е. международная конвергенция в сфере государственного управления – явление позитивное. С этим следует согласиться. Действительно, утверждение общих подходов к государственному управлению, неких универсальных ценностей взаимоотношений государства и граждан, частных лиц способствовало бы прогрессу. Однако недовольство приведенных экспертов носит иной характер. Их сожаление вызывает понимание, что далеко не все страны, прежде всего страны с бурно развивающимися экономиками, чье влияние в глобализирующемся мире будет нарастать, не желают безоговорочно и безусловно воспринимать предлагаемые, а нередко и навязываемые им рекомендации, стандарты и методики, которые были разработаны и реализованы без участия представителей этих стран.
Можно констатировать полное совпадение целей, поставленных в Великобритании, с задачами реформирования системы управления в России. Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве.
Юридическая мысль не едина в подходах к рассмотрению понятия правовое пространство. Когда речь идет о правовом пространстве конкретного государства (причем не столь важно, федеративного или унитарного, например Российской Федерации), допустимо использование как термина «правовое пространство Российской Федерации», так и «госу- дарственно-правовое пространство Российской Федерации», «государственно-правовая территория Российской Федерации». Термин «правовое пространство» выступает как универсальная правовая категория, позволяющая анализировать вопросы соразмерности нормативных правовых актов, договорных механизмов в федеративных отношениях, исследовать общее и особенное, пределы и объемы действия правовых актов.
Ю.А. Тихомиров, более десяти лет назад вводя инструментарий для обозначения границ действия разных правовых комплексов и предусматриваемых ими юридических режимов, предлагал использовать следующие понятия: «а) для правовых семей – «зоны правового влияния»; б) для правовых массивов в рамках межгосударственных отношений – «правовое
пространство»; в) для правовых систем в рамках федерации – «государственно-правовая тер-
22
ритория»2. С предложенной терминологией можно было бы в целом согласиться за един-
1Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Изд-во «Весь Мир», 2003. С. 24.
2Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Изд-во НОРМА, 1996. С. 7.
146
ственным исключением: универсальным понятием при регулировании правовых комплексов является именно понятие «правовое пространство», а феномену регулирования правовых массивов в рамках межгосударственных отношений более подходят понятия международного публичного права, если речь идет о взаимоотношениях различных государств между собой, либо права региональных организаций, если рассматривается, например, Содружество Независимых Государств в его современном состоянии.
Поэтому все рассуждения о «глобальном административном пространстве» возможны лишь с поправкой, что этот термин будет введен в оборот международного публичного права в контексте общих принципов международного права. Этот феномен разрабатывается американскими административистами последнее десятилетие, уже имеет международное признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя более удачно может быть охарактеризован в термине «пространство общих принципов управления».
«Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» – такое откровенное название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании «Управление на основе права»: «Зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным (в большей степени) разрушена, в котором административные функции
осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институ-
11
тами»1.
Эта цитата нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой – подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего в сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.
Нелишне помнить, что международное право представляет собой «систему договор-
ных и обычных норм и принципов, регулирующих согласованную волю государств, обу-
22
словленную действием закономерностей общественного развития данной эпохи»2. Система международного права – комплексное явление, которое формируют основные принципы международного права, закрепленные в Уставе ООН и иных документах, право международных организаций, международные многосторонние и двусторонние соглашения (договоры). Среди основных принципов международного права особое значение при изучении соотно-
1Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 7. С. 18; Он же. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С.
477—478.
2Словарь международного права. 2-е изд. С. 170
147
шения системы международного права и национальных правовых систем представляют принципы суверенного равенства государств, добросовестного выполнения обязательств, разрешения споров мирными средствами. Далеко не все эти принципы приветствуются глобальными административистами.
Предназначение института включения международно-правовых норм в национальные правовые системы заключается в том, что государство должно создать необходимые правовые условия для реализации взятых на себя международных обязательств. Каким образом взятое обязательство будет выполнено, какая процедура будет избрана для реализации меж- дународно-правовых норм в национальном законодательстве – суверенное решение самого государства.
Национальное право многих стран утверждает международно-правовые акты в качестве составной части национальных правовых систем. Возможен иной вариант, когда государство издает специальный нормативный правовой акт об имплементации того или иного предписания международного права в национальную правовую систему Процедуры имплементации международно-правовых актов, выработанных международными организациями и конференциями конвенций и рекомендаций определяются национальным законодательством.
Непосредственность действия норм международного права не есть показатель «цивилизованности» государства: если в Королевстве Нидерланды признается, что международные договоры в иерархии правовых актов стоят выше конституции страны, то в Королевстве Швеция, в «цивилизованности» которой принято не сомневаться, непосредственное действие международно-правового договора допускается лишь в исключительных случаях, если риксдаг примет решение об опубликовании его в «Собрании законов Швеции», придав тем самым данному международному договору силу закона.
Приведем немного истории проблемы имплементации международных положений в отечественное право. Советское правоведение исходило из принципа приоритета советского права и содержало в ряде нормативных правовых актов бланкетные нормы или положения о применении международных договоров при их коллизии с внутригосударственным правом. Конституция СССР 1977 г. в ст. 29 закрепляла среди принципов отношений СССР с другими государствами принцип добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров. «Национальная правовая система, – утверждает А.М. Васильев, – так же суверенна, как и государство, поэтому на территории страны без санкции (в той или иной фор-
ме) национальной государственной власти не могут действовать нормы, созданные помимо
11
ее правотворческих органов»1. Советское право, таким образом, отрицало примат международного права.
В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН от 28 февраля 1989 г. Советский Союз выразил свою приверженность концепции необходимости упрочения международноправового порядка, с тем чтобы обеспечить примат права в политике. В письме раскрывалась
точка зрения Советского правительства, в соответствии с которой нормы международного
22
права и обязательства государств обладают приоритетом перед их внутренними нормами2. Очевидно, что представленная концепция отражала скорее политическую волю СССР, нежели реальную практику. МИД СССР, анализируя отражение данной концепции в советском
законодательстве, был вынужден признать медлительность, с которой происходит использо-
33
вание данного подхода в правотворческой и правоприменительной деятельности3.
Впервые положение о приоритете правил международного договора было включено в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Ст. 7 Граждан-
1Васильев А.М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. № 1. С. 69.
2Известия. 1989. 9 марта
3См.: Обзор МИД «Внешняя политика и дипломатическая деятельность СССР (апрель 1985 – октябрь 1989)» // Международная жизнь. 1990. № 1.
148
ского Кодекса России восприняла положение Основ, установив, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которые регулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. Если международным договором РФ установлены иные правила, нежели те, что предусмотрены гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.
Проблемы соответствия международным обязательствам Союза ССР нормативных актов органов государственной власти и управления СССР были включены в компетенцию Комитета Конституционного надзора в СССР. Уже в самом начале своей работы в 1990 г. Комитет Конституционного надзора при признании неконституционности института прописки ссылался на закрепленную во Всемирной декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах свободу передвижения и выбора местожительства. Закон о Высшем Арбитражном Суде СССР 1991 г. устанавливал, что Арбитражный суд в своей деятельности руководствуется Конституцией СССР, настоящим законом, другим за-
конодательством СССР и республик, многосторонними и двусторонними договорами СССР
11
и соглашениями между республиками, международными соглашениями1.
Приверженность Российской Федерации общепризнанным принципам международного права утверждала Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г., общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, объявлялись имеющими преимущество перед законами Российской Федерации, утверждалось, что они непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 г. признала приоритет правил международных договоров над национальным законодательством в случае их противоречия. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером – jus cogens. Императивная норма общего международного права является нормой, «которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой международного права, носящей такой же характер» (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Исчерпывающего перечня норм, обладающих подобным императивным характером, международное право не дает. К ним, бесспорно, следует отнести лишь приведенные в Уставе ООН и в Декларации о принципах международного права 1970 г. основные принципы международного права.
Проблема непосредственности действия международно-правовых норм – предмет принципиальной дискуссии в отечественном правоведении. Сторонники непосредственного действия (И.П. Блищенко, М.М. Солнцев) и категорические противники (В.Г. Буткевич, С.В. Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, О.П. Коровин) расходятся не столько в подходе к роли международно-правовых норм, сколько в толковании самого явления «непосредственное применение». Непосредственное применение не должно толковаться как действие норм международного права вне и вопреки конституционных основ и требований национального права.
Положение о включении принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему Российской Федерации содержится среди других конституционных положений, выступающих в качестве основ конституционного строя Российской Федерации. Вместе с тем непосредственность не означает прямого действия международных
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. № 23. Ст. 651
149
правовых актов вне правовой системы России. «Нормы международного права действуют в составе правовой системы страны, а не помимо ее, применяются в соответствии с ее целями
и принципами и в установленном ею процессуальном порядке», – отмечается в комментарии
11
к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации»1.
Таким образом, нормы международного права и положения международных договоров включаются в правовую систему Российской Федерации лишь после выполнения необходимых процедур.
На основе анализа положения Конституции РФ (если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора) нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло свое отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона».
Процедуры распространения действия норм международного права и международных договоров России на национальную правовую систему помимо ч. 4 ст. 15 Конституции закрепляются в п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 106, ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».
Российское законодательство в ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» закрепляет следующие процедуры включения положений международных правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора; б) подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор; г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.
Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» устанавливаются процедуры ратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правом внесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоров обладают только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (единственное исключение из этого положения установлено ст. 16 Закона). Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации: оно должно содержать копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия международного договора законодательству Российской Федерации и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора.
Закон впервые в отечественном праве закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемого договора и выработаны механизмы по защите интересов России в связи с участием в ратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательном опубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не
1 Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». М.,
1996. C. 18.
150