Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

12 июля 1986 г., в ст. 14 гласит: «Наем рабочих в государственные органы, административ-

ные учреждения и общественные организации производится в соответствии с настоящим

11

Положением»1, т. е. вне принципиального различия государственной службы в государственном органе и трудового найма в общественной организации. В буржуазных государствах понятие государственного служащего размывается в соответствии с господствовавшей в начале ХХ в. концепцией, что рабочий на государственном предприятии является государственным служащим, так как получает зарплату из государственного бюджета.

Рассмотренные выше тенденции правового регулирования государственной службы приводят к выводу о желательности серьезно обратиться к миро вому опыту и реформировать государственную службу Российской Федерации в направлении ограничения субъективного фактора в комплектовании и работе государственного аппарата. Настоящие административные реформы лежат на пути профессионализации государственного аппарата. Необходимо ввести систему заслуг при комплектовании государственного аппарата. И это требует создания специализированного единого органа управления государственной службой, отделенного от иных министерств и органов исполнительной власти.

Первое, что можно позаимствовать у зарубежного правового регулирования государственной службы, – это способы комплектования государственной службы кадрами на основе системы заслуг. Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует от него профессионализма, умения управлять на основе знания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса.

Общепризнанны два способа комплектования государственного аппарата: «система добычи» «Система добычи» заключается в том, что победивший на выборах президент страны или даже лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считает правомерным все государственные должности предоставить своим сторонникам. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия нормального функционирования экономики в государстве. Эта неспособность определяется в первую очередь тем, что при системе добычи

к власти приходят лица, квалификация которых в области государственных дел не является

22

определяющим фактором. и «система заслуг»2.

«Система заслуг» предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых и независимых конкурсах по выбору специалистов. И континентальная, и англо-саксонская правовые системы ушли от системы добычи при комплектовании государственного аппарата к системе заслуг.

Отбор лучших сил общества для работы в государственном аппарате по системе заслуг – один из основных аппаратных способов совершенствования качества управления государством.

Исторически «система добычи» возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование кадров государственной службы. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от «системы добычи» к «системе заслуг» виден на примере развития этого процесса в США.

«Система добычи» в США, как считается, ведет свое начало от президента Д. Ва-

шингтона. В 1829 г. президент США Джексон сформулировал доктрину: «Все государствен-

33

ные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться»3. Интерес-

1 См.: Китайская Народная Республика. Законодательные акты / Под ред. А.М. Гудошникова. М., 1989. С. 458—460.

2См.: Демин А.А. Оценка «системы добычи» как способа комплектования кадрами государственного аппарата в Российской Федерации // Реформы России: правовое обеспечение / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 195—207.

3См.: Четвериков С.Б. В кн.: Государственный аппарат основ ных капиталистических стран. М., 1977. С. 29—30.

61

но, знали ли эту формулу идеологи рабочего движения, развивая небезызвестный тезис о кухарке, способной управлять государством. Кстати, эта формула ошибочно приписывается В.И. Ульянову (Ленину), который, будучи человеком понимающим сложность государственного управления, утверждал в работе «Удержат ли большевики государственную власть?» совершенно обратное: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. В этом мы согласны и с кадетами, и с Брешковской, и с Церетели... Но мы отличаемся от этих граждан тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось

сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, т. е. к обучению

11

этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту»1.

В США из определения президента Д. Вашингтона вывели в качестве основного требования к лицу при решении о замещении государственной должности фактор личной преданности президенту или иному лицу, от которого зависело назначение на государственную должность. Профессиональные качества такого кандидата стояли на второстепенном месте. Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после по беды на выборах компенсировать свои затраты за счет своего сидения у государственной казны с налогами. Для этого он и назначал на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.

Однако непрофессиональные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны. На внешних рынках частный предприниматель сможет лишь тогда добиться успеха, когда его поддерживают грамотные действия аппарата своего государства. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран. В общем, новое время потребовало квалифицированного государственного аппарата, и формула прези дента Джексона заслуженно терпит фиаско.

Убийство в 1881 г. президента США Гартфилда неудовлетворенным своим постом чиновником Ч. Гито всколыхнуло общественное мнение США, и в 1883 г. здесь был принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства и действующий до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system). При этом:

а) учрежден специализированный государственный орган для подбора кадров на государственную службу, своеобразное министерство государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы (с 1978 г. это Управление кадровой службы); устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя комиссию, что сразу ограничивало возможность коррупции, занятия государственной должности по блату;

б) претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности. Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия;

в) споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализиро-

1 Ленин В.И. Удержат ли большевики государственную власть? // Полн. собр. соч. Т. 34. С. 315. См.: Демин А.А. Оценка «системы добычи» как способа комплектования кадрами государственного аппарата в Российской Федерации // Реформы России: правовое обеспечение / Под общ. ред. Г.В. Мальце-

ва. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 195—207.

62

ванных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства.

В настоящее время разд. 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода закона США обязывают руководствоваться принципами «системы заслуг» и регулируют эти принципы.

Интересный пример правового регулирования «системы заслуг» закреплен в Законе Японии: для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности; зачисление на службу производится только из лиц, внесенных в список кандидатов, причем один подлежащий набору принимается из пяти желающих, получивших наивысшие баллы на экзамене (ст. 56). Такой же принцип применяется и при повышении по службе (ст. 57). Даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в Палату по делам персонала о включении кандидатов в списки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст. 58).

Право занятия должностей соответствующего уровня зависит напрямую от уровня образования. Это первое условие компетентности, во Франции оно связывается с классификацией государственных служащих. Экзамены государственного служащего – необходимое условие для выполнения своих обязанностей. В Японии предусмотрено два вида экзамена – «с целью набора» или «с целью продвижения по службе» (ст. 33): впрочем, допускается набор и методом отбора, т. е. без экзамена (ст. 36). Во Франции паритетная административная комиссия дает заключение по спискам профессиональной пригодности государственных служащих (ст. 128, п. 2, абзац 4). «Списки пригодности, предусмотренные во втором пункте, составляются после заключения паритетной административной комиссии принимающего штата новой должности» (ст. 119 Закона от 9 января 1986 г.).

Второе, что можно позаимствовать в зарубежных странах для правового регулирования государственной службы, – это наличие специализированных органов управления государственной службой, изъятие этой функции у единоличного главы государства, передача этой функции специализированному государственному органу, причем внешнему по отношению к остальным государственным органам.

На органы государственного управления в области государственной службы возлагается очень большой объем государственных обязанностей.

1)составления расписания должностей, необходимых для функционирования государственного аппарата;

2)формирование четких требований к каждой должности в виде должностных инструкций, с тем, чтобы ни одна функция государства не осталась без охвата;

3)проведение конкурса или иных мероприятий для замещения государственных должностей;

4)контроль правильного выполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности;

5)разрешение вопросов наград и ответственности лиц, занимающих государственные должности;

6)разрешение споров, связанных с выполнением обязанностей государственной должности.

Представляется, для их выполнения необходим специализированный государствен-

11

ный орган1, настолько же отделенный от органа исполнительной власти, занимающегося регламентацией трудовых отношений, насколько трудовое право отличается от права служебного. В большинстве стран такие органы созданы.

Комиссия по вопросам государственной службы в Канаде является специализирован-

1 Старилов Ю.Н. Новые подходы к реформе государственной службы. Россия на пути к профессиональному чиновничеству. Шпайер: Исследовательский институт публичного управления, Высшая школа административных наук, 1994. С. 136—137.

63

ным государственным органом с законодательно утвержденными полномочиями: а) выполнять исключительные полномочия назначать или обеспечивать назначение лиц на государственную службу или контролировать внутренние назначения государственной службы; б) проводить расследования и ревизии; в) применять законодательство к политической деятельности служащих и заместителей руководителей. Несогласие с решением Комиссии приводит к обращению в Трибунал по вопросам кадрового обеспечения государственной службы. Трибунал полномочен приказать Комиссии или заместителю руководителя «отменить решение об отзыве назначения. Статус, полномочия и административный процесс в Трибунале по вопросам кадрового обеспечения государственной службы в Канаде урегулированы наиболее последовательно и динамично.

ВСША функцию государственного органа по вопросам государственной службы выполняет Управление кадровой службы. Конкретные рекомендации по реформированию системы государственного управления, повышения эффективности государственного аппарата разрабатывает Межведомственная комиссия по пересмотру деятельности государственных учреждений, созданная 3 марта 1993 г. Комиссия была сформирована из 250 высокопоставленных государственных служащих, представляющих федеральный уровень власти и субъекты федерации с привлечением независимых экспертов. Функции административных трибуналов в США выполняет Совет по защите системы заслуг.

ВЯпонии, как уже отмечалось, создан специальный орган – Палата по делам персонала при Кабинете министров (ст. 3 Закона о государственных публичных должностных лицах)

софисами на периферии (ст. 13), отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам, так же, как это было закреплено и в американском законе Пэндлтона. Палата по делам персонала предназначена для осуществления справедливого выполнения своих полномочий по отношению к государственным служащим как при помощи рекомендаций, установления системы должностей и служебных уровней, проведения экзаменов, назначения и увольнения, оплаты труда, обучения на курсах, контроля за соответствующим служебным положением государственного служащего, применения взысканий, так и защитой их интересов при разрешении жалоб (ст. 3, п. 2). Состав Палаты – три члена (ст. 4) – напоминает состав обычного административного трибунала. Назначение членов Палаты осуществляет Кабинет министров страны с согласия обеих палат парламента (ст. 5 п. 1) и подтверждает император (ст. 5, п. 2). Несмотря на наличие Президента Палаты (ст. 11), премьер-министр Японии осуществляет нечетко определенный круг дел в отношении персонала каждого государственного органа управления (ст. 18-П) и руководства учетом кадров служащих (ст.19). Также в компетенции именно премьерминистра комплексное планирование, координация и контроль деятельности ведомств при повышении квалификации кадров (ст. 73), что в Японии обобщается понятием «потенциал» государственного служащего. Министерство не решает бесконтрольно кадровых вопросов по системе добычи, хотя и в каждом органе государства предусмотрены обязательные руководители кадров (ст. 25).

ВВеликобритании Проект закона о реформировании государственной службы предусматривает специализированное и различное руководство кадрами государственной службы, так как п. 4 (1, 2) предусматривает, что кадрами государственной службы ведает министр по делам государственной службы, но кадрами дипломатической службы ведает государственный секретарь. Отсюда повышается роль премьер-министра в решении кадровых вопросов.

Характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем, или при главе государства. Так, в Аргентине декретом № 2098.87 от 30 декабря 1987 г. предусмотрено, что управление Корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством посредством Секретариата публичной службы. Это закреплено в приложении III «Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов» к декрету № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. «Национальная публичная администрация», которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администрато-

64

ров.

Право назначения на государственные должности принадлежит в Японии, по общему правилу, «руководителям учреждений при ведомстве премьер-министра и министерствах» (ст. 55). Только по списку подконтрольных должностей назначения производит руководитель этих органов. При этом закон содержит еще и специальные указания на право делегирования права назначения «только высшим из подчиненных им служащих» (ст. 55, п. 2 Закона Японии) – это уж вообще система добычи в худшем, восточном, придворном, патриархальном, варианте. «Право назначения руководителей учреждений при ведомстве премьерминистра и министерствах принадлежит министрам» (ст. 55, п. 1). В таком же порядке происходит и временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение (ст. 61). Патриархальность в Японии проявляется и в требованиях ст.65, п. 1.1 Закона Японии, в соответствии с которыми заработная плата чиновника, занимающего официальные должности, корректируется в зависимости от числа членов семьи, состоящих на его иждивении. Германское законодательство также предусматривает территориальные

надбавки к вознаграждению чиновников с учетом таких градаций, как: холост (ступень 1),

11

женат (ступень 2), женат и имеет 1 ребенка (ступень 3)1.

Третье, что можно заимствовать из зарубежного правового регулирования государственной службы, – это наличие специализированных органов контроля законности государственных служащих, внешних по отношению к месту приложения сил государственного служащего, т. е. во внешних от вышестоящей администрации по отношению к конкретному государственному служащему административных судах.

В Основном законе ФРГ среди закрепленных принципов правового государства назы-

вается пятый обязательный признак правового государства: «Правовая защита суда от нару-

22

шений права государственной властью, осуществляемая независимыми судьями»2.Этим предопределяется наличие обязательного внешнего судебного контроля за законностью деятельности государственного аппарата, за его государственными служащими, чиновниками через посредство судов административной юстиции.

Свобода действий государственного служащего от имени государства и возможные в связи с этим злоупотребления побуждают продумать систему контроля за деятельностью такого чиновника как со стороны властей, так и со стороны народа. Такой контроль может быть организован различными способами: периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчетами государственного служащего о выполненной им на посту работе, декларациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Основанием ответственности государственного служащего является дисциплинарный проступок. Ответственность может применяться в порядке подчинения, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Лучшей формой такого контроля являются суды административной юстиции.

Предоставление сведений о доходах государственного служащего является способом

борьбы с коррупцией. Запрет коррупции содержится и в п.V Кодекса этики правительствен-

33

ной службы, принятого Резолюцией Конгресса США в 1958 г.3. Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тыс. йен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки. Вопросы уголовной ответственности государственных служа-

1Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. – Мюнхен-Брюль, 2001. С. 323.

2Леманн П. Общее административное право. Сборник международных терминов из области права и управления. Серия Р. Т. 4. Мюнхен-Брюль: Баварская школа управления. Орган публичного права; Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел ФРГ, 2000. С. 29.

3См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. C. 294.

65

щих решены в законе о государственной службе, ст. 109—111. Уголовная ответственность не препятствует применению и дисциплинарной ответственности – так следует из ст. 85 Закона Японии.

В Японии дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией прав служащего является требование закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, п. 1). К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие, как срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой детализации их применения (ст. 66), отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительные, каковым является, например, исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что, очевидно, снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.

Суды административной юстиции, дисциплинарные суды – эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин, который в порядке административного иска выступает стороной в административном трибунале, гораздо последовательнее защищает свои интересы и интересы общества, чем профессиональные «правозащитники», он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции по вопросам государственной службы необходимы.

Административный суд по вопросам государственной службы в США – Merit System Protection Board – выделился из Комиссии гражданской службы именно потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. В Канаде для этих целей предусмотрен Трибунал по вопросам кадрового обеспечения.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: они, похоже, выполняют роль Комиссии государственной службы в США, т. е. без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и взысканий. Заключение паритетной административной комиссии требуется при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 закона от 26 января 1984 г.). Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.).

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений и процедур восста-

новления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая реги-

11

страцию имущества государственных служащих1.

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного Суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости, Верховный Суд принимает как суд пер-

вой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учре-

22

ждений и официальных лиц2. Также мягкими и плавными в своем возрастании являются виды наказаний государственных служащих, применяемые даже в период революции в Ислам-

1 См.: Мексиканские Соединенные Штаты: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М.: Прогресс, 1986. С. 285—315.

2 См.: Факты об Израиле. Государство – Иерусалим. Израиль: Типография «ха-Макор Пресс», 1997.

С. 14.

66

ской Республике Иран (ст. 19 Закона о реорганизации): в основном ущемление нарушителя в денежном содержании и выплатах, т. е. шкала, характерная для западных стран.

Германское административно-процессуальное законодательство предусматривает рассмотрение конфликтов между нанимателем и чиновником в административном суде, при этом обязательно предварительное рассмотрение дела в государственном учреждении перед подачей иска в административный суд. Это сделано для предоставления возможности нанимателю откорректировать свою позицию и предотвратить ненужные судебные процессы. Та-

кой порядок применяется для разрешения исков по вопросам выплат или по вопросу уста-

11

новления факта1.

Государственная политика поддержки и развития местного самоуправления

Актуальные вопросы развития муниципальных образований /Под общ. ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2008 (извлечение).

Местное самоуправление, как показывает не только непродолжительный опыт его развития в современной России, но и зарубежная практика, не может успешно развиваться без постоянной поддержки со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Как отметил, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А. Медведев, «роль государства состоит именно

втом, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере, адекватно было обеспечено». И это, продолжая данную мысль, заметил Президент РФ, «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всём мире, – без указаний и распоряжений сверху.

Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление – когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним

всоответствии с действующими правилами»2.

Местное сообщество лучше всего знает свои проблемы, а также те ресурсы, которые можно использовать для этого. Более того, это такой уровень власти, на котором достигается наибольшая «прозрачность» расходов и доходов, что создает условия для более экономного расходования ресурсов, которых, по известному выражению, «никогда не бывает много». На уровне муниципального образования можно точнее определить «болевые точки» его развития и установить последовательность решения многочисленных проблем.

Но все это возможно только в том случае, если удастся реализовать смысл и содержание проводимых в нашей стране реформ: если местное самоуправление станет, как это установлено Конституцией Российской Федерации3 и предусмотрено муниципальным законодательством, правом населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление – это большая и рассчитанная на многие годы работа, которая требует определенных знаний, умений и навыков, постоянных усилий, силы воли и терпения.

Не только понимание сказанного, но и готовность оказать помощь в развитии местного самоуправления, преодолении его противоречий и трудностей, создав для этого необхо-

1 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001. С. 239.

2Медведев Д.А. Выступление на II Общероссийском гражданском форуме.

3Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года).

Ст. 130.

67

димые условия, характеризуют сегодня политику государства в данной сфере. Хотя, казалось бы, после достаточно многочисленных ошибок муниципального строительства было бы легче вернуться к нашему прошлому, восстановив столь известную еще многим «вертикаль» единой государственной власти снизу доверху. Однако даже опыт «проб и ошибок» доказал, что «дойти» до каждого человека, выявить и решить его проблемы может только самая близкая к нему муниципальная власть, прежде всего органы местного самоуправления городских и сельских поселений. Поэтому именно с формирования поселенческого уровня организации местного самоуправления началась и последняя муниципальная реформа.

Каковы же основные направления государственной политики поддержки и развития местного самоуправления после вступления Федерального закона № 131-ФЗ в юридическую силу в полном объеме?

Такие направления определяются прежде всего Конституцией Российской Федерации, установившей государственные гарантии местного самоуправления. Они определяются и обеспечиваются государством в лице его федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: общие и юридические гарантии. Если же эти гарантии рассматривать с точки зрения того, для кого они предоставляются, то можно отдельно говорить о гарантиях прав населения муниципальных образований, отдельных граждан Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц. После подписания и ратификации Россией Европейской Хартии местного самоуправления можно выделить также группу международных гарантий.

Среди общих гарантий местного самоуправления прежде всего необходимо охарактеризовать организационно-политические, под которыми понимается демократический характер политического режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством. Как показывает опыт политического развития последних лет, в Российской Федерации произошло ограничение сферы полномочий государства. Это создает необходимое политическое и правовое пространство для становления демократических структур гражданского общества, а также формирования и развития местного самоуправления.

Органы государственной власти в соответствии с установленными федеральным законодательством полномочиями, действующими федеральными и региональными программами оказывают значительную политическую и организационную поддержку местного самоуправления. На федеральном уровне основная работа осуществляется Министерством регионального развития Российской Федерации. Существенное значение здесь имел приход к руководству данным федеральным органом исполнительной власти Д.Н. Козака, который в свое время как официальный представитель Президента России стоял у истоков Федерального закона № 131-ФЗ.

В России признан и конституционно закреплен принцип идейного и политического плюрализма. В ходе муниципальных выборов активное участие принимают политические партии. Политический плюрализм, являясь составной частью политических гарантий местного самоуправления, выявляет и демократизм государственного устройства.

Важной организационной гарантией становления местного самоуправления в Российской Федерации является формирование соответствующих международных, федеральных и региональных, государственных и общественных организаций, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы. В их числе – Палата местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, который является одним из трех основных подразделений Совета Европы. Этот консультативный орган используется для обсуждения вопросов, затрагивающих компетенцию и интересы местного самоуправления, инициирования предложений по его развитию, налаживанию межрегионального и приграничного сотрудничества для достижения мира, толерантности и устойчивого развития, наблюдения за муниципальными выборами, осуществления долгосрочных и специальных программ поддержки муниципальной демократии, содействия в разработке законодательства по местному самоуправлению и ре-

68

шения других проблем, связанных с реализацией Европейской Хартии местного самоуправления.

ВРоссии к таким организациям, обеспечивающим гарантии местного самоуправления, можно отнести Общественную палату Российской Федерации, Общероссийский Конгресс муниципальных образований РФ и другие объединения муниципальных образований Российской Федерации. Важное значение также имеют Совет при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, утвержденный Указом Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 и аналогичные совещательные органы, созданные при руководителях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вюридической литературе часто также рассматриваются политические гарантии законности, к которым относят: легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей и соблюдение прав местного самоуправления; наличие общепризнанных демократических прав и свобод, отсутствие господства одной партии и идеологии и др.

Наряду с организационно-политическими важное значение для функционирования местного самоуправления имеют экономические гарантии. Это, прежде всего, наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов. В соответствии с требованиями международного права в российском законодательстве признается и гарантируется муниципальная собственность, право на управление и распоряжение ею, право на установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др.

Среди социальных гарантий местного самоуправления следует назвать развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества. Важное значение в связи с этим приобретает деятельность домовых

иуличных комитетов, общественных объединений за здоровую окружающую среду, комиссий по изучению истории родного края и др., которые позволяют выявлять интересы населения, не только формулировать их притязания, но осуществлять через механизмы самоуправления. Посредством прямого или представительного участия в делах местного сообщества, население учится азам демократии, демократического общежития.

К духовным гарантиям местного самоуправления относится система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, включающаяся в ментальность людей и определяющая их активную позицию в системе местного самоуправления. Такая позиция приобретает порой большее значение, чем даже наличие необходимых экономических ресурсов. Она базируется на сочетании определенных знаний о своих правах и обязанностях, доверия членов местного сообщества к органам местного самоуправления и его должностным лицам, умениях и навыках решения текущих вопросов своей жизнедеятельности. Научиться мыслить и действовать в соответствующих категориях демократической ментальности – это источник взаимопонимания между людьми, которое возникает в процессе местного самоуправления и одновременно с этим становится его важнейшей гарантией. Проблема эта гораздо более серьезная, нежели обеспечение организационно-политических и финансово-экономических условий для его эффективного функционирования. Формирование демократической ментальности как основы местного самоуправления связано с сохранением местных обычаев и традиций, воспитанием ответственного отношения к своей «малой Родине».

Важнейшую роль в организации местного самоуправления играют юридические гарантии. Формирование правового государства требует определения конституционноправового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, закрепления общих принципов организации местного самоуправления и гарантий его деятель-

ности. Данное требование формулирует и ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления: «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства».

69

В Конституции РФ местное самоуправление впервые было определено как основа конституционного строя России: ст. 12 установила, что «в Российской Федерации признается

игарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в главе 8 Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Под юридическими гарантиями местного самоуправления понимаются гарантии, закрепленные в законодательстве. Основными из них являются:

1.Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Часть 2 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Установленные права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

2.Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления для исполнения на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

3.Обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены. Одновременно с этим, и граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4.Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий. «Органы местного самоуправления – как записано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, – должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления».

Федеральное законодательство предусматривает также правовые гарантии для беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборного органа местного самоуправления, выборными должностными лицами местного самоуправления.

Более подробно основные направления государственной политики в сфере поддержки

иразвития местного самоуправления регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ, ч. 1 ст. 5 которого к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относит определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование:

по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и долж-

70