Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

лучать от органов местного самоуправления информацию по вопросам, относящимся к компетенции Совета; приглашать на свои заседания и заслушивать представителей органов местного самоуправления по вопросам развития муниципальной службы, а также рассматривать и принимать решения, имеющие рекомендательный характер, по законопроектам, связанным с организацией муниципальной службы и др.

Важные функции в сфере управления муниципальной службой могут осуществляться также органами Управления государственной службой (в отдельных случаях – и муниципальной службой). Такие органы государственной власти координируют и осуществляют методическое обеспечение по вопросам прохождения муниципальной службы, разрабатывают проекты нормативных правовых актов о муниципальной службе, анализируют деятельность органов местного самоуправления по реализации законодательства о муниципальной службе, ведут Реестр сведений о составе муниципальных служащих и создают на его основе информационные банки данных, организуют и координируют научные исследования в области муниципальной службы, консультируют кадровые службы органов местного самоуправления и решают другие вопросы.

Деятельность таких органов субъекта РФ повышает эффективность разработки и осуществления целевых программ развития и совершенствования муниципальной службы. Они анализируют состояние муниципальной службы, необходимость направления муниципальных служащих на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации.

Зарубежный опыт правового регулирования государственной и муниципальной службы

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).

Правовое регулирование государственной службы имеет давнюю традицию. В странах, определявших на протяжении веков ход развития цивилизации, с ранних эпох внимание было обращено на регулирование деятельности тех, кто действует от имени и по поручению власти. Но если раньше служение власти воспринималось исключительно в системе отношений правителя и его слуг (служащих), то после волны демократических революций в Европе в ХVIII—XIX вв. формируется новый взгляд на институт служения государству: государственная служба начинает восприниматься как регламентируемый институт, подотчетный не только стоявшему во главе государства человеку, но и обществу. Повсеместное утверждение выборов как способа формирования органов государства становится переломным этапом в развитии государственной службы, а также приводит к возникновению многочисленных вопросов. Как быть с аппаратом, менять ли его целиком или, напротив, сохранять в неизменности вне зависимости от того, какой руководитель приходит к рычагам управления в результате выборов? Наибольшие потрясения институт государственной службы испытывал во время революций, когда старые режимы ассоциировались именно с теми, кто был в мундире «старого покроя».

Однако самые серьезные испытания институт государственной службы пережил во время Второй мировой войны. В послевоенном мире актуальной стала задача сделать институты государства подотчетными гражданину. Еще более укреплялись тенденции открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов по мере развития социального государства, обращенного к личности, занимающегося поддержкой незащищенных слоев населения, берущих на себя решение задач, которые затрагивают все общество.

Но, несмотря на общие тенденции развития законодательства зарубежных стран в области государственной службы, различия в правовом регулировании отдельных сфер деятельности остаются существенными, что позволяет говорить о нескольких моделях государ-

51

ственной службы. Она может быть основана на пожизненном найме чиновников или, напротив, опираться исключительно на контрактную систему их работы, предусматривать ступенчатый карьерный рост или, в противоположность этому, свободный обмен кадрами со сферой экономики и др. Романо-германская и североамериканская модели, как ведущие в мире, имеют все-таки больше общего, чем различий. Они ближе друг другу, чем, например, мусульманская или советская модели. По европейскому примеру развивается и государственная служба Японии.

Общность подходов в различных странах к регулированию государственной службы проявляется в иерархической организации системы должностей, выделении должностей разного уровня, установлении для служащих, замещающих эти должности, определенных полномочий, ответственности, гарантий и компенсаций. Разделение на классы, категории, группы должностей государственной службы позволяло формулировать требования к образовательному уровню служащих, их профессиональной подготовке, опыту работы, формировать систему продвижения по карьерной лестнице. Это, в конечном счете, облегчало решение и такой социальной задачи, которая оставалась в центре внимания всего общества, как денежное содержание служащих. Тарифные сетки оплаты труда чиновников, которые существуют

взарубежных странах, являются важными инструментами создания эффективного аппарата управления, поскольку в них устанавливается важная взаимосвязь между полученным служащим образованием, его квалификацией, стажем работы, карьерным продвижением и денежным содержанием.

Однако, это определяет закрытость государственной службы как института: чиновнику запрещено заниматься какой-либо еще дополнительной деятельностью, приносящей доход, за исключением той, что особо оговаривается законом. Единство мнений законодателей

вразных странах по этому поводу обусловлено общим стремлением государств устранить коррупцию в аппарате, поставить тех, кто служит власти, под контроль, не допустить такого положения, когда человек использует должность как средство личного незаконного обогащения.

Зарубежное законодательство уделяет внимание таким важным понятиям, как ответственность государственных служащих и формирование системы наказаний за нарушения дисциплины, недобросовестное исполнение обязанностей, проступки и преступления, совершенные на службе. Показательно, что во многих странах рядом с законами существуют и этические кодексы, призванные создавать деловую обстановку на службе, способствовать эффективной работе чиновников, пресекать противоправные деяния. Во многих странах при поступлении на службу чиновник приносит присягу.

Инструментом повышения эффективности государственной службы во всех странах является конкурсный отбор чиновников, а также установленный законом порядок проверки квалификации в процессе прохождения службы в виде регулярных аттестаций и квалификационных экзаменов. Эти испытания преследуют цель не только проверить соответствие должности того или иного занимающего ее человека, но и способствовать карьерному росту, росту денежного содержания, т. е. имеют непосредственное отношение к регулированию отношений на службе.

Всевероамериканской практике организации государственной службы действует система «признания заслуг», которая заключается в том, чтобы на основании ранее достигнутых результатов в работе был возможен дальнейший карьерный рост человека. Это положение определяет детальную разработку механизма кадровой работы в системе государственной службы, когда ответственные за ее проведение люди должны руководствоваться четкими законодательными установлениями, а также исключить из практики запрещенные приемы работы с людьми, например психологическое тестирование определенных типов и видов. К этому примыкает также и то, что управление персоналом в системе государственной службы – не волюнтаристский процесс, остающийся в руках руководителей, а законодательно отрегулированная практика, где существуют объективные нормы и критерии, и служащий вправе рассчитывать на справедливую оценку своего труда.

52

В большинстве индустриально развитых стран мира установлен предельный возраст, до которого чиновники могут оставаться на службе. Это является гарантией омоложения службы, постоянного притока кадров, которые рядом с опытными работниками смогут пройти свой путь по служебной лестнице.

Как правило, в зарубежных странах существуют органы управления государственной службой. Во Франции это – Высший совет публичной службы, в Германии – Федеральное министерство внутренних дел, в Великобритании – Комиссия по делам государственной службы и министр по делам государственной службы, в Канаде – Комиссия по вопросам государственной службы, в Японии – Палата по делам персонала в подчинении кабинета министров.

Как показывает анализ зарубежного опыта правового регулирования организации государственной службы, на его характер существенное влияние оказывает правовая система. Кроме того, происхождение государственной службы, ее характеристики и перспективы развития, обусловлены и отражают экономическую необходимость централизованного регулирования, в первую очередь производственных отношений, при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил. Государственная служба возникла вместе с появлением государства как внешняя форма проявления государственной организации общественной жизни, его важнейший инструмент. Законодательство же о государственной службе сформировалось значительно позднее, его связывают обычно только с капиталистической стадией развития человечества.

Общественный сектор растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе.

Так, во Франции в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной

11

пятой всего активного населения, они с гордостью причисляют себя к классу чиновников1. Государственная служба со всеми органами и должностными лицами реализует функ-

ции государства, которые определяются в своих основных чертах типом государства, уровнем развития производительных сил и типами производственных отношений. Государственный служащий отличается от рабочего тем, что реализует государственную власть или выполняет определенную стадийную функцию при реализации этой власти. Рабочий продает свою рабочую силу за создание материального прибавочного продукта.

Ю.Н. Старилов предлагает следующий критерий для их разграничения: «В перспекти-

ве одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм

22

трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное»2. Эта мысль аргументируется Н.М. Казанцевым: «Здесь не случайно утверждается, что само государство есть публичное право народа. Это можно положить в основу определения государства, которое не только форма и способ реализации публичного права народа, но и само это право, взятое как право, право на государство. Этим отличается трудоправовая концепция государственной службы. Являясь образчиком цивилистической деформации публичного права, она ставит во главу угла публично-правового института госслужбы не общее, не его связь с государством, а индивидуальное – отношение исполнения государственной должности отдельным лицом. Такое мышление порочно тем, что порождает тенденцию безответственности и некомпетентности при перегрузке несущественным там, где функционально распределяемы

задания и поручения, но сами функции принципиально нередуцируемы на операции и дей-

33

ствия»3. «Особый статус государственной службы вытекает из различия между администра-

44

тивным и частным правом», – также утверждает Ги де Бребан4.

1 Государственная служба и госу дарственные служащие во Франции. № 23. М.: Изд. посольства Франции в Москве, 1994. С. 7.

2См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 215.

3См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционнофункциональный анализ. М., 1999. С. 322.

4См.: Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 263.

53

Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право – к отношениям иного наемного трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с ее публичным характером, можно продемонстрировать выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен «не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности» (пункт VI); «никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды» (пункт VIII), «соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением об-

щественного доверия» (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Кон-

11

гресса США 1958 г.)1. Это часть законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.

Основные черты и назначение государственной службы отражены в законодательстве различных стран по-разному. По общему правилу, иностранцы не могут состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется властным содержанием. В Японии, например, государственным служащим не может стать лицо, лишенное права рас-

поряжаться имуществом, т.е. не умеющий вести личные дела не должен браться и за госу-

22

дарственные полномочия2.

Принцип целесообразности при осуществлении государственной службы закрепляется широко и обычно трактуется учеными как главное условие нарушения прав граждан и законности. Впрочем, сам по себе этот принцип – не причина зла. При разумном пользовании он достаточно удобен, так как позволяет согласовать формальные определения должностных инструкций с реальными условиями деятельности должностного лица. В Японии принцип целесообразности закреплен в ст. 37 закона о государственных публичных должностных лицах, в которой Палата уполномочивается не проводить экзамены для назначения на государственные должности, а действовать методом отбора.

Также достаточно широко закрепляется в законодательстве зарубежных стран принцип добросовестности должностного лица на государственной службе. Например, в ст. 40 закона о государственной службе в Японии запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Можно отметить частое применение в законодательстве зарубежных стран права делегирования полномочий. Оно предусмотрено, в частности, в Великобритании. В Японии делегирование полномочий Палаты по делам персонала или премьер-министра предусмотрена ст. 21 закона о государственных публичных должностных лицах Японии (Закон № 120 – 1947); делегирование полномочий в отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода законов США. На наш взгляд, делегация полномочий отражает не более чем несбалансированность изначального распределения государственно-властных обязанностей. При этом если законодатель не смог нормально сбалансировать права и обязанности государственных служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, вряд ли можно рассматривать как разумный способ регулирования государственно-служебных отношений.

Основным действующим лицом в сфере государственной службы является должностное лицо. В административном праве под должностным лицом чаще всего понимают государственного служащего, «который постоянно, временно или по специальному полно-

1См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты /Под ред. О.А. Жидкова. М. 1993. С. 294—295.

2См.: Ст. 38, п. 1 закона о государственных публичных должностных лицах Японии (Закон № 120 – 1947) // Правовое обеспечение государственной службы а зарубежных странах: Учебное пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица. Ч. III. Канада, Япония. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 87.

54

мочию осуществляет функции представителя власти, т.е. наделен распорядительными пол-

номочиями в отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находя-

11

щихся в служебной зависимости от него»1. Эти служащие выполняют организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции.

В континентальной системе права статус должностного лица часто связывают с поня-

тием чиновника. По мнению В.Е. Чиркина чиновники относятся к «классифицированной

22

государственной службе»2, которая характеризуется:

привилегией несменяемости;

обладанием особыми правами, некоторыми привилегиями и дополнительными обязанностями: дискреционными полномочиями, повышенным материальным обеспечением;

дополнительными обязанностями, среди которых: принцип лояльности (верности) государству, запрещение участвовать в забастовках и ограничения политических прав.

Государственный служащий – лицо, реализующее своей деятельностью функции государства. Стихийно «демократическое» отвержение бюрократического стиля деятельности государственного служащего, навешивание ярлыков чиновнику типа «буро» (по-испански – осел) и т.д. – нисколько не влияют на сущность и социальную мощь деятельности государственных служащих. Подобные факты лишь отражают непонимание обывателем исторического места чиновничества, а отсюда и надлежащих параметров его деятельности.

Профессиональный государственный аппарат во Франции впервые начал создавать Наполеон в 1798 г., в Великобритании началу формирования государственного аппарата положили реформа Маколея (1834 г.), доклад Норткота – Тревельяна, представленный парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее открытыми конкурсными экзаменами и проводить их под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. В то время предпочтение отдавалось гуманитарному образованию, т. е.,

как пишет А.В. Оболонский, первые роли в системе должны были играть не узкие специали-

33

сты, а по-прежнему «талантливые любители»3. Однако и в то время вести хозяйство государства могли только специально подготовленные, квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция.

Важным вопросом является установление круга лиц, подпадающих под понятие государственного служащего. Включаются ли в их число только гражданские служащие исполнительного аппарата государственной власти или сюда должны включаться и военизированные и другие службы, работающие по уставам, президент, министры, депутаты, судьи и ряд других должностей государственной службы? «Политики» избираются населением и выполняют роль обеспечения связи масс с аппаратом государства. Признание государственными служащими лиц, работающих только в исполнительных органах государства, так же условно, как и само деление органов государства на исполнительные и иные. Квалифицирующим признаком государства является власть, а она следует для гражданина из любых организмов государства. Осуществлять эту власть могут только служащие государства. Например, понятие публичного служащего в соответствии с Кодексом профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, утвержденного декретом Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г., для целей определения этических проступков гласит, что под публичным служащим понимается любое лицо, которое на основании закона, договора или другого юридического акта осуществляет услуги на постоянной, временной или разовой основе, в том числе финансового характера, связанные прямо или опосредованно с любым органом государственной власти, таким, как самостоятельные органы, публичные фонды, парагосударственные единицы, публичные предприятия и общества смешанной экономики или с любым сектором, в котором преобладает интерес государства

1Чиркин В.Е. Государственная служба. // Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. С. 276—277.

2Там же. С. 277—278.

3См.: Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки. М., 1996. С. 39—40.

55

(п. ХХIV). Иными словами, в Республике Бразилия применяется широкое понимание государственного служащего при решении вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.

Оригинальны положения французского закона № 84-53 от 26 января 1984 г. о местной публичной службе. Они предусматривают, что для создания своего кабинета местный орган власти может свободно принимать на службу одного или несколько сотрудников и свободно прекращать их работу. Назначение на эти должности лиц, не являющихся служащими, не дает им права на включение в штат для получения ранга на местной государственной службе (ст. 110). Таким образом, по французскому законодательству, не всегда лица, выполняющие обязанности государственной службы, могут рассматриваться служащими.

Только в законодательстве Японии перечислена группа должностных лиц, на которых распространяется законодательство о государственной службе. Этот список имеет специфический характер, так как в него включены не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом, но и такие категории государственных служащих, как послы, должностные лица ведомства императорского дворца и др. При этом законодательство позволяет Палате по делам персонала проводить толкование, принадлежит ли данная должность к должностям государственных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым соответствующей статьей общим должностям или же к специальным должностям.

ВМексике выделяются такие категории, как президент, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мексики), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст. 2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. «Об ответственности государственных служащих»). Все они – субъекты ответственности в соответствии с данным законом.

Таким образом, законодательство проявляет широкий подход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых «политиками», а в других странах – иначе, отличаются специфической процедурой привлечения лиц, занимающих эти должности, к ответственности, напоминающей «импичмент», применяемый

вотношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы. Особенно это применимо к тем государственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости, например, в Японии член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением отдельных, оговоренных законом случаев. В этом случае, чтобы иметь основание для увольнения, к служащему применяется процедура импичмента в Верховном суде, а обвинение поддерживает парламент.

Такое правовое регулирование связано и с доктриной совместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства. По этому критерию, для англосаксонской системы права характерна доктрина совместимости мандата, т. е. депутат партии, победившей на выборах, имеет право одновременно занять руководящие посты в правительстве и стать министром. Для стран континентальной системы права, напротив, характерен принцип несовместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства.

Всоциалистической правовой системе подобного рода работники назывались номенклатурными. Особенность их правового статуса заключалась не в особой процедуре их отставки, а в том, что эти лица свободно перемещались государством в различные сферы применения государственной службы. Положительные качества такой схемы заключались в возможности маневра и оперативного использования квалифицированных людей, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатки такой системы проявлялись в том, что иногда аппарат оказывался не обеспеченным квалифицированными кадрами, а также в трудностях номенклатурного работника оперативно приспособиться к новым условиям работы. При всей критике подобной системы следует признать, что с точки зрения управленческой техники эта схема имеет и немалые положительные характеристики. Неслучайно она была применена в США в период президентства Л. Джонсона.

56

Требования к государственному служащему определяются иногда довольно точно. Так, в Бразилии они определяются декретом президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г. «Кодекс профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти». Раздел I «Правила должного поведения должностного лица» (Деонтологические правила), раздел II «Основные обязанности публичного служащего», раздел III «Запреты публичного служащего» содержат требования должного поведения государственного служащего. Мотивацией кодекса предусмотрено, что любое общество, в соответствии с предписаниями Конституции, ее положений и традиционной доктрины административного права, убеждено в методическом подчинении поведения своих агентов принципам, строго соответствующим административной морали и этике, администрация может устанавливать социальную солидарность как форму укрепления правового государства.

Французское законодательство предусматривает, что служащий должен все свое время отдавать службе, вместе с тем ст. 71 закона № 84-16 предусматривает и возможность извлечения прибыли во время службы, так как запрещает частную деятельность, приносящую доход, кроме культурной, научной или исследовательской деятельности. В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например, в ст. ст. 76, 78 закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе.

Невозможность обязывать государственного служащего выполнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском законе в ст. 105: «На служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях» (ст. 105).

Ограничения частного предпринимательства закрепляются в законодательстве зарубежных стран повсеместно. В Японии это ст. 103 Закона. В течение двух лет после оставления государственной службы он не может занимать пост в извлекающих прибыль организациях, если их деятельность связана с прежним местом службы государственного служащего. Законом зарезервировано право только премьер-министра и руководителя ведомства, где трудится государственный служащий, дать разрешение на совмещение государственной службы с деятельностью в организации по извлечению прибыли (ст. 104). То есть высшие должностные лица косвенно освобождены от ограничений по вопросу совместительства на государственной службе с частными интересами, в отношении остальных – нарушение запрета извлекать прибыль может повлечь уголовную ответственность в виде лишения свободы до трех лет с привлечением к принудительному труду (ст. 110, п. 19).

Обычный правовой режим государственного служащего предусматривает ограничения, обусловленные характером государственной службы. Служба в государственных органах является по существу политической службой, поэтому в первую очередь среди ограничений прав гражданина, являющегося государственным служащим, ограничиваются его политические права. Политические права государственных служащих ограничены рамками правовой системы в стране. Так, в странах англосаксонской системы права специальными законами определены совместимость мандата государственного служащего с мандатом депутата представительного органа власти. Ограничения права выступать на митингах, голосовать и т. д. имеет ранжированный характер. Не имеют ограничений на политические высказывания и забастовки только нижние слои государственных служащих.

В Японии ограничения политической активности служащего прямо закреплены в ст. 102 Закона. Запрещено активное участие в политических партиях. Служащий не может становиться кандидатом на публичную должность, замещаемую путем публичных выборов, т. е. не обладает пассивным избирательным правом. Ограничены также и профсоюзные права (ст. 108-II). Профсоюзы полицейских, служащих безопасности на море и в тюрьмах запрещены прямо, остальным это право ограничивается в зависимости от их контрольных служебных обязанностей по должности. Причем регистрация таких организаций служащих осуществляется прямо в Палате по делам персонала (ст. 108-III). Закон подробно регулирует требования к уставу такой организации. Эти профсоюзы могут вести переговоры о заключении коллективного договора, по вопросам условий труда, о заработной плате и т. д. (ст. 108-V). Участие

57

государственного служащего в забастовке, саботаже и иных конфликтных действиях запрещено в ст. 98 Закона Японии.

Совместная служба родственников обычно прямо ограничивается.

Главным материальным стимулом повышения качества труда государственного служащего является уровень жалованья. Принцип платности работы в государственных органах возник как результат социального регулирования: могут обходиться без государственного содержания только состоятельные люди, а в этом случае они проводят на государственной должности интересы, которые могут не совпадать с интересами населения и даже государства в целом.

Зарплата является естественным стимулом государственному служащему для надлежащего выполнения им своих обязанностей и для роста в квалификации и по службе. Германское законодательство устанавливает принцип «полного государственного обеспечения»

в отношении оплаты труда чиновника, причем «право на полное государственное обеспече-

11

ние сохраняется и тогда, когда чиновник не выполняет свою работу»1. В Японии это отражено в ст. ст. 63, 64 закона, правда, там записана отсылка к Правилам заработной платы, устанавливаемым законом» (ст. 63). Лучшим же способом регулирования является шкала заработных плат в США, приводимая в данном сборнике, поскольку прямое закрепление таких ставок и открытое их опубликование сокращает возможности спекуляций на таком серьезном для служащего вопросе, создает надежные стимулы роста и повышения квалификации служащим. В законодательстве США наиболее простым образом решен вопрос и об уровнях служебной лестницы, в то время как в Законе Японии отсылочная норма к Правилам заработной платы предусматривает наличие в этих правилах разрядов, служебных классов государственных служащих, надбавки за сверхурочные работы: работу в ночное время и выходные дни... (ст. 65 Закона Японии). Хорошим принципом является и правило, согласно которому «реестр заработной платы должен храниться так, чтобы служащие Палаты в любое время могли проверить его» (ст. 68, п. 2 Закона Японии).

Повышение квалификации как условие качественного труда государственного служащего особенно четко отражено в законодательстве Японии. В ее Законе есть ч. 5 «Потенциал», в которой закреплена обязанность служащего повышать свою квалификацию. Забота об увеличении потенциала служащего, возложенная не только на Палату по делам персонала, но в большей мере и на премьер-министра (ст. 71), проявляется в п. 3 ст. 72: «Премьерминистр должен готовить предложения и принимать надлежащие меры, предусматривающие

поощрение лиц с выдающимися успехами по службе, и изыскивать способы исправления лиц

22

с особо малыми успехами». Тот же патриархальный подход2.

Правовые системы влияют на особенности правового регулирования государственной службы, но их влияние зачастую отражает взаимовлияние различных правовых систем. Так, японский закон о государственной службе 1947 г. был практически навязан администрацией США в порядке «демократизации» потерпевшей поражение во Второй мировой войне страны. Однако в этом законе отражены элементы чиновничества, характерные для германского права, принадлежащего к континентальной системе права, но влияние которой в предвоенной Японии было значительным.

Специфические черты правового регулирования государственной службы начинаются уже с названия государственной службы, так как в одних странах она называется публичной, в других – гражданской, в третьих – федеральной государственной службой. В законодательстве ФРГ о государственной службе одним из основных постулатов является то, что служащий состоит по отношению к своему патрону в публично-правовых служебных отношениях, что государственного служащего и его нанимателя связывают публично-

1 Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001. С. 173

2 См.: Пронников В.А., Ладанов И.Д. Управление персоналом в Японии: Очерки / Отв. ред. В.Б. Рамзес. М.: Наука, 1989.

58

правовые отношения службы и верности11 .

1

Деление видов государственной службы, например в Великобритании, на «военных слуг королевы» и «гражданских слуг королевы» не должно оказывать решающего влияния на статус государственных служащих. Обычная ассоциация государственных служащих с гражданской службой в Великобритании вызвана преимущественно историческим происхождением термина «гражданская служба». Он появился в середине ХIХ в. в системе английской колониальной администрации в Индии. Разбухший колониальный аппарат Вест-Индской

компании был разделен на гражданскую службу и военную службу. Впоследствии «этот

22

термин был заимствован и в самой Англии» 2, – пишет Н.А. Куфакова.

Часто используются положения, которые определяются как «неопределенное право-

33

вое условие»3, требующие усмотрения применяющего правовую норму государственного служащего. Несмотря на нормативизм, такие формулировки часто допускаются в законодательстве стран даже континентальной системы права. Например: «когда этого требуют интересы службы», «незапятнанная репутация», расплывчатые принципы «справедливости» и др. Такое условие деятельности должностного лица, как требование соблюдать «интересы администрации», ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многие ученые рассматривают как основную причину злоупотребления правом со стороны администрации.

Важнейший характеризующий признак государственной службы в зарубежных странах континентальной системы права – это создание института чиновничества.

Рамочный закон об унификации законодательства о чиновниках от 1 июля 1957 г. Германии даже в самом его названии употребляет термин «чиновник», однако в содержании Закона не прослеживаются черты, присущие именно этой группе государственных служащих. Исторически основной чертой чиновника было обладание им комплексом мер, гарантирующих ему устойчивость даже в случаях противоречия своему патрону при принятии решений о государственных делах. Вот как писали об этом немецкие ученые: «Первоначально чиновничество было лишь инструментом исполнения воли князя. Чиновники служили лично князю, и их правовой статус был крайне неопределенным. В эпоху Просвещения ориентация изменилась: свой служебный долг чиновник выполнял уже не по отношению к князю лично, а по отношению к государству. Стали различать чиновников, находившихся на службе государства, и слуг, обслуживавших монарха в его частной жизни. Сами князья (например, Фридрих II, король Пруссии) считали себя первыми слугами государства. Сложилось мнение, что вся деятельность чиновника должна строиться исходя из государственных интересов, и чиновник в случае необходимости должен возражать монарху. В связи с этими новыми представлениями о стойкости чиновника в защите интересов государства, которая неизбежно бы-

ла связана с определенным риском для его собственного положения, возникло и требование

44

о необходимости привилегированного правового статуса для самого чиновника»4.

Именно допустимость возражения начальнику составляет основное преимущество чиновника перед остальными государственными служащими. Именно для его гарантированности чиновник наделен правом несменяемости, нейтральности и другими преимуществами касты чиновничества. Такие черты можно найти в законах, регламентирующих государ-

1 См.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях / Под общ. И.Н. Барцица. Ч. 1. Французская Республика, Федеративная Республика Германия. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 185.

2 См.: Куфакова Н.А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран. / Отв. ред. В.А. Патюлин. М., 1967. С. 12.

3Райтемайер К. Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и использованием усмотрения администрацией // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М.: Статут, 2002. С. 38—

4Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001. С. 37, 39.

59

ственную службу и Российской Федерации. Они предписывают, что государственный служащий не может выполнять незаконный приказ начальника под страхом личной за него ответственности. Отметим, однако, что в России такое предписание не содержит твердой гарантии устойчивости статуса должностного лица, если он таковым правом воспользуется.

Главным организационным стимулом повышения качества труда для государственного служащего является классификация. Классификация государственных служащих во Франции – самая сложная: должность, штат (это совокупность служащих, регулируемых одним и тем же особым статутом и способных претендовать на получение тех же рангов), внутри штата должности объединены в чины, ранги, категории А, В, С, D; ранги делятся на разряды (классы приравниваются к рангу, когда они приобретаются в порядке, установленном для повышения в ранге), положение. Своеобразным качеством французского законодательства является и законодательное закрепление списков профессиональной пригодности и профессиональной ценности кандидатов на государственные должности (например, в ст. 119 Закона от 9 января 1984 г.).

Особенностью французского законодательства является чрезвычайно динамичный его характер. Государственный служащий не может не двигаться вперед, не повышать свою квалификацию и не занять через определенный промежуток времени более высокий уровень в своем штате. Если служащий по каким-либо причинам отказывается подняться на более высокую ступень службы, он может быть исключен из списка повышения в должности или из списка классификации (ст. 58 Закона 1984 г.). В этой статье говорится, что «каждый служащий, получающий повышение в ранге, обязан принять должность, которая ему предписывается в его новом ранге».

Как показывает сравнительное изучение законодательство о государственной службе разных стран, можно сделать вывод о принципиальной тождественности в них принципов правового регулирования государственной службы. Различие организации государственной службы в правовых системах различных государств не столь велико, как это может показаться. Общие закономерности развития государственно организованного общества вынуждают власти действовать примерно одинаковыми методами, благодаря чему есть реальная возможность заимствовать опыт организации государственного аппарата, невзирая на различия правовых систем и способов организации власти. Конвергенция вызвана тем, что сущность государства исторически неизменна, интересы дела требуют более или менее одинакового аппарата, обеспечивающего реализацию функций того или иного общества, будь то светского, будь то религиозного или партийного.

Правовая система Российской Федерации по принципиальным свойствам стремится к романо-германской правовой семье, континентальной системе права. Для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация государственных служащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы.

Представляется, что происходит процесс унификации, конвергенции основных характеристик государственной службы вне зависимости от правовой системы, существующей в конкретной стране. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется просто, по индивидуальной прихоти отдельных реформаторов.

Принципиальное отождествление рабочих и служащих присуще странам социалистической системы права, в соответствии с доктриной которой каждый человек участвует в жизни общества вне зависимости от сферы применения его труда. Государственный служащий в первую очередь лишь всего-навсего один из участников общественного разделения труда, и лишь во вторую очередь – представитель власти. Такое положение государственного служащего выражается в конкуренции служебной или трудовой концепций правового регулирования государственной службы.

Например, Временное положение о найме рабочих и служащих на государственных предприятиях, опубликованное Государственным Советом Китайской Народной Республики

60