Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

результатам;

-разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

-оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

-повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

-модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной вла-

сти;

-формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации, если

ипроизошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системы исполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавались одноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органами исполнительной власти, а избыточными - просто ненужные.

Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации она реализуется лишь в виде экспериментов. Вовсе не обязательно, что предусмотренное на федеральном уровне разграничение функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, функций контроля и надзора и функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом будет воспроизведено в субъектах Федерации, поскольку в соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Кроме того, содержание обновленного Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" говорит о противоречивости происходящих в стране процессов. Как уже отмечалось, повсеместно административные реформы были связаны с процессами децентрализации, в результате которых функции публичного управления передавались на региональный и местный уровни. В Федеральном законе преобладает централистское начало. Об этом свидетельствуют и перечень полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (ст. 26), и разрастающийся институт ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 29.1).

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от зарубежных стран, проводится обособленно от административной реформы, что вряд ли оправданно. В новом федеральном законе о местном самоуправлении по иному по сравнению с действовавшем ранее законодательством: решаются вопросы о территориях и границах муниципальных образований; разграничиваются вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов; установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Существенные изменения внесены в финансовые основы местного самоуправления. Говорить же о целенаправленной передаче государственных полномочий местному самоуправлению в целях улучшения каче-

161

ства публичных услуг пока преждевременно.

Процедурные реформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятия управленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих в этом механизме.

Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг*(5). Административные процедуры характеризуют динамику публичного управления. Они органично связаны с материальными нормами, закрепляющими статус и компетенцию соответствующих звеньев публичной администрации.

Можно выделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные, контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административных процедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

В процессе административных реформ в зарубежных странах:

1.Совершенствуется правовая регламентация административных процедур. Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедур не существовало. Сначала такой закон появился в США (1946). В 1960-х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и в странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.

Законы об административных процедурах регламентируют взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре США регулирует порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

2.Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направление административных реформ - упрощение административных процедур: устранение ненужных согласований, отказ от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков и форм. В результате экономится время госслужащих и посетителей при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей.

Так, во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры оборудованы терминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам при взимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили, водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданском состоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий. Этим вопросом занимается Государственный секретариат по делам малых и средних предприятий, который принял решение о сокращении срока регистрации предприятий, упрощении деклараций об уплате НДС, введении единой декларации по взносам на социальное страхование или на предоставление рабочих мест.

3.Усиливается прозрачность административных процедур. Прозрачность административных процедур, как и их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола. Такая прозрачность частично достигается через нормативное регулирование этих процедур. Кроме того, большое значение имеют участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также в

162

контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию "информационного государства", максимально использующего информационные технологии для повышения эффективности работы государственных учреждений. Использование компьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населению непосредственно на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут быстро обмениваться информацией, что значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность исполнения решений. Через сайты каждого министерства в Интернете распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, - как частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и проч.). На сайтах государственных органов размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение и иная официальная информация.

Составной частью деятельности по информатизации во многих странах является программа "Электронное правительство". Один из лидеров в этом направлении - Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения. Правительство Великобритании приняло масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит в том, чтобы проекты "Электронного правительства" не только включали предоставление информации гражданам, но способствовали повышению эффективности и оперативности работы государственного аппарата. В Великобритании удалось наладить использование цифровых подписей, веб-сайтов, центров обработки телефонных звонков.

Великобритания, Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим "онлайн". С той или иной степенью успешности программа "Электронное правительство" реализуется и в других странах, проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов через Интернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан, электронные "универсамы".

Впроцессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего. Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могут рассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем, безусловно, это и часть административной реформы. Реформирование государственной службы - проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь же отметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.

Организация государственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеет существенные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы, которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так, существенным недостатком государственной службы признаются: в англосаксонских странах - запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы; в романо-германских странах - замкнутость, изолированность об общества, невысокая эффективность. Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (в 1978 г. - в США; в 1983-1985 гг. - во Франции; в 1997 г. - в Германии и др.). Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическими отношениями.

Входе административной реформы:

1. На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставления услуг. Административные реформы призваны сблизить менеджмент в государственных организациях с менеджментом в сфере бизнеса в целях повышения качества услуг и оперативности принятия и реализации управленческих решений. В результате реформ упрощаются процедуры приема населения государственными служащими, облегчается доступ граждан к административным документам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.

Проводится работа по приближению услуг к потребителям. Для этого открываются

163

специальные центры, в которых сосредоточены услуги, относящиеся к компетенции различных учреждений: государственных агентств, социальных органов, органов местного самоуправления и частных организаций, работающих по государственному заказу. Сотрудники таких центров консультируют население, помогают посетителям составить свои обращения и передать по назначению.

Например, во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление от граждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указывая свою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления, указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны быть приняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросу будет принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и правовой помощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, в проблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения. В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числе бесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурство представителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.

2.Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму. Государственная служба в странах, проводящих административную реформу, рассматривается как служение обществу. Соблюдение законов и прав граждан закрепляется в качестве юридической обязанности государственного служащего. Создаются механизмы для разрешения ситуаций, когда личный интерес государственного служащего входит в противоречие с интересами общества. Такая ситуация получила название "конфликт интересов". В современном законодательстве и на практике устанавливаются процедуры выявления и преодоления таких конфликтов.

Большое внимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой целью разрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Так, в Великобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству, избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу. Гражданские служащие обязаны быть честными и беспристрастными, проявлять сдержанность в политических вопросах, стремиться к согласию и компромиссам в отношениях с коллегами.

3.Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих. Этой цели служат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачности государственной службы. Стимулируется приток на государственную службу квалифицированных специалистов из разных сегментов общества. Применяются современные способы комплектования государственной службы. Основным способом замещения должностей становится конкурс. Государственные органы обязаны размещать на своих официальных сайтах информацию об имеющихся вакансиях, квалификационных требованиях по замещаемым должностям.

Развиваются возможности судебного обжалования актов и действий публичной администрации.

4.Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость от результатов его деятельности. В процессе реформы создаются различные механизмы оценки, которые должны стимулировать государственных служащих, успешно справляющихся со своими обязанностями, корректировать недостатки деятельности служащих и помогать освобождаться от тех служащих, работа которых не может быть улучшена.

Так, в США в каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестации служащих проходят ежегодно. Есть одно ограничение - аттестация карьерных служащих не проводится в течение 120 дней после вступления в должность нового Президента. Профессиональная деятельность служащих оценивается руководителем ведомства на основе рекомендаций аттестационных комиссий. К работе аттестационных комиссий предъявляются

164

требования объективности. С этой целью такие комиссии должны наполовину состоять из карьерных служащих данного ведомства.

В США критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются эффективность, действенность и качество работы или услуг, в том числе: существенное сокращение объема делопроизводства; экономия средств, своевременность исполнения обязанностей по должности; соблюдение требований об устранении дискриминации и обеспечении равных возможностей при трудоустройстве.

5. Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификации государственных служащих. В условиях ускорения темпов общественного развития любое специальное знание быстро устаревает. Поэтому в зарубежных странах создаются условия для поддержания высокого профессионального уровня государственных служащих: создается сеть образовательных учреждений, используются возможности дистанционного образования, в сети Интернет размещаются новейшие образовательные программы.

Задачи, решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерации только ставятся. Конечно, и в этой сфере есть определенные сдвиги. Разработан ряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и др. Ведется работа над административными регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Вместе с тем в Российской Федерации нет административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Взарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурах очень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо больше внимания, нежели в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, для которых процедура составляет основу публичного управления, но и стран с другими правовыми системами.

Внашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания "Электронного правительства". Так, многие государственные органы и органы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе. В государственных органах и органы местного самоуправления вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационнотехнологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти и др.

Вгосударственно-служебном законодательстве появился ряд механизмов, эффективность которых апробирована в процессе административных реформ в зарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе; возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; введение на гражданской службе должностных регламентов и т.д.

Вместе с тем задачу создания комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы нельзя считать решенной. По состоянию на конец 2006 г. не принят федеральный закон о правоохранительной службе, а законодательство о военной службе приведено в соответствие с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О си-

165

стеме государственной службы Российской Федерации" лишь частично.

Очевидно, что процесс разработки базовых законов по вопросам государственной службы затягивается. Ведь, после принятия Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" прошло более трех лет, а разработаны еще не все федеральные законы о видах государственной службы.

Что касается положений действующего законодательства, которые представляют собой несомненный шаг вперед по сравнению с ранее действующими нормами, то реализовать их позитивный потенциал удастся только при последовательном и неформальном применении. К сожалению, сравнительно недолгая история формирования современного российского законодательства о государственной службе содержит немало примеров того, как вполне разумные законодательные решения не действуют на практике и остаются только на бумаге.

Структурные реформы. Термин "структурная реформа" в научном обороте и средствах массовой информации используется в различных значениях.

Под структурными реформами в стабилизационных программах международных финансовых организаций обычно понимаются экономические преобразования, связанные с изменением институционального базиса и правил регулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включают направления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса: приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли и недвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовых институтов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранных инвестиций; регулирование специфических отраслей (естественные монополии, сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включают дополнительно комплекс вопросов, связанных с "расходной" частью бюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении и жилищно-коммунальной сфере.

Термин "структурная реформа" используют и в отношении реформ, затрагивающих какую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта, электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформе отдельного государственного органа.

В российской науке административного права понятие структурной административной реформы не определено. По-видимому, под структурными административными реформами можно понимать комплексные реформы, в результате которых устанавливается структура публичного управления, разграничиваются функции стратегического руководства, текущего государственного управления и функции по оказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учреждений в единой системе публичного управления.

Таким образом, структурные реформы - это наиболее сложные реформы. Они не ограничиваются решением какой-то одной управленческой задачи. В процессе этих реформ проводятся системные изменения в государственном управлении. Эффективность реформ во многом зависит от подготовленности для них соответствующих условий. Такие условия создаются в процессе функциональных и процедурных реформ, которые должны предшествовать структурным реформам, готовить для них подходящую почву.

Наиболее последовательно структурные реформы были проведены в англосаксонских странах (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовой семьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основ сложившейся системы публичного управления. Тем не менее все страны ищут пути снижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг, повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задач налаживают взаимоотношения между государственными и негосударственными структурами.

Отметим характерные черты таких реформ.

1. Структурные реформы носят комплексный характер. В результате таких преобразований формируется целостная система публичного управления, включающая определенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способы и формы взаимо-

166

действия.

2.В процессе структурных реформ на смену классическим управленческим вертикалям приходит децентрализованное и деконцентрированное управление. В сфере традиционного государственного управления остаются вопросы стратегического политического руководства и государственного регулировании в различных областях управления.

3.Оказание публичных услуг возлагается на децентрализованные учреждения, которые, используя рыночные механизмы, более эффективно, нежели традиционные государственные структуры, работают с потребителями таких услуг - гражданами и юридическими лицами.

В Российской Федерации создана трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство - федеральное агентство - федеральная служба.

Воснову этой структуры было положено разграничение между федеральными органами исполнительной власти функций: по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, по надзору и контролю, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Однако последовательно провести эту идею не удалось. Анализ действующих положений о федеральных органах исполнительной власти показывает многочисленные отступления от этого принципа. В результате многие федеральные органы исполнительной власти, особенно силового блока, по-прежнему осуществляют все три вида функций.

Таким образом, в Российской Федерации не удалось выделить функции по стратегическому управлению. Они по-прежнему перемешаны с контролем и оказанием услуг. В зарубежных странах этой задаче уделялось большое внимание. Кроме того, в отличие от зарубежных стран, федеральное агентство, созданное для оказания услуг и управления государственным имуществом, - федеральный орган исполнительной власти. Таким образом, административная реформа идет по иному пути, чем в зарубежных странах, где в процессе реформ отлаживались взаимоотношения между государством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть как государственными, так и частными.

Таким образом, объем и сложность решаемых в Российской Федерации задач не позволяют рассчитывать на скорый успех. Пока нет и ощутимых результатов. Так, в совместном исследовании организации Heritage Foundation и газеты "The Wall Street Journal" Россия на начало 2007 г. занимала 120-е место по рейтингу экономических свобод (из 161). Этот рейтинг рассчитывается на основе десяти показателей, таких как свобода инвестиций, свобода от вмешательства государства, уровень инфляции, уровень коррупции и др.

Все говорит о том, что основная работа еще впереди. Самое главное, чтобы на практике не укоренился наиболее длительный и малоэффективный способ реформирования - путь полумер.

Условия осуществления административной реформы в каждой стране специфичны, поэтому решения, принимаемые в зарубежных странах, не должны копироваться. Вместе с тем опыт зарубежных стран, решающих аналогичные с Российской Федерацией задачи или опережающих нашу страну на пути реформ, может быть полезен как ориентир, указывающий на современные тенденции преобразований в системе публичного управления.

Е.К. Глушко

────────────────────────────────────────────────────

─────────────────────

*(1) По вопросу об особенностях административных реформ в странах, принадлежащим к различным правовым системам см, например: Государственное управление и политика / под ред. Л.В. Смогунова. - С.Пб., 2002. - С. 359-414.

*(2) См.: Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ / М.А. Штатина // Административная реформа в России. - М., 2006. - С. 60-64. Есть и другие классификации административных реформ. Французский профессор Р. Драго различает ре-

167

формы по способам их проведения и выделяет реформы, проводимые: при помощи комиссий; на базе эксперимента; при помощи частных организаций // См.: Драго Р. Административная наука / Р. Драго. - М.: Прогресс, 1982. - С. 73-85.

*(3) О преобразованиях министерских систем см.: Гурней В. Введение в науку управления / В. Гурней. - М., Прогресс, 1969. - С. 177-190.

*(4) По данному вопросу см.: Мэннинг Н. Реформа государственного управления: Международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. - С. 137-139 и др.

*(5) См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. - М., 2005. - С. 611.

Суверенитет и глобализация

Акмалова А.А., Капицын В.М. Теория государства и права: Вопросы и ответы: Учебное пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2010 (извлечение)

Суверенитет государства основан на совокупности его основных объективных компонентов (территории, населения, институтов власти), в которых пространственно, по кругу лиц и во времени (по срокам) объективируется властная воля правителя.

В соответствии с этим, отражая состояния суверенитета у государства, разделяют:

территориальный суверенитет,

суверенитет по отношению к населению,

властно-институциональный суверенитет (по отношению к власти). Территориальный суверенитет характеризуется в нормативно-правовом и фактиче-

ском (политическом) плане. Фактический суверенитет означает не только то, что отражено на политической карте, в нормах законов. Он включает такую реальную характеристику как эффективный контроль государства над своей территорией (сушей, воздушным пространством, континентальным шельфом, территориальным морем, особой экономической зоной) в пределах государственных границ. Другой важной характеристикой является устойчивая правовая связь большинства населения с территорией и властью (гражданство и оседлость).

К принципам государственного суверенитета относятся единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ, верховенство власти правителя по отношению к внутренним субъектам публичного права, независимость и самостоятельность государства в отношениях с другими государствами, невмешательство во внутренние дела данного государства. Если иностранное государство или террористы нарушают границы данного государства, терроризируют население, принуждают власти к территориальным уступкам, или принятию требований, не отвечающим национальным интересам, то говорят о нарушении суверенитета.

Важное теоретическое и практическое значение имеет разработка проблемы соотношения суверенитета и угроз публично-правового характера. Это актуально в силу того, что могут возникать состояния необеспеченности государственного суверенитета, когда публичная воля государства ослабевает и не может противостоять сепаратистскому давлению извне или изнутри, давлению других факторов, представляющих угрозу национальной и государственной безопасности.

Так, государство может отдать свою территорию в аренду под военную базу другому государству, уступить часть спорной территории, терпеть незаконный рыболовный промысел в своих территориальных водах, контрабандный провоз товаров через свою границу. Население может выходить из-под властной воли правителя. Это – признаки публичноправовой и политической слабости данного государства, неспособность его самостоятельно обеспечить свой суверенитет. Необеспеченность единства территориального суверенитета проявляется в распаде государств (СССР, СФРЮ, разделение сначала Индии на соответственно Индию и Пакистан, затем Пакистана на собственно Пакистан и Бангладеш). Сложности с его обеспечением испытывают современные Грузия, Индия, Россия, Молдавия,

168

Украина, Казахстан, Сербия, Македония.

Стерриториальным суверенитетом тесно связан суверенитет по отношению к населению, у которого также могут быть разные состояния. Население, как правило, динамичным и активным по отношению к территории и власти. Население стремится поддерживать свою идентичность (языковую, этно-национальную, территориальную, социальную, политическую, государственную) и стабильность, но разные причины заставляют людей мигрировать, обретать и менять гражданство, требовать национального самоопределения. Население развивает местное самоуправление. Гражданство и местное самоуправление – показатели устойчивой политико-правовой связи населения с территорией государства, его властью. Если население не идентифицирует себя с данным государством, то оно может диверсифицировать связь с органами власти и символами, названием данного государства.

Так, например, значительная часть населения Абхазии и Южной Осетии приняла российское гражданство, т.к. не идентифицирует себя с Республикой Грузия, хотя эти территории формально (юридически) входят в Грузию. Население Приднестровья не идентифицирует себя с Молдавией, провозгласив новое государство. Украине в отдельные периоды угрожает раскол на западную (украиноязычную, католизированную) и юго-восточную (русскоязычную, православную) части.

Суверенитет государства по отношению к системе власти (властноинституциональный суверенитет) означает контроль верховной власти над разными элементами государственного механизма, институтами политической системы, центрами принятия стратегических решений. Такая сторона суверенитета характеризует государство в лице ключевых должностных лиц, органов власти (глава государства, премьер-министр, министр обороны, лидер партии власти) как главный компонент политической системы общества. Потеря такого контроля чревата серьезными потерями для всего государства.

Так, в СССР Президент М.С.Горбачев потерял такой контроль в стране в значительной степени потому, что часть государственных деятелей действовала вопреки общесоюзной политике. Знаменателен факт, когда Президенту СССР и министру иностранных дел СССР в 1991 г. перед отлетом в Мадрид для проведения совещания по Ближнему Востоку, представили документом, подписанный Б.Ельциным, в соответствии с которым РСФСР отказывалась финансировать деятельность правительства СССР. Закончилось все антиконституционным Беловежским соглашением о расторжении договора 1922 г. и роспуске СССР. При ослаблении суверенитета часть органов государственной власти и учреждений публичнопринудительной власти) перестает подчиняться центральному руководству, так совершается государственный переворот. Перед такой проблемой стояла Украина в ноябре-декабре 2004 г.

Властно-институциональная сторона суверенитета может принимать превращенные формы, связанные или с формальной незавершенностью суверенитета (государствадоминионы Канада, Австралия, Новая Зеландия, где главой государства является британская королева), или с его почти полным отсутствием, зависимостью от другого государства – полуколония Пуэрто-Рико. Важна при этом и внешнеполитическая обстановка – признание или не признание другими государствами. Существуют самостоятельные государственные образования, которые не признаны международным сообществом (Нагорный Карабах, Южная Осетия, Абхазия, Приднестровская Республика). Наоборот, существовали освободительные движения, которые были признаны официально ООН как представители своих народов, хотя не находились у власти (Африканский национальный конгресс). Все это означает, что пуб- лично-правовое оформление суверенитета не завершено.

Сразвитием государства усиливалось соперничество между ними. Так в XVI-XVII вв. соперничали империи Испания и Британия, затем Британия, Франция, Россия, АвстроВенгрия. Возникали союзы между ними, часто направленные на закрепление выгодных позиций в мире тех или иных государств в ущерб другим государствам и народам. Создавались колониальные империи (Испания, Британия, Франция, Бельгия), захватывающие обширные территории, населенные народами, в которых государственная организация или еще отсут-

169

ствовала, либо находилась в состоянии, отстающем от развитых государств и не способном по техническим и политическим причинам долго противостоять в защите своего суверенитета. По существу мировые державы делили мир на сферы влияния, не очень-то считаясь с государственным суверенитетом других народов. Россия, осваивая территории Сибири, Дальнего Востока, дошла до побережья Тихого океана, овладела Аляской и другими территориями тихоокеанского побережья. Народы. Населяющие эти территории, становились подданными русского царя. Россия выполняла миссию защиты народов, исповедующих православие, против господства Турецкой империи. Благодаря помощи России многие из этих народов обрели государственный суверенитет (Болгария, Сербия, Румыния, Греция).

Эксплуатация колониальных народов становилось мощным фактором усиления государственного суверенитета государств-метрополий, поскольку покоренные народы производили нужные товары, на покоренных территориях можно было добывать полезные ископаемые. Все эти богатства текли рекой, использовались для подъема благосостояния народов метрополий, обустройства их территорий, обогащения экономической и политической элиты. Между государствами и союзами велись жестокие войны за покорение новых территорий и народов, раздел сфер влияний. В результате разразилась Первая мировая война, принесшая много страданий, и к существенному изменению политической карты мира: возникли новые государства.

После первой мировой войны (1914-1918 гг.) стали усиливаться тенденции к между- народно-правовому корректированию политики отдельных государств. Появилась такая организация как Лига Наций. После второй мировой войны, во второй половине ХХ в. проявились тенденции к постепенному ограничению государственных суверенитетов в пользу компетенции (полномочий) над-государственных органов и организаций (Генеральной Ассамблеи ООН, Совета Безопасности ООН, Европейского Союза, Совета Европы, Европейского суда по правам человека и др.).

Впоследствии на закате ХХ в. ряд западных стран, в первую очередь США, выступил

сидеей гуманитарной интервенции против государств, где нарушаются права человека (Югославии, Афганистана, Ирака, Ливии, Ирана, Сирии, Северной Кореи). Стремления США к осуществлению гуманитарных интервенций основывается на теории народного суверенитета и суверенитета личности (достоинства, прав и свобод человека), которые противопоставляются государственному суверенитету. Существуют мощные транснациональные корпорации (ТНК), которые также стремятся ограничить суверенитет государств, чтобы обеспечить надежную, в том числе и вооруженную, защиту инвестиций, вложенных в те или иные проекты на территориях государств. Они очень серьезно влияют на политику США, также заинтересованых в проведении интересов ТНК во всем мире, т.к. в большинстве ТНК преобладает капитал американских кампаний.

Кроме того, именно государство США, являясь единственной сверхдержавой, может не бояться за свой суверенитет, но эффективно ограничивать суверенитет других государств. Все государства, противостоящие этому, подвергались сильному давлению (Иран, КНДР, Китай), экономическим санкциям и блокаде (Ливия, Югославия, Куба), военной интервенции (Югославия, Ирак, Куба до Карибского кризиса 1962 г.).

170