Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Поэтому наиболее корректной представляется позиция исследователей (Г.И. Тункина, Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашука, Р.А. Мюллерсона, Г.И. Курдюкова, А.М. Васильева), отстаивающих позиции трансформации требований международного права в национальную правовую систему. Включение норм международного права в национальную правовую систему опосредуется решениями органов государственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформации представляют собой механизм защиты национальной правовой системы от правовых положений, которые не являются «родными» для данной правовой системы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм в системе национального права.

Тем самым, словами Р.А. Мюллерсона, «международное право в целом... осуществля-

11

ется при содействии национального права»1. Это содействие выражается при помощи «наци-

онально-правовой имплементации», которая «является способом реализации норм междуна-

22

родного права»2. Присоединяясь к международным договорам, государство тем самым наделяет международные нормы юридическим свойством регулировать отношения между субъектами национального права.

С.В. Черниченко, характеризуя это свойство международно-правовых норм, использует понятие инкорпорации, под которой понимает способ «приведения государством внут-

реннего права в соответствие с международным с целью обеспечить выполнение предписа-

33

ний, дозволений и запретов, установленных последним»3. Инкорпорацию можно рассматри-

вать в том числе как «формальное включение норм международного договора во внутреннее

44

право государства посредством включения самого договора в его законодательство...»4.

Ч. 6 ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации, согласно п.п. «а», «з» ст. 125 Конституции РФ, вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров.

В юридической литературе выделяются различные способы воздействия международ-

55

ных правовых актов на национальные правовые системы5:

1.Ценностная ориентация. Международное право содержит в себе наиболее общие, цивилизационные ценности, которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем. Конституционная формула «общепризнанные принципы и нормы международного права» означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признаны самой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считаться частью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождать каких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.

2.Признание примата, приоритета норм международного права над национальным правом. Важным является признание приоритета международных правовых актов при толковании норм национальных правовых систем.

3.Определение процедур имплементации международных правовых норм в нацио-

нальное законодательство. Практикой различных государств был выработан ряд общих про-

66

цедур имплементации норм международного права в национальные правовые системы6.

1Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М.: Юриздат, 1982. С. 25.

2Там же. С. 56

3Черниченко С.В. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 26.

4Там же. С. 110

5См.: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. № 11; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Он же. Международное право и Конституции государств// Российское право. 1998. № 1.

6Вопросы имплементации международных правовых норм в национальное законодательство наибо-

151

4.Включение ратифицированных международных правовых актов в качестве составной части в национальные правовые системы.

5.Коллизионное право.

Страны Содружества Независимых Государств при формировании уставных документов согласовали принципы верховенства международного права в межгосударственных отношениях и добросовестного выполнения принятых на себя в соответствии с документами СНГ обязательств.

Порядок применения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нуждается в дополнительном урегулировании в случае противоречия норм российского права международным договорам, в разработке процедуры предварительного разрешения подобных коллизий. При ратификации международных договоров надлежит особое внимание уделять соответствию договора законодательству Российской Федерации, прежде всего Конституции РФ. Для решения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ. Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, который использует при обосновании своих решений акты международного права (в частности, имели место ссылки на Всеобщую декларацию прав человека, на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, на документы международных организаций и международные договоры), но в своих решениях основывается только на положениях Конституции РФ.

Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности по вопросу «О реализации международных правовых актов в российской правовой системе», отмечая в подготовленных ею рекомендациях актуальность для России проблемы «вхождения» международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство, была вынуждена отметить, что практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия и сложности юридического, организационного, политического и иного порядка, и признала целесообразным рассмотреть возможность подготовки

и принятия федерального закона с условным названием «О порядке реализации междуна-

11

родных правовых актов в правовой системе Российской Федерации»1. Для решения этой проблемы среди прочих мер предлагается ввести обязательную экспертизу проектов федеральных законов с точки зрения их соответствия требованиям ратифицированных международных правовых актов. Проведение подобной экспертизы следует возложить на специально сформированную комиссию из представителей Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, юридических научных учреждений и т.п.

Для того чтобы работа комиссии была оправдана, надлежит разработать методики оценки международных правовых актов, механизмы предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности России к вступлению и участию в работе таких структур, как органы Содружества Независимых Государств, Совета Европы, Всемирной торговой организации. Например, вступление в Совет Европы привело к проблеме неготовности страны к выполнению связанных с данным шагом международных правовых обязательств и стандартов.

Венская декларация глав государств и правительств стран—членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993 г., подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в Совете Европы: «Гарантированная свобода слова и, особенно, средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки на полноправное членство». Декларация также подтверждает необходимость при вступлении в Совет Европы приведения своих учреждений и правовой системы в соответствие с основными прин-

лее четко изложены в работах С.Ю. Макарочкина и И.И. Лукашука. См., напр.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Марочкин С.Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

1 См.: Рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности по вопросу «О реализации международных правовых актов в российской правовой системе» // Журнал российского права. 1999. № 3/4. С. 95—96.

152

ципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.

28 февраля 1996 г. Россия присоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступления России в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 г., когда Россия подала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена. Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления: «Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решает стать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении 47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо ее власти принимают таким образом решение соответствовать весьма высоким стандартам».

При присоединении к Уставу Совета Европы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированы Российской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в Совет Европы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы».

Наиболее подробно вопросы правовых последствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписания Европейской Конвенции о защите прав человека были разработаны в докладе «Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации», подготовлен-

ном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейской Комиссии и Россий-

11

ской Федерации1. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧ порождает для России серьезные юридические последствия.

приведение в соответствие с Конвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (при том, что Совет Европы весьма расширительно толкует права

исвободы человека и резко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);

урегулирование вопроса обязательности юрисдикции Европейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права за россиянами непосредственного обращения в международные организации прав человека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальных средств защиты прав и свобод;

исправление или отмена действующей в стране нормы национального законодательства, противоречащей Конвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе, вынесенного против государства;

применение судебными и другими правоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации норм Конвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКЧП при соблюдении требований ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Таким образом, выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства – выработка универсальных международно-правовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генерально-

1 Подробнее см.: Глотов С.А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия. Краснодар: Советская Кубань, 1998. С. 69.

153

му соглашению по торговле услугами (ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т. п.

Отдельного внимания требует деятельность международных неправительственных организаций. Обращение к ним для выработки универсальных стандартов качества жизни, контроля обеспечения прав и свобод человека и гражданина, соблюдения демократических принципов в государственном управлении вполне возможно и должно быть поддержано. При одном важном условии: взаимодействие в рамках названных структур должно осуществляться на равноправной основе, с обсуждением глобальных проблем и без использования механизмов международных и неправительственных организаций для давления в интересах отдельной группы стран.

Однако подобный подход не устраивает глобальных административистов, которые утверждают, что вышеназванные «нормы-конгломераты» могут появляться за счет имплементации норм не только международного права во внутригосударственное, но и наоборот,

посредством имплементации норм глобального административного управления в систему

11

международного права1.

Итак, вопрос в том, кто будет вырабатывать эти нормы глобального административного управления, которые впоследствии будут имплементированы в международное право. Ведь если этим правом не будут наделены международные конференции по разработке международных документов, то со всей очевидностью можно легко предсказать, правовые нормы какой страны имеют в виду американские административисты, предполагая их имплементацию в международное право. Здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские административисты страдают синдромом «делай с нами, делай, как я» и при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении. В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим международным и европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали», осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.

Но управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств. В числе подобных новаций фигурирует и административная реформа, идущая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Любая реформа, стартовавшая на инонациональной почве, требует тщательной адаптации к условиям России. Концепция и программа административной реформы в Российской Федерации должны поэтому строиться на двух равноценных основаниях: позитивном зарубежном опыте и отечественной специфике. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.

Суть совокупного зарубежного опыта состоит в том, что административная реформа поставила своей целью трансформацию философии и культуры государственного управле-

1 European Journal of International Law. Vol. 17. 2006.№ 1; Law and Contemporary Problems. School of

Law. Duke University. Vol. 68: Summer-autumn. 2005. Цит. по: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 479

154

ния в соответствии с культурой бизнеса. Во всех странах речь шла о внедрении в государственный сектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

В чем состоит европейский правовой стандарт в сфере государственного управления? На уровне международных отношений дело обстоит так: существующее взаимодействие европейского и российского права ярко выявляет усиливающиеся в мире интеграционные процессы, отражающиеся в сближении внутригосударственного и международного права. Внутригосударственное право сегодня не окрашено лишь сугубо национальными чертами, а международное – все больше отражает согласие государств сообща регулировать публичные интересы. Бесспорно, что такое согласие наиболее эффективно проявляется на уровне взаимо-

действия российского права и права Совета Европы. Именно на этом уровне возникает, по

11

образному определению Ю.А. Тихомирова, «правовая связанность государств»1.

С формально-юридической точки зрения все тоже достаточно ясно. Став членом Совета Европы, Россия, как и другие ее члены, обязана выполнять нормы, заключенные в Уставе Совета Европы. К числу таких обязательств прежде всего относится активное участие России в реализации определенных в Уставе целей Совета Европы. В практическом плане это означает сотрудничество с другими европейскими государствами во имя содействия их экономическому и социальному прогрессу, присоединение к соглашениям, предусматривающим совместные шаги в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, содействие дальнейшему обеспечению прав человека и основных свобод. Россия, как и каждый член Совета Европы, должна признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под ее юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами.

Методологическим инструментом административных реформ стала концепция госу-

дарства как ориентированной на потребителя сервисной организации. Как может этот опыт быть использован в России? В той мере, в какой наша страна, будучи включена в процессы интернационализации и глобализации, стоит перед необходимостью модернизационных реформ, она не может игнорировать магистральный путь административного реформирования. Однако при этом следует учитывать, по меньшей мере, два момента.

Первый. Двадцатилетний опыт мировых реформ дал не только позитивные, но и негативные результаты. Об этом и специалисты, осуществляющие реформы, и общество информированы пока недостаточно. Так, в ряде аналитических материалов по реформе системы органов исполнительной власти предлагается изменить структуру и функции органов исполнительной власти Российской Федерации по образцу Великобритании и других «административно продвинутых» стран. При этом ничего не говорится о неоднозначности и противо-

речивости многих сторон британского опыта. Даже М. Тэтчер, автору книги «Искусство

22

управления государством. Стратегии для меняющегося мира»2, не удалось изменить парадигму функционирования государственной службы своей страны: управление и политика остаются тесно связанными между собой; продолжают функционировать служебная иерархия, детализированные правила и инструкции; «легалистское», т. е. ориентированное сугубо на исполнение закона, управление продолжает доминировать в операциональном арсенале британских государственных служащих.

Кроме того, и этому учит опыт, например, Японии, даже в государствах с развитой рыночной экономикой возможности использования рыночных механизмов для реформирования государственного управления и государственной службы ограничены, ибо государственное управление – базисно нерыночный тип деятельности. Основные уроки японского опыта:

1Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 3—12; Он же. Управление на основе права. М.: Формула права. 2007. С. 96.

2См.: Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира / Пер. с англ. М.: Альпина Паблишер, 2003. 504 с.

155

на ключевые посты в комиссию, готовившую реформу (так называемая комиссия Ринко), были поставлены те представители частнопромышленного сектора, которым удалось добиться его эффективности, внедрить современные способы организации производства, доказать свою честность;

в комиссии были собраны как сторонники реформы (представители частного сектора), так и ее потенциальные противники (высокопоставленные чиновники), а также «нейтралы» – университетская профессура, эксперты;

была осуществлена серьезная концептуализация проблемы; сформулированные теоретиками идеи были поставлены в центр общественной дискуссии, поддержаны в средствах массовой информации.

Можно сказать, что реформа в Японии носила не просто административный, а поли- тико-административный характер. Представляемые комиссией доклады обсуждались в комиссиях правящей Либерально-демократической партии, затем на парламентских сессиях. Политическую поддержку реформе обеспечивал лично премьер Накасонэ.

Второй момент. В России отсутствует ряд важных условий, предопределивших ход западных реформ:

у нас пока что слаб вызов государству со стороны частного сектора, который бы демонстрировал современный уровень сервиса, качество, высокую эффективность в медицинском обслуживании, образовании, жилищном строительстве, обустройстве городских территорий и пр. Россияне предпочитают пока что лечиться, получать образование, хранить сбережения и т. д. не в частных, а в государственных учреждениях. В России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственнической» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»;

не сложилось в нашей стране и традиционной для западного общества «веберианской» бюрократии, т. е. высокопрофессионального, дисциплинированного, неукоснительно соблюдающего закон и работающего по четким единообразным правилам госаппарата, недостаточную экономическую эффективность которого надлежало бы повышать посредством рыночно ориентированных административных реформ. «Обуздание бюрократии» в России – это прежде всего преодоление таких уродливых явлений, как ориентации в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руководителю, правовой нигилизм, коррупция, профессиональная некомпетентность, высокомерное отношение к гражданам и т. п.;

если на Западе предпринимаются, и небезуспешно, попытки ограничить численность

ивлияние бюрократического аппарата, вертикально дифференцировать его структуры, отделив принятие политического решения от реализации, то в России в условиях еще незавершившегося становления новой модели государственной службы необходимо обеспечить единство функционирования системы исполнительной власти, особенно в региональном аспекте.

Зарубежный опыт проведения административных реформ побуждает по-новому определить природу современного государства. Его называют стратегическим государством (которое ушло с нижних этажей управления), гибридным государством (из-за растущего взаимопроникновения общественного и частного секторов), эвалюативным (из-за увеличения числа структур, оценивающих эффективность функционирования государственных структур), государством-супермаркетом (поставщиком услуг, ключевыми словами для которого являются выживание, гибкость, экономичность и действенность).

Но готова ли Россия, когда главной задачей для нее являются укрепление государства, обеспечение четко работающей исполнительной вертикали, наведение порядка во взаимоотношениях между федеральным и региональным уровнями власти, пойти на такие серьезные эксперименты с собственной государственностью? Да еще в условиях слабого гражданского общества, недостаточно развитой культуры демократического, политического и административного участия? Степень такой готовности должна быть очень точно измерена. Любые по-

156

литико-административные перемены должны быть оправданы и хорошо подготовлены. Весьма своевременным является для нас осознание того, что возможности реформи-

рования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены: рыночные теории и технологии полезны для обеспечения разумного взаимодействия государства и общества, которое должно быть уверено: его слышат, принимают в расчет, информируют, уважают. Государственное управление не может быть только разновидностью менеджмента, делающего упор на технологии управления частным предприятием, на эффективность бизнеса. Рыночные теории и технологии полезны, но управление было и остается политическим процессом согласований, достижения общественного консенсуса, примирения конфликтующих между собой ценностей – свободы и равенства, справедливости и эффективности.

Сильная государственная власть может обеспечить достойное место России в глобализированном мире. Глобализация – это реальность. И нужно не противостоять ей, а найти механизмы своего участия в глобализированном мире. Попытки приостановить процесс глобализации, который приобрел достаточно жесткую динамику, вряд ли могут быть успешными. Будущее России как государства, ее способность обеспечить достойный уровень жизни граждан зависят от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры экономики страны, способно ли Российское государство на осуществление технологического рывка. Утверждение принципа федеральной солидарности, укрепление федеральных структур государственной власти, консолидация общества – инструменты подобного реформирования.

Е.К. Глушко. Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное

ВРоссийской Федерации на протяжении нескольких лет проводится административная реформа. На пути преобразований наша страна не одинока. Административные реформы

втом или ином виде осуществляются во многих странах, принадлежащих к различным правовым системам (в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Чили, Южной Корее и др.).

Каждая зарубежная страна, проводящая реформу, накопила собственный опыт в сфере административных реформ*(1), обусловленный политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства. Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим, что позволяет сравнить преобразования, проводимые в Российской Федерации, с аналогичными процессами в других странах и попытаться понять, в чем состоят успехи и неуспехи нашей страны на этом пути.

Что касается радикализма проводимых изменений, то одни страны ориентировались на всесторонние преобразования (Великобритания, Канада, Венгрия, Польша и др.), другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемыми только небольшие его модификации (Германия, Франция и др.). Масштабы преобразований, проводимых в Российской Федерации, следует считать уникальными с точки зрения стартовых условий, в которых начиналась административная реформа, и масштабов проблем, требующих разрешения.

Втеории административного права в зависимости от основного содержания выделяют функциональные, процедурные и структурные административные реформы*(2). Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли можно утверждать, что где-нибудь такие реформы проводились "в чистом виде" обособленно друг от друга. Напротив, их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам. К тому же административную реформу нельзя считать завершенной ни в одной стране.

Функциональные административные реформы в зарубежных странах были обусловлены рядом факторов. Набор этих факторов для каждой страны был свой. Но, по сути, повсеместно страны, проводящие административные реформы, стремились сократить государ-

157

ственные расходы и улучшить качество оказываемых государственных услуг.

Можно выделить несколько основных направлений изменений, предпринятых в ряде стран, которые условно относятся к функциональным реформам:

1)передача ряда функций децентрализованным учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям;

2)перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств);

3)перераспределение функций между органами централизованной государственной администрации и местным самоуправлением.

Как показывает опыт зарубежных стран, одна из основных задач функциональных реформ состоит в деконцентрации и децентрализации государственного управления, а также

впередаче децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ - ХХ в. в странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями.

Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и - главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этого принципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строится строго по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий не обойтись.

Кроме того, при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления, т.е. с возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным "горизонтальным" функциям. Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX в.

Еще одна тенденция развития системы министерств - создание так называемых суперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объ-

158

единения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране. Другой пример - Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

Меняются и функции самих министерств (ведомств)*(3). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

В процессе административных реформ ведется поиск оптимальной модели взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Если местное самоуправление жестко встроено в государственную управленческую систему, то оно теряет свою автономность, а следовательно, перестает существовать как уровень публичной власти, который обеспечивает самостоятельное решение населением под свою ответственность вопросов местного значения. На местном уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности управления целесообразнее решать на местах.

Одно из направлений современных административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень. Многие эксперты констатируют, что в результате децентрализации улучшается уровень оказания государственных услуг*(4). Однако этот вывод справедлив при условии, что круг вопросов местного значения и полномочий, переданных государством, адекватен материальным и финансовым возможностям местных органов по их решению. Если полномочия местных органов не обеспечены соответствующими ресурсами, то у граждан появляется недоверие к местным органам. Тем самым дискредитируется одна из идей административной реформы и сводятся на нет ее результаты.

Для Российской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований, стали малая эффективность и низкое качество публичного управления. Анализ места Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления приведен в распоряжении Правительства РФ от 25

октября 2005 г. N 1789-р.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место. По индексу восприятия коррупции,

159

рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на

0,46%.

Одним из первых нормативных правовых актах, в котором были очерчены контуры административной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Для реализации приоритетных направлений административной реформы, закрепленных в Указе, была создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы, образованная постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451.

На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего в процессе работы Правительственной комиссии было проанализировано 5634 функции, из них признаны избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868.

На основе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" утверждена действующая структура федеральных органов исполнительной власти.

Учитывая опыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнести федеральные законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочий между Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы, определяющие предметы местного ведения и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет о федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", действующих с изменениями и дополнениями.

Кроме того, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве о государственной службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются:

-повышение качества и доступности государственных услуг;

-ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

-повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по

160