Введение в ГМУ / Основы ГМУ. Хрестоматия

В России понятие «регион» длительное время оставалось вне юридической терминологии. Правовые основы для использования понятий регион и региональная политика были созданы Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, утвердившим Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Регион в нем был определен как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социальноэкономических, национально-культурных и иных условий. К основным целям региональной политики в Российской Федерации были отнесены следующие:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации и создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления11 .

1

Экономические и социокультурные основы региональной политики были в значительной степени разработаны благодаря становлению такой науки, которая получила название регионологии. Как отмечает А.Г. Гранберг, в трудах основоположников региональной экономики регион выступал только как сосредоточение природных ресурсов и населения, производства и потребления товаров, сферы обслуживания. Регион не рассматривался как субъект экономических отношений, носитель особых экономических интересов. В современных же теориях регион исследуется как многофункциональная и многоаспектная система. Наибольшее распространение получили четыре концепции региона: регион-

квазигосударство, регион-квазикорпорация, регион-рынок (рыночный ареал), регион-

22

социум2. Таким образом, регион предстает как выделенная по какому-либо признаку (административному, экономико-географическому, воспроизводственному) территориальная подсистема государства, имеющая собственные цели развития и призванная обеспечить их достижение путем интеграции внутрирегиональных ресурсов и межрегиональных взаимодействий.

Однако если подходить к понятию региона с данных научных позиций, то становится очевидно, что региональное деление России не совпадает с ее административнотерриториальным делением. Такое несовпадение является объективным, представляя собой результат и одну из особенностей становления российской государственности. Попытки разрешить противоречие между экономическим районированием страны и ее административнотерриториальным устройством предпринимались неоднократно. Так, в соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1961 г. и от 19 сентября 1963 г. на территории Советского Союза выделялись 18 экономических районов, в том числе 10 из них на территории РСФСР (Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, ЦентральноЧерноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, ВосточноСибирский, Дальневосточный). В 1982 г. из Северо-Западного района был отпочкован Северный экономический район. Подобная экономическая география страны была призвана структурировать управление экономикой страны. Используется она и сегодня при осуществлении экономического планирования, в частности, при разработке федерального бюджета Российской Федерации.

Предлагаемые модели требовали пересмотра сложившейся еще в Советском Союзе системы экономического районирования. В частности, Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН предлагал образовать в пределах Сибири четыре крупных экономических района – Северо-Запад Сибири, Юго-Запад Сибири,

1Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 46.

2См.: Гранберг А.С. Основы региональной экономики. М.: Государственный университет Высшая школа экономики, 2001. С. 81.

21

Ангаро-Енисейский, Забайкальский. Современная регионология продолжает поиск оптимального разрешения очевидного противоречия административно-территориального деления страны. С одной стороны, объективные причины, такие как географическая протяженность страны, весьма широкий диапазон экономических, политических и иных отличий между различными частями страны, приводят к необходимости федеративного устройства и значительной степени самостоятельности субъектов РФ. С другой стороны, существующее разделение страны на более чем 80 субъектов представляется излишне дробным, а потребности экономического развития обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц.

Нельзя не отметить, что осознание необходимости новой региональной политики осуществлялось не только на уровне теоретических исследований и принятия федеральных

программных документов. Начиная с 1994 г. в России сформировалась система межрегио-

11

нальных ассоциаций, в которые входили соседствующие субъекты Федерации1. Были сформированы 7 ассоциаций: Ассоциация экономического взаимодействия территорий СевероЗапада, Ассоциация областей и городов Центрального района России, Ассоциация «Черноземье», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа, Ассоциация «Большая Волга», Ассоциация «Большой Урал», Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение», Дальневосточная ассоциация. Такие межрегиональные ассоциации как проторегионы стали объединениями субъектов Федерации по горизонтали для укрепления прежде всего экономического взаимодействия.

Однако эффективная региональная политика требовала и определенных политических шагов. Такой реформой стало встраивание в структуру административно-территориального деления Российской Федерации крупных территориальных экономических регионов – федеральных округов. Их создание помимо политических и экономических аспектов имело и целый ряд конституционных, правовых аспектов. В системе федеральных округов речь идет не только о горизонтальном – экономическом, но и о вертикальном структурировании: округа выступают в качестве государственно-правовых регионов Российской Федерации. Указ Пре-

зидента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «Об утверждении Положения о пол-

22

номочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»2 был также направлен на восстановление вертикали исполнительной власти.

В соответствии с названным Указом Президента РФ было образовано 7 федеральных округов. Это: Центральный (центр – г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).

К полномочиям полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах прежде всего были отнесены стратегические функции: в политическом плане – собирающие и контрольно-надзорные, в организационном – координация и правовое принуждение. Необходимо напомнить, что попытка преобразовать институт полномочных представителей Президента РФ в полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ была предпринята еще Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. В соответствии с ним полномочный представитель Президента РФ в регионах РФ стал представлять «интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов Российской Федерации».

Созданные федеральные округа, не являясь элементами конституционнозакрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются – в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти – стратегические за-

1Подробнее см.: Межрегиональные ассоциации – проторегионы «нового федерализма» в России // Власть. 1999. № 6. С. 37—49.

2О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 с изм. от 21 июня 2000 г., 9 февраля 2000 г.,

30января 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

22

дачи развития страны. В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве России и т. д.

Установление взаимодействия органов государственной власти с федеральными органами государственной власти с использованием координирующей роли органов управления федеральных округов, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами РФ, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе – с другой, именно эти две задачи и осуществились в создании федеральных округов. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с границами субъектов РФ, такие округа «стягивают» государство, способствуют укреплению его территориального единства.

В целом можно констатировать, что:

полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены широкими правами по управлению территориями, эти права отражены в документах, принятых Президентом Российской Федерации и парламентом;

основная проблема реализации полномочий полпредов заключается в неустановившейся системе правовых и практических отношений с руководителями субъектов Федерации; на разрешение противоречий в этой сфере были направлены законы 2000 г.;

работа по приведению регионального законодательства и местной нормативной правовой базы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством могла быть столь эффективно выполнена только благодаря созданному институту полномочных представителей;

«под федеральные округа» «выстроены» территориальные органы власти Российской Федерации, это дает реальный шанс на проведение целостной политики в отношении регионов;

полномочные представители Президента Российской Федерации стали новым «центром власти» в регионах в глазах граждан, так как стали оказывать альтернативную помощь населению в решении жизненно важных проблем;

тем не менее положение полномочных представителей Президента в федеральных округах нельзя назвать окончательно упрочившимся, оно станет таковым по мере усиления межрегиональных интеграционных процессов.

Формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вызвало изменение структуры и методов управления федеральных органов исполнительной власти. Тем самым произошла своего рода синхронизация деятельности отдельных элементов системы государственного управления. Сам же институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создал предпосылки для эффективной межведомственной координации усилий, для решения неотложных задач, которые должны решаться не на микроуровне отдельного региона и не на макроуровне всей страны, а в пределах территориальных сообществ, какими и стали федеральные округа.

Создание федеральных округов дало новый импульс развитию межрегионального сотрудничества. Пока экономическое равенство групп субъектов Российской Федерации, входящих в тот или иной федеральный округ, отсутствует. А от неравенства фактического, как известно, один шаг до неравенства юридического. Конечно, формирование округов не приведет автоматически к симметричности федеративных отношений в России, и неравноправие нынешних субъектов Российской Федерации может трансформироваться в неравноправие

23

федеральных округов11 .

1

Концентрация в рамках округов не только местных, но и федеральных экономических ресурсов теоретически может открыть перспективу к постепенному превращению округов в самодостаточные территориальные образования, что способно обусловить рост сепаратистских тенденций. Сильным областям и республикам нужно разрешить сразу направлять часть этих средств в конкретные экономические проекты на соседних территориях. Регионыдоноры, став «моторами» экономического развития, благодаря продуманной политике в рамках федерального округа должны стать своеобразными полигонами для отработки новых экономических моделей для всей страны.

В целом, в региональной политике, в реформах государственного управления все большее звучание получают понятия эффективности, экономической целесообразности. Такой ее направленности не только не противоречит, а, наоборот, более всего отвечает демократическая сущность российского федерализма. Ибо наиболее эффективными механизмами региональной политики становятся бюджетный федерализм и оптимизация функций органов публичной власти, программно-целевые методы управления и развитие договорных форм – все то, что тесно связано и с принципами федерализма.

Доминирование экономических мотивов в современных условиях обусловлено остротой проблемы диспропорций экономического развития регионов. На 10 субъектов Российской Федерации приходится 46% суммарного ВРП, в то же время на долю 19 отстающих – всего 4%. В докладе Программы развития ООН (ПРООН) о развитии человеческого потенциала в России в 2006—2007 гг. к числу развитых субъектов, помимо Москвы, относят Санкт-Петербург, Тюменскую область с автономными округами, а также Татарстан. Ускорить развитие в многочисленных «срединных» регионах, где сосредоточено две трети населения страны, возможно за счет стимулов для активизации собственных ресурсов регионов, в том числе человеческого потенциала, считают авторы доклада.

Несмотря на предпринимаемые усилия, политика выравнивания уровня экономиче-

ского развития не дала ощутимых результатов. Рассматривая новые механизмы преодоления

22

имеющихся диспропорций, аналитики прибегают к примеру зарубежных стран2. Например, в 2001 г. руководители четырех наиболее развитых и самостоятельных европейских регионов: Ломбардия (Италия), Баден-Бюртемберг (Германия), Рона-Альпы (Франция) и Каталония (Испания), – выступили с инициативой под названием «Четыре мотора для Европы». Смысл инициативы в том, что каждый из богатых регионов обязался взять «на буксир» бедный, но потенциально перспективный регион своей страны. Впоследствии, исходя из интересов развития Евросоюза, помощь будет распространена и на наиболее динамичные, но нуждающиеся в поддержке области стран Центральной и Восточной Европы. В России с учетом этого опыта, например, относительно стабильные регионы Урала и Западной Сибири – Свердловская, Челябинская и Тюменская области могли бы поддержать, в частности, Курганскую область, а регионы-доноры Сибири и Дальнего Востока –своих проблемных соседей: Читинскую и Амурскую области, Республику Бурятия.

Определенные шаги в этом плане были предусмотрены Концепцией стратегии соци-

33

ально-экономического развития регионов Российской Федерации3. Ключевое место в последней занимает идея проведения политики поляризованного развития, которая должна прийти на смену политики всеобщего выравнивания уровня социально-экономического раз-

1См.: Некрасов С.И. Федеральные округа – новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 18-24.

2См.: Сергей Шахрай: «Что делать с богатыми регионами?» // Аргументы и факты. 2001 11 июля. C.

3Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации / Министерство регионального развития Российской Федерации. Одобрена 30 июня 2005 г. на заседании Правительства Российской Федерации.

24

вития регионов России11 . Согласно Концепции, предполагалось запустить поляризованный

1

механизм регионального развития и сконцентрировать существенные государственные инвестиции в нескольких регионах-локомотивах по следующим городам: Москва, С.-Петербург, Владивосток, Красноярск, Новосибирск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Самара, Южно-Сахалинск, Мурманск, Иркутск и Оренбург. Направления капитальных вложений должны были пойти на развитие связанности регионов-локомотивов с глобальной экономикой и друг с другом, с выделением федеральных средств на конкурсной основе. Бурно развивающиеся опорные регионы должны, по мысли разработчиков Концепции, подтянуть своих «отсталых соседей». Ожидается, что экономически отсталые регионы окажутся втянутыми в орбиту влияния регионов-локомотивов, а их ресурсный потенциал станет востребованным в результате реализации на опорных территориях масштабных инновационноинвестиционных проектов.

Актуальной остается задача географической реструктуризации производительных сил, способствующей преодолению региональной экономической замкнутости. В этом контексте основными предпосылками усиления экономической интеграции Российской Федерации могут быть признаны:

пространственное рассредоточение элементов производительных сил на обширной территории России;

целесообразность перевода многих функций государственного управления и регулирования с федерального на макрорегиональный (межрегиональный) уровень. Это особенно важно при реализации крупных программ и проектов народнохозяйственного значения, радиус действия которых выходит за пределы отдельных республик, краев и областей;

возникновение новых задач, связанных с функционированием межрегионального рыночного и информационного пространства, что требует объединения усилий конкретных субъектов Федерации в формировании общих элементов рыночной и информационной инфраструктуры, в регулировании формирования рынков труда, капитала и проч.;

необходимость проведения согласованной межрегиональной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово-кредитной, экологической и науч-

но-технической политики, учитывающей особенности развития макрорегионов, что требует

22

объединения ресурсов, технологий, информации территорий со схожими условиями2. Анализируя экономическую составляющую российской модели федерализма, совре-

менной региональной политики, следует признать, что весьма логичным и показательным стало еще одно существенное изменение 184-ФЗ. Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N

95-ФЗ он был дополнен главой IV.2 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Федеративные отношения должны

имогут базироваться на прозрачных, четко установленных экономических основах, составной частью которых является реализация бюджетного федерализма. Необходимую правовую основу для этого наряду с Конституцией РФ, гражданским, бюджетным, налоговым законодательством составили и статьи 26.10-26.22 184-ФЗ, которыми были определены экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта РФ, порядок управления

ираспоряжения имуществом субъекта РФ, бюджет субъекта РФ, механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъекта РФ, иные средства финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета, а также другие вопросы.

Наполнение принципа федерализма новым содержанием, становление новой модели российского федерализма, обеспечивающей выравнивание уровня социально-

1Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» от 03 декабря 2004. № 737.

2Подробнее см.: Селиверстов В.Е. Межрегиональная интеграция субъектов Российской Федерации: перспективы развития и механизмы осуществления // Вторая международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г., г. Москва). М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 204–208.

25

экономического развития регионов, субъектов Российской Федерации, в конечном итоге, решает еще одну важную государственную задачу – обеспечение единства государственной власти. Всемерное поддержание единства страны, когда высшими ценностями государ- ственно-правовой жизни признаются такие явления, как «целостность государства», «государственная и национальная безопасность»«, «суверенитет государства» следует признать стратегией современного развития Российской государственности.

Утверждение названных ценностей также приведет к значительной этатизации современного российского общества. Процесс этатизации должен осуществляться именно на федеральном уровне. Потребность в федеральной этатизации, своеобразном обожествлении, в его гегелевском понимании, государства чрезвычайно высока для России в ее современном состоянии. Нельзя не согласиться с Г.В. Мальцевым, который отмечает: «Высокая степень этатизации требуется в обществах, с огромными усилиями выбирающихся из кризиса и хаоса, где отсутствуют или деформированы социальные структуры, а организации властвования

относительно слабы и озабочены не столько организационными проблемами, сколько борь-

11

бой за власть»1. Однако для преодоления крайностей этатизма как следствия в том числе и нарушения баланса властей и влияний на государственном и общественном уровнях, «необ-

ходима солидная правовая основа распределения власти между государством и плюралисти-

22

ческим гражданским обществом, центрами управления социальными процессами»2.

В общетеоретическом аспекте вопрос разграничения публичного и частного – это вопрос отграничения вмешательства государства в сферу частных интересов его граждан. Такое вмешательство не может быть всеобъемлющим, безграничным и произвольным, а публичная власть не вправе считать себя единственным и подлинным выразителем и защитником любых интересов своих граждан. К.Д. Кавелин в свое время писал, что основное право внутренней законодательной политики и администрации – это не стеснять законом и административным распоряжением частную деятельность и частные отношения без самой край-

ней необходимости, без особенно важных общественных и государственных потребностей,

33

удовлетворить которые иначе нет никакой возможности3.

Для формирования указанной правовой основы распределения власти обязательны выработка и апробация разнообразных механизмов разделения полномочий между различными властными уровнями (особенно это важно при федеративной организации государства), создание системы сдержек и противовесов, организация взаимного контроля, обеспечение наказания за попытку нарушить равновесие государственной системы. Государству нужно оставить то, что ему принадлежит по праву: определение для общества «правил игры», по которым оно будет жить, и соблюдение этих правил. Крайне значимым в этом смысле является определение форм государственного присутствия в сфере экономики. До сих пор федеральное правительство имеет в своем составе такие министерства и ведомства, которые в условиях рыночной экономики просто не могут существовать, так как «предмет» их управления живет по законам свободного развития и просто не поддается прямому управлению.

Система отраслевого управления предполагает вертикальную структуру этих ведомств, в практике которых сочетались бы эффективная работа «на земле» (на уровне местного самоуправления, субъектов Федерации, межрегионального взаимодействия) с координирующей деятельностью в пределах всей Федерации. Только вертикальные связи делали такие ведомства, как, например, МВД, неинтегрированными в систему территориального управления. В свою очередь попытки связать работу этих ведомств с органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления приводили к еще большей неэффективности, подчиненности руководителям территорий, утрате самостоятельности, в результате чего гражданин оказывался совершенно незащищенным перед произволом властей.

1Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999. С. 322.

2Там же.

3См.: Кавелин К.Д. Что есть гражданское право. Где его пределы. С.-Пб.: Тип. Императорской акаде-

мии наук, 1864. С. 16

26

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства.

В условиях игнорирования органами государственной власти субъектов РФ требований и законных интересов Федерации последняя должна иметь право и возможность использовать принудительные меры обеспечения государственного и правового единства страны. Подобное обращение к мерам федерального принуждения является эффективным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.

Первым исходным положением для дальнейших размышлений следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако если механизмы регулирования федеративных отношений не разработаны, любые, даже самые целесообразные и оправданные действия федеральных органов власти по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Общефедеративные, общегосударственные и общенациональные интересы заключаются в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны.

Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений должны быть четко прописаны в законодательстве. Можно с высокой долей уверенности утверждать, что российское право лишь с началом XXI в. приступило к формированию необходимых механизмов, гарантирующих государственное и правовое единство страны. До этого система государственной власти в России находилась в ситуации, когда региональные власти при формировании систем законодательства в субъектах РФ грубо игнорировали федеральное законодательство. Среди наиболее типичных нарушений федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации следует выделить:

установление права самостоятельно, зачастую вопреки решениям федеральных властей, определять государственную политику в области экономического, социального, культурного развития, природопользования, национальных отношений;

закрепление в региональном законодательстве права заключать и ратифицировать международные договоры, права на участие в международных отношениях за пределами полномочий, предоставленных федеральным законодательством;

нарушение структуры исполнительных органов власти и фактическое переподчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти;

нарушение единства экономического пространства страны, установление препятствий движению капиталов и ресурсов;

провозглашение исключительного права собственности субъекта Федерации на ре-

сурсы;

нарушение конституционных положений об единстве правового статуса гражданина Российской Федерации вне зависимости от его нахождения на территории того или иного субъекта Федерации;

нарушение принципов избирательного права, выражающееся в установлении непредусмотренных Конституцией РФ цензов пассивного избирательного права: оседлости,

27

языкового, возрастного.

Конституция Российской Федерации и конституционное законодательство прямо не предусматривают института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем, авторитетные конституционалисты М.В. Баглай и В.А. Туманов считают, что осуществление Президентом РФ полномочий, закрепленных в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, предусматривают возможность осуществления федерального вмешательства. Это необходимо для принятия Президентом РФ мер по охране суверенитета Рос-

сийской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласо-

11

ванного функционирования и взаимодействия органов государственной власти1. Речь идет также о своего рода «скрытых» прерогативах Президента РФ «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Реализацией данного подхода в практике Конституционного Суда РФ следует признать Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10- П о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», а также целого ряда других нормативных

правовых актов, направленных на пресечение деятельности незаконных вооруженных фор-

22

мирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта2. Правда, при принятии названного постановления 7 из 18 судей Конституционного

Суда РФ высказали свое особое мнение. Данная ситуация отражает сложившееся не только в конституционно-правовой практике, но и в теории неоднозначное отношение к проблеме «скрытых», дискреционных полномочий Президента РФ.

Осуществление «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения государственного и управленческого единства, восстановления «вертикали власти». Очевидно, что федеральные органы государственной власти (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации) обязаны иметь правовые основания и организационно-правовые ресурсы для обеспечения целостности, безопасности, законности и прав гражданина на всей территории страны. При систематическом и грубом нарушении органами государственной власти субъектов Федерации требований федеральной конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены соответствующие меры ответственности.

Главной функцией федерального вмешательства выступает именно стремление восстановить конституционную законность в сфере федеративных отношений, управляемость страной. Институт федерального вмешательства предстает как установленная и санкционированная государством в лице его федеральных органов власти совокупность правовых, политических, экономических мер и процедур, направленных на восстановление государственного и правового единства страны, обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности. Этот перечень образуют: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры отставки глав регионов; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации.

Более подробно данные механизмы будут рассмотрены в других лекциях. Здесь же отметим, что в настоящее время начата разработка теоретико-правовых оснований для исключения применения механизмов федерального вмешательства. При использовании данных

1См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999. С. 474.

2Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. №10-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.

28

мер воздействия учитываются следующие обстоятельства:

–применение мер воздействия недопустимо в отношении отдельных граждан;

–исключается принцип коллективной ответственности населения за решения, принятые органами государственной власти субъектов РФ;

–Федерация и ее субъекты не являются противостоящими сторонами конфликта, подобно тому, как это имеет место в международных отношениях между государствами. Федерация и ее субъекты находятся в едином конституционном пространстве и объединены федеральной конституцией.

Из механизмов федерального вмешательства также должны быть исключены такие меры, как введение блокады, установление репараций, экономических санкций против субъектов Федерации и т.д. Не только практическую бесполезность, но и политическую опасность подобных мер наглядно продемонстрировали события, последовавшие после введения

всоответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 17 апреля 1990 г. экономической блокады Литвы. Этому шагу предшествовало объявление 15 апреля 1990 г. III Съездом народных депутатов СССР недействительным одностороннего решения Верховного Совета Литвы о выходе из Союза ССР от 11 марта 1990 г. и приостановление решения Верховного Совета Литвы до установления законного порядка выхода республик из состава СССР. Указанные меры, предпринятые как реакция на декларирование Литвой восстановления своей независимости, не только не достигли поставленной цели, но, напротив, способствовали дальнейшей консолидации литовского общества в неприятии политики союзного центра. Аналогичных «результатов» достигла и введенная в августе 1989 г. блокада НагорноКарабахской автономной области со стороны Азербайджана.

Взаимоотношения между федерацией и ее субъектами регулируются государственным (конституционным) правом. Следовательно, здесь не может идти речь о введении санкций, с одной стороны, и мер самообороны, с другой. Напротив, одно из основных предназначений федерации – защищать свои субъекты от негативного иностранного воздействия. Основное предназначение федерального вмешательства состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации и осуществляемого на ее территории правового регулирования.

Система государственной службы: понятие, основные принципы построения и функционирования

Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. М., 2011 (извлечение).

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает классификацию видов государственной службы, которые в совокупности образуют единую систему государственной службы в стране.

В систему государственной службы Российской Федерации входят:

1)государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Этот вид государственной службы определяется как гражданская служба, поскольку ею не выполняются специальные задачи, присущие правоохранительной, военной деятельности

ивоенному управлению;

2)военная служба – профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства; гражданам, проходящим военную службу, присваиваются воин-

29

ские звания; 3) правоохранительная служба – осуществляется на должностях правоохранитель-

ной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. К правоохранительной службе относится, например, служба в органах внутренних дел; в органах по контролю за оборотом наркотиков; в службе судебных приставов и др. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания и классные чины.

Государственная гражданская служба в соответствии с конституционным принципом федерализма подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Федеральная государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Федеральная государственная гражданская служба осуществляется в аппаратах федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти, например, Аппарате Правительства Российской Федерации, аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также в других федеральных государственных органах, например, аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и т. п.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.

Более подробно государственная гражданская служба регулируется Федеральным законом № 79, которая в результате реформирования служебных отношений юридически и организационно выделяется в самостоятельный вид государственной службы. Определение государственной гражданской службы включает в себя следующие элементы:

а) «вид государственной службы». Государственная гражданская служба выделяется

как вид государственной службы наряду с военной службой и правоохранительной службой.

11

Вместе они представляют систему государственной службы Российской Федерации1; б) «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на

должностях государственной гражданской службы Российской Федерации». Под профессиональной деятельностью граждан Российской Федерации понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Социальные и нравственные требования к государственной службе как особому виду деятельности выше, чем к обычному труду в государственных и негосударственных организациях. Они предполагают добросовестное выполнение должностным лицом своих обязанностей при непременном условии преданности, верности Конституции, конституционному строю, уважения к правопорядку и законам государства. Гражданскую службу не следует понимать как службу конкретным государственным органам и лицам, замещающим государственные должности;

в) «обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, гос-

1 Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Ст. 2.

30