20. Эволюция государственно-правового развития сша в 20 в.

Конституционное законодательство США этого периода мало затронуло структуру конституционных органов и их компетенцию. Главным образом поправки были связаны с институтом прези­дентства.

Другое направление конституционных изменений связано с демократизацией избирательного права, В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (поправка XIX к конституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбия получили право участвовать в выбо­рах президента и вице-президента (поправка XXIII к конститу­ции). В 1962 г. признается необходимость изменения избиратель­ных округов, с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно равное число избирателей. Это было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избран­ным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе. В 1964 г. запрещается ограничивать избира­тельные права граждан по причине неуплаты ими налогов, вклю­чая налог по выборам (поправка XXIV). В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (поправка XXVI к конституции). 478

В первой половине XX в. в Соединенных Штатах, несмотря на конституционные поправки, сохраняется политика расовой сег­регации. Дискриминация по цвету кожи в политической и экономи­ческой сферах вызывала многочисленные протесты. В 1957—1965 гг. в США под нажимом движения негритянского населения против расовой дискриминации принимаются законы, которые запретили практику расовой сегрегации, дискриминацию в общественной и политической жиз­ни и установили некоторые гарантии избирательных прав.

На основе общефедерального законодательства демократизи­ровались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя прове­денные преобразования и не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее, сделали избирательное право в основном равным и всеобщим.

Заметные успехи наметились в области выравнивания других гражданских прав белого и цветного населения. В 60—70-е годы принимаются законы против расовой дискриминации в сфере об­разования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Проведенные демократические преобразования, особенно в области избирательного права, во многом стимулировали совер­шенствование партийной системы, с помощью которой традици­онно обеспечивалось кадровое комплектование органов власти и управления представителями господствующей элиты. Организа­ционная структура сложившейся еще в XIX в. двухпартийной си­стемы (республиканцы — демократы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных кампаний.

Одной из существенных тенденций изменений в государствен­ном аппарате является диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. В этой области все боль­шую роль начинают играть предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации.

Другая важная тенденция связана с централизацией государ­ственной власти. Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной исполнительной власти во главе с президентом. Неуклонное расширение и усложнение исполнитель­но-распределительных функций государства — одна из важных причин создания разветвленного аппарата, состоящего из наем­ных служащих-профессионалов. Уже в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический/аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и граж­данской жизни страны. К этому времени в США действовали три типа государственных учреждений:

1) Департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления

2) «национальные агентства» — учреждения, близкие по зна­чению министерствам, но не имеющие статуса таковых;

3) многочисленные и разнообразные временные «комиссии», «бюро», «администрации», создаваемые на время для выполнения определенных, жизненно важных для страны задач.

Усиление централизации государственной власти нашло отра­жение и в порядке назначения высших должностных лиц. В соот­ветствии с конституцией назначение президентом глав департа­ментов, послов и некоторых других высших должностных лиц тре­бует предварительного согласия Сената; назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверж­дение Сенатом, замещение всех второстепенных постов Сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало установившееся еще в XIX в. фактичес­кое деление аппарата управления на «гражданскую службу», состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и «пра­вительственную службу», состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходя­щих вместе с ним («система добычи»). Согласно установившейся традиции президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. На образуемые такими должностными лицами коллегиальные орга­ны обычно не возлагается солидарной ответственности. Они счи­таются доверенными лицами президента и несут ответственность перед ним. И Сенат обычно признает это.

Но развитию государственного управления были присущи и другие черты. Государственные службы, сконструированные та­ким образом, оказывались вне действенного государственно-пра­вового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреб­лением властью, а подчас и некомпетентностью части государ­ственного аппарата вынудило конгресс заняться его реформиро­ванием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) устано­вил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы-экзамены на за­мещение государственных должностей, запрещение увольнения чиновников по политическим мотивам. Контроль за исполнением закона возлагался на создаваемый независимый орган — Комис­сию гражданской службы (КГС). .

Во многом благодаря этому закону, а также другим приня­тым позже нормативным актам в США удалось избежать форми­рования коррумпированной касты чиновников. В то же время появилось немало высококвалифицированных гражданских спе­циалистов по государственному управлению.

Но это не привело к полному исчезновению «системы добы­чи». Не выполнялся и принцип недопустимости и увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. законом Хэтча «О политической деятельности» запрещалось участие государственных служащих в «политических кампаниях». В 1947 г. в соответствии с исполни­тельным приказом № 9835 президента Трумэна Комиссия граж­данской службы должна была проверять политическую благо­надежность кандидатов на государственные должности. Данная практика, направленная на преследование прогрессивных, де­мократических сил, получила название политики- маккартизма (по имени сенатора Маккарти, возглавлявшего комиссию по про­верке благонадежности). Еще более ужесточил эту практику ис­полнительный приказ президента Эйзенхауэра «О проверке по­литической благонадежности и лояльности государственных слу­жащих» (1953 г.), предусматривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия продолжают сказываться и в на­стоящее время.

В 1964 b-конгрессе США была созданы комитеты по нормам поведения в Сенате и палате представителей. В 1965 г. пре­зидент Л. Джонсон издал приказ об установлении стандартов поведения должностных лиц для правомерного, честного и дол­жного выполнения публичных функций. Комиссия по гражданс­кой службе определила круг чиновников, подающих деклара­цию о доходах и перечень сведений, подлежащих декларирова­нию. В 1978 г. правила деятельности государственных служащих и учреждений были уточнены и конкретизированы Законом об этике в правительстве {Ethics in Goverment Act). Часть недо­вольного чиновничества пыталась обжаловать данный закон в Верховном суде США, якобы подача деклараций о доходах яв­ляется нарушением неприкосновенности частной жизни, а сле­довательно, конституционных прав. Однако Верховный суд не увидел в требованиях обязательной подачи деклараций наруше­ния гражданских прав, поскольку выбор «публичной карьеры», непосредственным требованием которой является подача декла­раций, носит добровольный характер.

Структура государственного управления отличается особенностью, обусловленной федеративным устройством США. В стра­не не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает разобщенности госаппарата в мас­штабах страны. Распоряжения президента и глав общефедераль­ных ведомств выполняются, чему в немалой степени способству­ют находящиеся в их распоряжении различные средства давления,в первую очередь финансовые.

К середине XX в. особую значимость приобрели такие государственные учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. Президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом свои полномочия, предоставленные им конституцией. Особенно это сказывалось в решении вопросов о войне и мире. Не считаясь с предписаниями конституции, пре­зиденты неоднократно, без предварительной санкции конгресса, отдавали приказы о начале военных действий на территории дру­гих государств, что по существу означало ведение там войны. Весьма авторитарно вела себя исполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область законодательства. Посредством «исполнительных приказов», фор­мально призванных конкретизировать должное исполнение при­нятых законов, президенты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство». Расшире­ние нормотворческой деятельности органов исполнительной влас­ти сделало необходимым принятие законов «об административ­ной процедуре» 1946 г. и «Об информации» 1967 г. В соответствии с ними все регулирующие ведомства должны информировать на­селение о принятых документах и публиковать в Федеральном регистре все предполагаемые изменения существующих нормати­вов. В XX в. в США возросла роль Министерства юстиции и про­куроров (атторнеев) по контролю за соблюдением законности.