Homo institutius - Человек институциональный - Иншаков - 2005 - 854

Человек в институтах современного общества

рить принятие решений практически по любому вопросу. При- чем разные государственные и политические институты не в сегда и не во всем действуют согласованно. Механизмы принят ия решений на всех уровнях государственной власти находятс я в постоянном движении, конкурируют и конфликтуют друг с другом, а предлагаемые решения часто не согласованы вплот ь до взаимного отрицания, расширяя пространство институци о- нальных противоречий и адвокатских уловок. Это объясняет ся прежде всего тем, что разные ведомства, отделы, министерст ва строятся по принципу более или менее узкой специализации , соответственно предлагаемые ими программы и решения отр а- жают как профессиональные интересы их составителей, так и интересы тех сфер общественной жизни, которыми они призваны управлять.

Наряду с этим, государственные учреждения и должностные лица, в прерогативы которых входит принятие институци о- нальных решений, отличаются плюрализмом мнений, позиций, симпатий, антипатий и т. д., вследствие чего они доступны влиянию самых разных экономических, политических, этнически х и иных групп, стремящихся реализовать свои интересы.

Государственная бюрократия является по своей природе ес - тественным союзником собственников и менеджеров частны х корпораций. Не случайно зачастую имеет место органическо е срастание или симбиоз их интересов. Об этом свидетельствует практика взаимодействия созданных после Второй мировой войн ы в США государственных организаций с огромным бюрократиче ским аппаратом, таких, как Министерство обороны, Комиссия по ат омной энергии, Национальное агентство по исследованию косм и- ческого пространства (НАСА) с корпоративной системой.

Правительственная политика в важнейших сферах обществе н- ного бытия не может быть разработана и осуществлена без у чета интересов корпораций. «Там, где государственные и частные организации действуют в духе взаимной помощи, — писал в этой связи Дж.К. Гэлбрейт, — их власть усиливается за счет раздел е- ния труда, которое делает возможным действие лоббистов, и с- пользование политических фондов, поощрение политически х действий профсоюзов и местных властей, использование секрет ной информации в той организации, частной или государственно й,

411

РАЗДЕЛ III

которая лучше подготовлена для выполнения какой-то конкр етной задачи» (Гэлбрейт, 1976, с. 279). Эффективное функционирование капитала уже в конце XIX — начале XX в. предполагало включение чиновников в состав наблюдательных советов ко мпаний и наделение их пакетами акций. В условиях же современн ого транснационального капитализма такие тенденции неизмер имо усилились.

По-видимому, лоббизм в качестве институционального механизма отстаивания и продвижения интересов определенн ых социальных групп возник и развивался параллельно станов лению и формированию институтов государственного управле ния. Лоббистов часто изображают как нечистых на руку людей, ли - шенных морально-нравственных ориентиров, преследующих к о- рыстные интересы своих нанимателей, не сообразуясь при эт ом принятыми в обществе морально-этическими нормами. Многие убеждены в том, что они занимаются тайной и даже противоза - конной деятельностью, при этом оказывая большое влияние н а выработку политики государства и принятие конкретных ин ституциональных решений путем подкупа нужных людей, внесени я незаконных взносов в фонды избирательных кампаний тех ил и иных партий или политических деятелей.

Однако при оценке феномена лоббизма следует иметь в виду, что речь идет не только и не столько о коррупции, кумовстве, патернализме, клановости и т. д., хотя и они в значи- тельной степени присущи этому механизму, а о так называемом цивилизованном лоббировании, осуществляемом при соблюдении определенных признанных участвующими в процес се сторон «правил игры».

Деятельность лоббистов обычно рассматривается в трех ас - пектах: лоббизм как социальное явление; лоббирование как вид политической деятельности; лобби как форма организации з а- интересованных лиц. Такого рода действия, в принципе, могу т быть открытыми, если они осуществляются в рамках закона или в его отсутствие, или скрытыми, если идут в нарушение норм законодательства. Маскировка экономических и полит и- ческих интересов патриотическими лозунгами не должна вв о- дить в заблуждение: это излюбленная тактика капитала, нах о- дящегося в системе лоббизма, беспринципно скрывающего св ои

412

Человек в институтах современного общества

действительные цели и отрицающего предпринятые для их до с- тижения действия.

Лоббирование представляет собой деятельность в органах законодательной и исполнительной власти с целью выявлен ия лиц, обладающих ключевыми компетенциями принятия институциональных решений, и предоставления им интересов опре деленных общественных групп для дальнейшего их продвижени я. Этот процесс осуществляется с помощью довольно сложных м е- ханизмов, технологий, организационных форм и методов, обе с- печивающих принятие органами власти решений, соответств ующих интересам лоббирующей группы.

Лобби представляет собой систему разного рода организаций (предпринимательских, отраслевых, профессиональных, религиозных, культурных и т. д.), члены которых отстаивают и продвигают свои интересы, но, в отличие от политических па ртий не ставят целью завоевание власти, а ограничиваются давле нием на нее. Нередко лобби именуют группами интересов или груп пами давления. Сила влияния лобби во многом определяется количеством и составом членов организации, ее экономичес ким могуществом, а также ролью в обществе.

Наибольшее распространение лобби получило в условиях рыночной экономики и зрелого гражданского общества, либе - ральной хозяйственной и плюралистической общественно-п олитической системы. Именно с этим связано усиление внимания российской общественности в целом и, в особенности, предп ринимателей к этому механизму подготовки и принятия социал ьно значимых законов и нормативно-правовых актов, осуществле ния действий государственных органов в соответствии с опред еленными институциональными интересами.

Практика лоббирования активно используется фермерскими, профсоюзными и иными общественными организациями, призванными защищать интересы граждан в различных сфера х жизни. Его субъектами являются разного рода лоббистские ф ирмы, в том числе консультационные и рекламные агентства, ан а- литические центры, средства массовой информации, которые способны оказывать воздействие на политических деятеле й угрозой скандала с преданием гласности компрометирующих дан ных (шантаж). Отношения лоббирования возникают по поводу конк -

413

РАЗДЕЛ III

ретных законов, выделения кредитов и дотаций, выдачи лице н- зий и квот, то есть преследования прежде всего экономичес ких интересов, поэтому проблема лоббирования затрагивает пр ежде всего бизнес. Как показывает опыт США, расходы корпораций на содержание лоббистов не только окупаются, но и принося т крупные доходы. Используя связи, подарки, приглашения на обеды и в театры, на концерты, оказывая другие «благодеяни я», лоббисты добиваются выделения дополнительных ассигнова ний и заключения сверхприбыльных сделок (Вавилов, 1994).

Институциональная неопределенность статуса лоббистов обусловлена отсутствием достаточно четких законодательных норм, регулирующих их деятельность. О значимости и возрастающе й роли лоббизма в индустриально развитых странах свидетел ьствуют, в частности, предпринимаемые ими усилия по установлению над лоббистами государственного контроля, призванно го заключить их действия в рамки закона. В целом же лоббирова ние чрезвычайно трудно контролировать и регулировать в зако нодательном порядке, поскольку оно реализуется весьма изощре н- ными приемами и методами. В США законность лоббистской де я- тельности часто обосновывают ссылками на первую поправк у к Конституции, которая гарантирует право граждан обращать ся к правительству с прошениями. Необходимо отметить, что тако е право в той или иной форме зафиксировано в Конституциях и законодательных актах любой страны с либерально-демокра тиче- ской формой политической организации.

В некоторых странах (США, Канада) приняты специальные законы о лоббизме, в других (Австралия, Бразилия, Россия) подобные законы находятся на стадии парламентской подго товки. В Австралии и Германии действуют специальные правила регистрации юридических и физических лиц, пытающихся влият ь на законодательный процесс. В Германии разработаны также ведомственные нормы, регламентирующие взаимоотношения за - конодательной и исполнительной властей с агентами лобби .

Постановка государством деятельности лоббистов под сво й контроль призвана институционально специфицировать их деятельность, сжав ее в «тиски» санкций и правил для предотвр ащения или, во всяком случае, сужения возможностей для корруп - ции. Основой законодательства о лоббизме в России являютс я

414

Человек в институтах современного общества

положения Конституции РФ о праве граждан создавать объед и- нения и общества, обращаться в государственные органы, уч аствовать в управлении государством (ст. 30, 32, 33), позволяющие юридическим и физическим лицам вступать в контакты с влас - тными структурами, вносить соответствующие предложения , предлагать информационные и аналитические материалы.

В США в закон 1946 г. о реорганизации законодательной власти был внесен специальный раздел, предусматривающий регистрацию у служащего палаты представителей и секретаря сената всех лиц и групп, расходующих денежные средства преиму - щественно для оказания влияния на процесс принятия Конгр ессом тех или иных законов. Результатом введения системы ко нтроля и регулирования лоббистской деятельности, по сути де ла, стала легализация ее в качестве особой профессии.

Каждый лоббист обязан обнародовать объемы своих расходов. Предусматривается также прозрачность всех взносов и регистрация имен и адресов всех источников, внесших в фон д лоббирования более 500 долл. Денежные расписки хранятся в течение не менее двух лет после регистрации лоббистской г руппы в Конгрессе. Ежеквартальное издание Конгресса США «Congressional Quarterly» периодически публикует список лиц и групп, осуществивших наибольшие расходы по лоббированию , и приводит размеры таких инвестиций.

Нарушение этих правил предусматривает штраф в 5 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до одного года. К тому же нарушителям правил грозит запрет на занятие лоббистск ой деятельностью в течение трех лет. Их повторное нарушение вле- чет за собой штраф в 10 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до пяти лет, а, возможно, совмещение двух этих видов наказания. В 1991 г. был принят новый свод правил для государственных служащих США, запрещающий принимать подарки сто - имостью свыше 25 долл.

Правительства ряда штатов ввели еще более жесткие правила деятельности лоббистов и их организаций. Однако в силу расплывчатости законодательства принимаемые в этой област и решения довольно легко оспариваются в судебном порядке. Адв о- каты умело используют тот факт, что все еще нет единого общ е- принятого определения того, кто именно должен регистриро -

415

РАЗДЕЛ III

ваться в качестве лоббиста. Нет также единого мнения отно сительно эффективности регистрации как механизма контрол я этой деятельности.

Интересы бизнеса лоббируют прежде всего многочисленные предпринимательские объединения (союзы, ассоциации, лиги и т. д.), общественно-государственные фонды, общественные структуры при органах законодательной и исполнительной власти, бизнес-клубы, социальные лоббистские фирмы.

В вашингтонских коридорах власти лоббисты добиваются финансовых выгод, налоговых и иных льгот для своих клиент ов, устанавливая связи с нужными людьми в комитетах Конгресс а и в ведомствах исполнительной власти. Нередко лоббисты вып олняют роль посредников при заключении разного рода сделок между заинтересованными группами и политическими деяте лями, оказывая существенное влияние на формирование эконом и- ческой стратегии государства. Учитывая этот факт, некотор ые авторы даже называют лобби «третьей палатой» законодате льной системы США наряду с Палатой представителей и Сенатом. За - кономерно, что в последние годы наблюдается заметное усил е- ние политической активности бизнеса. Показателем этого я вляется, в частности, неуклонный рост числа корпораций, откры - вающих свои представительства в Вашингтоне, и увеличение численности персонала этих представительств. Если в 1970-х г г. она составляла всего 1—2 человека, то в настоящее время возросла в среднем до 6—7 работников.

С наибольшей последовательностью к практике лоббирования прибегает крупный и средний капитал, институциональн о организованный в формах ассоциаций и союзов. Каждая предпринимательская организация общенационального масштаб а содержит в Вашингтоне сеть лоббистов. Один только Американс - кий институт нефтяной промышленности имеет в столице око ло 60 зарегистрированных лоббистов. В широких масштабах лобб ирование практикуется на уровне штатов и на местном уровне. Т ак, во время каждой сессии Законодательного собрания Калифо р- нии регистрируется около 500 лоббистов. На этот статус неред ко претендуют бывшие члены законодательных собраний. В свои х избирательных округах членам Конгресса приходится имет ь дело с представителями разных институциональных интересов, о тста-

416

Человек в институтах современного общества

ивающих местнические, профессиональные, деловые и иные притязания. На местном уровне и уровне штатов активно дей - ствуют также общенациональные предпринимательские и пр о- чие организации: например, Торговая палата США создала на местах около 2300 комитетов, призванных усилить «нажим» на членов Конгресса. «Именно в провинциальных округах, — пис ал известный американский социолог Р. Миллс, — наиболее откр ы- то действуют группы вымогателей, готовые продавать свои г о- лоса в обмен на разные услуги. Политических деятелей со вс ех сторон осаждают со своими требованиями и просьбами подоб - ные группы людей — крупные и мелкие, местного или общенационального масштаба» (Миллс, 1959, с. 343).

Шансы конгрессменов и сенаторов на переизбрание зависят от их способности в течение длительного времени подтверж дать свои претензии на место в соответствующей палате на выбор ах и тем самым сохранять обретенный политический статус. Это, в свою очередь, требует от них способностей избегать конфли ктов с влиятельными организованными группами, умения учитыва ть их требования, в некотором роде жонглировать и манипулиро - вать ими, совмещая порой, казалось бы, несовместимые друг с другом позиции. В этом плане конгрессмены превращаются в своего рода маклеров от политики, им приходится постоянно добива ться компромиссов между различными интересами и в процессе поисков этих компромиссов они, по удачному выражению одно - го исследователя, сами превращаются в «ходячий компромис с, лишенный твердой политической линии».

Как правило, лоббистов в Америке именуют по названию бизнеса, который они представляют: «нефтяное лобби», «ору - жейное лобби», «автомобильное лобби» и т. д. Хотя при регистрации от них требуется информация о том, на кого именно они работают, зачастую названия конкретных корпораций, интер есы которых представляют лоббисты, сохраняются в тайне.

К наиболее крупным лоббистским организациям относятся, в частности, «National Rifle Association», «National Education Association», «Американская федерация фермерских бюро», «Американская ассоциация», «Американский нефтяной институт », «Шоссейное лобби», «Военно-промышленное лобби» и т. д. Как признавал журнал «Fortune», финансово-промышленные круги

417

РАЗДЕЛ III

Америки превратились «в самое активное и влиятельное лоб би страны, отстаивающее своекорыстные интересы». Активно ре а- лизуют функцию лоббирования и такие организации бизнеса , как Национальная ассоциация промышленников и Торговая п а- лата США.

В России лидирующие позиции в сфере лоббизма занимают Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Федерация товаропроизводителей России, Круглый стол бизнеса России и др. Разумеется, немаловажная роль в лоббистской деятельност и принадлежит руководителям ведущих компаний и корпораций на - шей страны.

Лоббированием республиканских, краевых, областных и корпоративных интересов занимаются региональные лидеры, ко торые своей целью ставят выстраивание оптимальных взаимоо т- ношений своих регионов с центром, получение бюджетного фи - нансирования под конкретные проекты. Лоббисты-профессио налы, используя круг своих связей, отстаивают интересы близ ких им структур. Руководители крупных общественных объедине ний (таких, например, как Ассоциация российских банков, Торго- во-промышленная палата России и др.), многие депутаты Государственной Думы РФ вопреки своему статусу, по сути дела, н а постоянной основе занимаются лоббированием в пользу тех или иных хозяйственных субъектов и их альянсов. Факт интенсив ного формирования в России лоббизма как механизма реализац ии институциональных интересов налицо. Круг решаемых посре д- ством него задач очерчен общеотраслевым кредитованием и субсидированием, формированием экономической политики государства, спонсированием избирательных кампаний, оказа нием помощи в получении достоверной информации о рыночной кон ъ- юнктуре и политических прогнозах, поиске партнеров для со - вершения сделок, включая зарубежных, и т. д.

Но особое значение для корпоративного лобби имеет привлечение и обеспечение финансовых потоков за счет таких и с- точников, как экспортно-импортные и банковско-финансовые операции, прямые бюджетные дотации и льготные кредиты, льготные экспортно-импортные тарифы, приватизация госуд арственной собственности.

418

Человек в институтах современного общества

Предпринимательские структуры обычно довольно сдержанно оценивают эффективность своего воздействия на деятел ь- ность государственных органов. На вопрос: «В какой мере, на Ваш взгляд, государственные органы учитывают позицию Вашего союза/ассоциации?» Типичными являются ответы: «в зна - чительной мере», «где-то дает эффект, где-то нет», «усилий м ного, а что в итоге?» (Системы..., 1997, с. 39). Надо признать, что организации бизнеса порой с опозданием входят с инициати вой в государственные органы в порядке реакции на законопрое кты, решения, постановления, которые затрагивают их институци о- нальные интересы.

В чем же причина этого? Исследование предпринимательских структур, проведенное под руководством И.М. Бунина, показало, что они находятся на начальной стадии становления в качестве института политического представительства асс оциированных отраслевых и профессиональных интересов бизнеса . Пока что эти структуры не обладают достаточным авторитетом дл я эффективного посредничества во взаимоотношениях власти и предпринимательских групп. Кроме того, они не располагают , за исключением Торгово-промышленной палаты РФ, достаточно разветвленной системой представительства в органах государственной власти (там же, с. 41). Таким образом, дальнейшая тенденция институциональной организации лоббизма связана с интег рацией и консолидацией систем налаженных связей, их взаимным пересечением и усилением, формированием сети региональн ых подразделений и встраиванием своих агентов во все без иск лю- чения органы законодательной и исполнительной власти.

Для эффективного функционирования в нестабильной рыночной среде корпоративные союзы и альянсы должны иметь своих представителей в «верхах» власти, оптимальную эксп орт- но-импортную структуру, собственную финансово-банковску ю систему, дружественную фракцию или политическое движени е, подконтрольные средства массовой информации. Наряду с эт им целесообразно создать союз предпринимателей или директ оров, собственный или заказной аналитический центр, информаци онные центры, инициировать или подключиться к уже действующим благотворительным фондам и программам (см.: Лоббизм..., 1995, с. 51)). Результатом станут формирование позитивного ста-

419

РАЗДЕЛ III

туса корпоративного образования в представлении общест ва и государства, расширение институциональных возможностей и создание предпосылок эффективного реагирования на возмущ е- ния внешней социально-экономической среды.

Ускорению процесса становления цивилизованного лоббизма могло бы способствовать принятие соответствующего за конодательства. В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государств енной власти» приводятся следующие формы и методы лоббистской деятельности: предоставление в государственные органы п роектов законов, указов, распоряжений, постановлений и иных но р- мативных актов, а также документов и информационных матер и- алов, касающихся полномочий соответствующих органов исп олнительной власти; участие в обсуждении этих материалов ко митетами и комиссиями Федерального собрания, органами испо л- нительной власти; устные и письменные контакты с депутато м, должностным лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации , в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность ; экспертиза проектов законов и иных нормативных актов федера льных органов государственной власти с предоставлением по следним результатов экспертизы в том случае, если она осущес твляется не по запросам этих органов.

В реальной практике России и зарубежных стран используются различные формы и методы лоббирования органов законодательной и исполнительной власти. Успех лоббиста зависит от хороших отношений с теми, кто задействован в систем е принятия решений. Он должен знать, кем и в какие сроки обсуждается интересующий его вопрос, обладать оперативной информацией на этот счет. Поэтому, прежде чем оказать скольк о- нибудь эффективное влияние на принятие тех или иных решений, необходимо выявить государственное учреждение или д олжностное лицо, в компетенции которого находится решение с о- ответствующих вопросов, курирование конкретного направ ления политики и соответствующих программ.

Первым блоком алгоритма лоббирования является четкая формулировка интересов клиента и связанных с ними задач. Затем осуществляется поиск и группировка законодательных ак-

420