Homo institutius - Человек институциональный - Иншаков - 2005 - 854

Человек в институтах современного общества

тов, напрямую и косвенно относящихся к интересам клиента. Далее определяют, в прерогативы каких именно комитетов ил и комиссий Государственной Думы и иных федеральных ведомс тв входят контроль, финансирование и реализация интересующ их программ. Следующим шагом должно быть выявление заинтере - сованных в программе компаний и фирм, ассоциаций, профсоюзов, а также лиц, занимающихся программой в государствен - ных ведомствах. Через них осуществляется институциональ ное давление для решения поставленных задач по реализации ин тересов клиента.

В современных условиях отечественные лоббистские организации основной акцент делают на работе с исполнительными ор ганами власти, применяя «коридорный лоббизм», суть которого заключается в концентрированном продвижении выгодного и всемерном торможении или полном отказе от принятия неуго д- ного заказчику решения. В этих целях важно иметь и поддерж и- вать «своих» людей на ключевых постах. Поэтому участники процесса лоббирования активно следят за расстановкой и пере становками исполнителей значимых функций в бюрократическо м аппарате и степенью их влияния на руководство (Лоббизм в России..., 1996, с. 8—9).

Поэтому особое внимание уделяется воздействию на подбор и назначение кадров на ответственные государственны е должности, особенно, связанные с переделом собственности и фи нансовой системой, политической поддержке подобных ведомст в, воздействию через совещательные комитеты, выступления н а слушаниях в соответствующих министерствах и ведомствах и т. д.

Применяемые лоббистами приемы и методы варьируются в зависимости от характера продвигаемого вопроса, степени поддержки того или иного законопроекта, состояния обществен ного мнения, близости сроков выборов, позиций заинтересован - ных сторон и «ветвей» власти и т. д. Самыми распространенными из них, как отмечали А.Л. Флитчер и Б. Росс, являются «личные контакты с теми, кто принимает решения, мобилизация влиятельных групп избирателей для нажима на членов конгресса , пропаганда своей позиции путем рассылки письменных мате риалов по почте, а также сбор денежных средств, подбор сотрудн и- ков или оказание иных услуг в избирательной кампании» (Фл ит-

421

РАЗДЕЛ III

чер, Росс, 1995, с. 104). Большую часть времени лоббисты убеждают членов законодательных собраний проголосовать за и ли против того или иного проекта, внести необходимые для сво их клиентов поправки либо составить новую редакцию законов и постановлений и т. д.

Особенно мощным и испытанным «оружием» в руках лоббистов, призванным привлечь на их сторону сотрудников аппар ата различных комитетов и депутатов законодательных собран ий разного уровня, является институциональная информация, обна родование или точечный «выброс» которой оказывает значите льное влияние на их статус. Обычно такие данные имеют компро - метирующий характер, что позволяет использовать шантаж р азной степени «тяжести» для реализации своих целей. Но эта и н- формация может иметь и позитивный характер, предупреждая чиновников о готовящихся изменениях политики руководст ва и т. д., делая лоббиста незаменимым осведомителем и создавая потенциал ответных продуктивных действий.

Гарантией успеха лоббиста в достижении доверительных от - ношений является точность институциональной информации , ведь конкуренты могут легко разоблачить неверные данные, а чин овники, которых ввели в заблуждение, перестанут доверять та кому источнику, заблокировав для него любые привилегии. Неудив и- тельно, что для сбора информации по обсуждаемым вопросам, которая открывает лоббистам путь к ключевым фигурам по их проблеме, они привлекают высококлассных специалистов и к омбинируют многочисленные источники. Лоббисты не жалеют си л и времени, чтобы выяснить повестку дня законодателей, место и время их пребывания и способы, которыми можно воздействов ать на них для склонения на свою сторону (см. подробнее: Schlozman, Tierney, 1986, Ch. 11).Такие трансакционные издержки не только не нуждаются в минимизации, напротив, их целесообразно ув е- личивать в пределах потенциальной окупаемости, трактуя и х как инвестиции в закрепление и упрочение своего статуса доверительного участника сделок на политическом рынке.

Взаимодействие лоббистов и чиновников во времени не ограничивается этапом разработки законодательства. Немал оважное значение приобретает его окончательная доработка до практического воплощения, в рамках которой создаются многочи с-

422

Человек в институтах современного общества

ленные проекты постановлений и инструкций по осуществле - нию принятых законов, которые лоббисты активно пытаются скорректировать в пользу своих клиентов.

Воздействие на законодательные органы государственной власти за рубежом и отчасти в России осуществляется с пом о- щью следующих методов: сбор и представление информации; выступления на слушаниях в комитетах и комиссиях парламе нта; участие в разработке и внесение на рассмотрение законопр оектов; информирование депутатов о социальных, экономически х и политических последствиях принятия соответствующих зак онов; пропагандистские акции в средствах массовой информации ; неформальные контакты; рассылка писем, телеграмм, поддержка оперативной мобильной связи; финансирование избиратель ных кампаний и др. Значимыми формами деятельности лоббистских организаций являются информирование своих членов (компа - ний, ассоциаций, предпринимателей) обо всех значительных изменениях в политике государственных органов, подробный к омплексный анализ их деятельности и составление прогнозов .

Естественно, что лоббистской деятельностью может заниматься человек, обладающий специфическими характеристи ками

— функциональными знаниями, навыками, рутинами и т. д. Реальность экономической жизни индустриально развитых ст ран состоит в том, что лоббирование стало профессией, требующ ей полной занятости. Для того чтобы эффективно оказывать вли я- ние на принятие решений, необходимо пристально следить за изменениями в системе государственных институтов и дина микой должностных лиц, в прерогативы которых входит приняти е институциональных решений. Это в свою очередь требует вре мени, умения преодолевать трудности, знаний, жизненного и пр о- фессионального опыта. Поэтому неудивительно, что лоббист ы — это, как правило, профессионалы: эксперты, консультанты, ча - сто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристо в, специалистов по связям с общественностью, социологов, пол и- тологов и т. д. Кроме того, это люди с довольно широкими связями в кругах бизнеса и «коридорах власти», общительные и контактные, способные собирать и систематизировать инфо рмацию в различных сферах бизнеса и политики.

423

РАЗДЕЛ III

Нужно преодолеть стереотипное восприятие лоббизма как непродуктивной деятельности, граничащей с социальным па разитизмом. Напротив, его агенты в условиях современного го су- дарственно-монополистического капитализма осуществляю т функцию эффективного посредничества бизнеса и власти, своео б- разно компенсируя отсутствие соответствующих институто в гражданского общества. Критика лоббистов с научной точки зрен ия представляется узкой и неплодотворной (равно как и осужд ение ростовщиков в трудах мыслителей античности и средних век ов), поскольку носит неисторический характер, абстрагируясь от конкретики пространства и времени современного общества. Ло б- бизм в актуальной форме необходим, он как бы заполняет одн у из многих институциональных «ниш», но преходящ, так как ег о функции постепенно будут более эффективно осуществлять ся специализированными институтами гражданского общества .

Критерием эффективности лоббистской деятельности является степень реализации интересов клиента. Поэтому профе ссиональный лоббист непрерывно повышает свой образовательн ый уровень, обменивается информацией с представителями гос у- дарственных органов, принимающими решения, совершенству ет формы и методы работы. Опытные лоббисты хорошо знают механизмы и процедуры движения законов и постановлений по инстанциям, стадии их прохождения, обсуждения и принятия, поэтому могут выбирать оптимальный момент для приостано в- ления или предотвращения принятия неблагоприятного для своих клиентов решения или проекта.

От лоббистов требуются следующие качества: профессионализм, компетентность, информированность, предусмотрител ь- ность, умение завоевать доверие, честность, открытость, уверенность в себе и чувство собственного достоинства, наличие лич- ных связей и т. д. Они должны ориентироваться в деятельности государственных органов, политических партий, отдельных политиков и, безусловно, знать интересы предпринимателей, у меть их представлять.

За рубежом наблюдается тенденция профессионализации лоббистов. В США, например, сложились три типа этих хозяйственных агентов. Лоббисты, работающие по контракту («нае м- ники»), составляют 1/10 лоббистского корпуса, однако пользуют-

424

Человек в институтах современного общества

ся наибольшим вниманием со стороны прессы, имеют большие доходы. «Внутренние» лоббисты представляют интересы тех отраслей, в которых они работают. Многие из них являются испо л- нительными директорами, президентами, штатными работник ами. Существуют также лоббисты-добровольцы из числа рядовых г раждан — работников небольших коммерческих организаций (см. : Государственная..., 1995, с. 10—11). Независимо от того, к какому типу они относятся, лоббисты стремятся сохранить свою репутацию честных и надежных посредников, представляющих и н- тересы клиентов с максимальной эффективностью и минимумом негативных для них экстерналий.

Таким образом, узаконенный лоббизм является важной формой развития цивилизованного предпринимательства, инст итуциональной формой его взаимодействия с властными структ урами. Дальнейший ход борьбы за принятие Федерального закона о лоббистской деятельности в России покажет, насколько оте че- ственные предприниматели заинтересованы в том, чтобы пос тавить работу своих агентов под контроль закона. В актуальн ом виде этот правовой акт формирует институциональные рамк и лоббизма, требуя в дальнейшем дополнительного нормативн ого сопровождения. Наиболее проблемной является статья, по ко торой деятели лобби должны будут в обязательном порядке ука зывать своих клиентов, что нехарактерно для современной «те невой» формы этой деятельности.

Вместе с тем, как институциональный механизм взаимодействия предпринимательских и властных структур, лобби зм качественно неоднороден. «При ближайшем рассмотрении, — з а- мечает в этой связи А. Зудин, — оказывается, что далеко не вс е, что носит название лоббизма, является таковым в узком смы с- ле, то есть влиянием на решения извне, не предполагающим установления постоянных и обязывающих отношений. В этом с мысле лоббизм противостоит институционализированным форма м взаимоотношений. В чистом виде эти полярные стратегии встреч а- ются достаточно редко, место четкой границы между ними за - нимает множество переходных типов. На практике политичес кие действия групп давления тяготеют к одному или другому тип у, и только в этом смысле можно говорить о стратегии лоббизм а и стратегии институционализации» (Зудин, 1996, с. 18). Такая трак-

425

РАЗДЕЛ III

товка лоббирования правильна по сути, но теоретически не совсем корректна. Ведь, хотя статус лоббиста действительно не зафиксирован в формальном праве, это не отменяет его инст и- туциональной природы, позволяющей оптимизировать урове нь трансакционных издержек бизнеса в процессе отстаивания им своих ассоциированных интересов.

Институционализированные в рамках законодательства фор - мы взаимодействия власти и бизнеса более предпочтительн ы, так как предполагают наличие механизма контроля ответст венности сторон за принятые решения, обеспечивают легитимны й статус представительства предпринимательских кругов в данном процессе и в значительной мере исключают субъективные де й- ствия представителей власти при поддержке тех или иных хо зяйственных структур или групп предпринимателей. Институци онализированные формы олицетворяют собой более высокую сту - пень развития этого взаимодействия, поскольку порождаем ая ими система отношений носит не спорадический, а регулярны й, стабильно воспроизводимый характер, информационно боле е прозрачна и в несравненно большей мере поддается обществ енному контролю и влиянию.

Институционализация взаимодействия бизнеса и власти вы - ступает как официальное закрепление присутствия предпр инимательства в системе органов государственного управлен ия. Современный зарубежный, а также отечественный исторически й опыт взаимодействия, в частности, посредством участия в р аботе особых совещаний при ведущих министерствах и ведомств ах дореволюционной России, комитетах по распределению госу - дарственных заказов и т.п. достаточно известен. Естественно, что и в условиях нынешней России во многих случаях он рассмат ривается группами давления отечественного предпринимател ьства в качестве главной политической цели взаимовыгодного вз аимодействия со структурами законодательной и исполнительн ой власти. Можно согласиться с теми исследователями, которые сч итают, что без выхода системы представительства интересов на этот уровень любые успехи, достигнутые на «нижних этажах» сист е- мы, могут оказаться преходящими. Только в случае институц ионализации лоббисты получают возможности воздействия на механизмы принятия решений как бы изнутри и постоянно в соо т-

426

Человек в институтах современного общества

ветствии с определенной процедурой, гарантирующей учет и х интересов при подготовке решений. В сущности, лоббист пре вращается в неотъемлемый компонент управленческой структу ры и механизма принятия институциональных решений.

Подобные формы взаимодействия активно использовались в России в начале XX в., когда значительное распространение получила практика создания государственно-предпринимат ельских органов на началах взаимного представительства. Так, для регулирования производства и распределения государстве нных заказов в транспортном машиностроении и металлургии был сформирован Комитет по распределению железнодорожных заказ ов (1902—1915 гг.). На аналогичных основах функционировали Съезд по делам прямых сообщений по вопросам железнодорожного, морского и речного транспорта (1899—1914 гг.) и Совещание по судостроению, занимавшееся размещением заказов и другим и проблемами судостроительной промышленности.

Одним из каналов воздействия торгово-промышленных организаций на экономическую политику государства явилос ь введение представителей предпринимательских ассоциаций в различного рода советы, комитеты, совещания, создававшиеся п ри ведущих министерствах и ведомствах. Уже в 1902 г. Всероссийское общество сахарозаводчиков ввело в Особое совещание при Министерстве финансов девять своих наиболее влиятельны х агентов. В годы Первой мировой войны эта практика еще в большей степени укрепилась. Особые совещания с представительством предпринимательских союзов были созданы при всех ведущих мин и- стерствах и ведомствах.

В современной Японии мероприятия, направленные на развитие тех или иных отраслей, осуществляются не на основе о д- носторонних, обязательных к исполнению правительственн ых директив. Решения в области экономической политики принима - ются на основе широкого обмена мнениями с представителям и промышленных кругов, профсоюзов, потребительских органи заций, ученых и т. д. Промышленная политика реализуется посредством системы сотрудничества с производителями в со ответствующих отраслях путем их стимулирования к проведению т ех или иных мероприятий. В этих целях при формировании отдел ь- ных блоков такой политики создаются специальные советы, с о-

427

РАЗДЕЛ III

стоящие из широкого круга заинтересованных лиц, а также о т- раслевые организации.

Более того, практика взаимодействия распространяется на фундаментальную научно-исследовательскую деятельнос ть

èее реализацию в конкретных моментах экономической политики. Так, структура планово-экономического управления правительства Японии включает специальное подразделение — Национальный институт исследования прогресса. Его основ - ной функцией является изучение в контексте экономическо й динамики Японии принципиально новых проблем мирового развития, связанных с ролью этой страны в международном сообществе и существенными изменениями во всех сторонах жизни японцев. Институт ориентирован на прогнозирование будущего и на формирование на этой базе стратегических ос - нов экономической политики.

Институт является общественно-частной организацией, созданной представителями правительства, деловых кругов, р аботников наемного труда и академических учреждений. Финанси рование осуществляется из трех источников: 15 млрд иен выделя ет правительство страны, 5 млрд — местные правительства, 10 млрд — частный сектор. С 1986 г. по 1990 г. были определены следующие десять исследовательских тем: человечество и будущее — Яп ония

èмир в ближайшие 50 лет; проблемы, с которыми столкнется Япония в 90-е годы XX в.; тенденции развития международных отношений; обеспечение жизнеспособности мирового хозяй ства

èметоды поддержания экономической стабильности; эконом и- ческая политика в новом индустриальном обществе; роль пра вительства и реформирование системы управления; новые напр авления в развитии науки и техники и политика их стимулиров а- ния; изменения в образе жизни японцев и вызванные ими противоречия; проблемы больших городов и политика их разреше - ния; повышение эффективности функционирования местных органов власти.

Âтечение 1989 г. институт завершил 21 исследовательский проект, один из которых был озаглавлен «К более гибкой активности корпораций». В начале 90-х годов он работал над дву - мя крупными исследовательскими проектами, касающимися интернационализации экономической жизни: «Исследования

428

Человек в институтах современного общества

новых проблем японо-американских отношений», «Отношения частных предприятий и государства в условиях взаимосвяз анной мировой экономики». Таким образом, уже на стадии прогностического анализа проблем, затрагивающих интересы о б- щества, государства и предпринимательства, эта смешанная ча- стногосударственная научно-исследовательская структур а закладывает основы приоритетных направлений взаимодействи я власти, социума и бизнеса.

И в других странах мира предпринимательские структуры активно взаимодействуют с органами государственной вла сти и управления. Так, в формировании внешнеэкономического кур са США наряду с государственными министерствами и ведомств а- ми самое активное участие принимает множество полугосуд арственных, частных и общественных организаций, представляющ их интересы различных групп предпринимателей всех отрасле й и регионов страны.

К числу наиболее авторитетных полугосударственных орга - низаций, фактически встроенных в институциональную стру ктуру механизма внешнеэкономического регулирования, относятс я созданные в разное время при американском правительстве консультативные органы — Комитет по политике в области то р- говли услугами, Специальная комиссия при президенте по пр о- блемам международного частного предпринимательства, Ко миссия по вопросам промышленной конкурентоспособности, Нац и- ональная комиссия по сельскому хозяйству, торговле и эксп ортной политике, Экспортный совет при президенте. В их соста в входят крупные бизнесмены, бывшие государственные деяте ли, представители законодательной и исполнительной власти. Эти комитеты и комиссии обладают совещательным правом голос а, однако к их мнению, отражающему позиции влиятельных кругов правящего класса, внимательно прислушиваются при проработке различных аспектов внешнеэкономического кур са США. Так, Экспортный совет, объединяющий представителей деловых кругов, основных федеральных министерств и Конгр есса, является одним из важнейших консультативных органов п ри президенте, чье мнение имеет зачастую определяющее значе ние при подготовке важных государственных решений в области стимулирования экспорта.

429

РАЗДЕЛ III

Помимо участия в формировании внешнеэкономической политики некоторые полуправительственные организации С ША непосредственно включаются в ее реализацию. Ключевая рол ь принадлежит Консультативному комитету по программе «Эк с- портируйте сейчас», состоящему из представителей делово го мира, двух губернаторов, председателей организаций штато в и местных организаций экономического развития, председат елей районных экспортных советов, также являющихся полуправи - тельственными организациями, которые решают задачи разв и- тия экспорта в тесном сотрудничестве с Министерством тор - говли страны, руководителей торговых и профессиональных групп. Комитет активно сотрудничает с последними, помогая им разрабатывать собственные внешнеэкономические прогр аммы, с отделениями Администрации по международной торговле и экспортных советов проводит разного рода рекламные к ампании, помогает мелким и средним фирмам пробиться на экспортные рынки, с Институтом мировой торговли в Нью-Йор- ке разрабатывает программу подготовки специалистов в об ласти экспорта. Зачастую эти полуправительственные организ ации пользуются большим влиянием среди предпринимателей, чем отдельные подразделения вашингтонской администрации (см.: Соединенные..., 1991, с. 65—67).

Аналогично члены Федерального союза германской промышленности являются постоянными членами различного ро да консультативных органов в правительственных учреждения х: в министерствах экономики, финансов, обороны и др. В рамках данного союза функционируют 19 комитетов и 11 рабочих групп по главным направлениям его деятельности, в которые входя т представители не только фирм и объединений — членов союза , но и научно-исследовательских, кредитно-финансовых и других организаций, а также торгово-промышленных палат ФРГ. В эти х подразделениях подготавливаются и вырабатываются проек ты основных решений, рекомендаций и мнений союза, через них же поддерживается тесная связь с правительственными орган изациями (см.: ФРГ, с. 141). В свою очередь Германское объединение торгово-промышленных палат оказывает активное воздейст вие на формирование правительственной политики, в том числе е е внешнеэкономического компонента.

430