Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государственного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном бюджете на каждый год. Количество ФЦП, которые финансировались в 1998-2000 гг., было примерно одинаково и колебалось от 130 до 150 единиц. На 2001 г. к финансированию из госбюджета было принято 147 программ, но уже на 2003 г. в бюджете РФ осталось менее 50 федеральных программ. Все они были включены в одно их приложений Закона РФ «О федеральном бюджете на 2003 год».
С каждым годом проблема финансирования ФЦП усложняется. Некоторые ФЦП превратились в декларации. Правительство не раз за прошедшие годы искало выход из создавшейся ситуации. Суть нововведений, принятых после 2000 г.,– в совершенствовании механизма управления программами, сокращении их количества и укрупнении. По предложениям Правительства РФ ежегодно из федерального бюджета должно финансироваться в пределах двадцати ФЦП.
В настоящее время эффективность целевого программирования в экономике Российской Федерации невелика, и часто оно заменяется текущим административным управлением.
Тема 3. Монополизм в экономике и антимонопольная политика государства
Опыт развитых стран в антимонопольном законодательстве
Монополия переводится с греческого как «один продаю». Монополия – это форма несовершенной конкуренции. В тех странах, которые имеют длительный период развития рыночной экономики, проблемы функционирования крупных фирм возникали еще полтора века назад.
С конца XIX в. в США начало формироваться антитрестовское законодательство – разветвленная и сложная сеть законов и других правовых норм, регулирующих конкуренцию между фирмами и предприятиями для достижения успешного функционирования рынка. Антимонопольный закон Шермана от 1890 г. составляет ядро антитрестовской политики. По этому закону «всякий контракт и всякое объединение в форме треста либо в иной форме, а также тайное соглашение, направленное на ограничение торговли между штатами или с иностранными государствами», объявляется вне закона. В законе указывается, что «каждое лицо, монополизировавшее либо пытающееся монополизировать … какую-либо отрасль торговых операций между несколькими штатами, или с иностранными государствами, будет считаться правонарушением». Федеральное правительство США по этому закону может привлекать к суду фирмы, другие предприятия в соответствии с поправками от 1974 г. с квалификацией как «тяжкое преступление».
В 1914 г. был принят закон Клейтона, запрещающий:
•практически все формы дискриминации в ценовой политике;
•ограничения на реализацию и продажу товаров с принудительным ассортиментом;
•слияние фирм за счет приобретения акций конкурентов, если такие действия уменьшают конкурентную борьбу;
•совмещение должностей в советах директоров различных фирм и деловых предприятий.
33
В этот же год Конгресс США ратифицировал закон о Федеральной торговой комиссии (ФТК), который дополнил закон Клейтона. Этот акт дает ФТК – независимому органу – полномочия определять в каждом конкретном случае факты наличия нарушений антимонопольного законодательства. ФТК также наблюдает за рекламной практикой, защищая потребителей от лжи и обмана в этой сфере. Таким образом, появился орган, независимый от влияния монопольных структур, имеющий право на возбуждение судебных разбирательств. К этим базовым законам можно добавить закон Робинсона-Патмана (1936 г.), усиливший меры борьбы с дискриминацией в области ценовой политики, и закон Селлера (1950 г.), более жестко регламентирующий практику слияния монополий.
Специфику антитрестовского законодательства США можно понять, зная особенности американского законодательства. Их законы формулируются очень широко, и за судебной властью оставлено право решать, что составляет «попытку монополизации», «существенное уменьшение конкуренции на свободном рынке», «нечестные методы ведения конкурентной борьбы» и т.д., и т.п. Во многом антитрестовское законодательство построено на праве «прецедента», что коренным образом отличается от юриспруденции, которая действует в России, и к которой привыкли ее граждане.
Среди федеральных исполнительных структур два государственных органа
– ФТК и антитрестовский отдел Министерства юстиции США – обладают широкими полномочиями в этой сфере.
После того, как в США появились антитрестовские законы и стали применяться различные антимонопольные меры, в других развитых странах также начали приниматься свои законодательные акты. В настоящее время в Европейском Союзе трактовка антимонопольного законодательства практически совпадает с американским. В Японии правительство терпимо относится к сотрудничеству различных компаний в экономической жизни, что в американской действительности подпадает под действие антимонопольных законов. В результате японские фирмы намного более свободны в возможности кооперироваться друг с другом.
Особенности российского антимонопольного регулирования
До перехода в начале 90-х гг. к рыночной экономике, конкуренции в России не было вообще. Производство продукции распределял Совет министров страны по крупным предприятиям, и практически любое из них можно, с точки зрения западных экономистов, отнести к классической монополии. Например, в автомобилестроении за каждым заводом, выпускающим легковые автомобили, был закреплен свой вид, или класс автомобилей. Разнообразие автомобилей было минимальным, и власти считали, что за счет этого государство экономит на ненужных рекламных издержках, маркетинге и т.п. Конкуренция рассматривалась как непроизводительное расходование общественных средств.
Продукция отечественных товаропроизводителей во многом неконкурентоспособна по сравнению с товарами западных фирм. Одной из причин этого положения явилось отсутствие стимулов у российских предприятий к созданию более совершенной продукции, снижению себестоимости (издержек производства).
34
В1991 г. был принят первый нормативный документ – закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Он должен был ограничивать монополистическую деятельность и этим отличался от подобных законов американского типа, где монополии формально запрещены. Это нормативный акт не мог не отражать специфику экономики Российской Федерации, структуры управления ею, а также особенности правовой системы. Это проявилось в том, что вместе с ограничением монополистической деятельности предпринимателей – хозяйствующих субъектов предусматривается пресечение государственного монополизма – монополистических действий (актов, соглашений) органов государственной власти и управления. Вместе с нормами, устанавливающими запреты совершать монополистические действия (достигать соглашения) и ответственность за их нарушения, закон закрепляет различные меры по поддержке развития мелких и средних предприятий, разукрупнению монополистических структур, выделению из крупных монополизированных предприятий их структурных подразделений (единиц). Закон делится на две части: репрессивная (запреты и санкции) и созидательная (поддержка новых экономических структур, предварительный контроль над созданием крупных предприятий и их объединений).
Вразвитие Закона «О конкуренции…» в России были также приняты другие нормативные документы. Среди них большое значение имеет Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. №154 «О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%». Такой Реестр ведется как на уровне Федерации, так и в регионах с целью подготовки информационной базы данных о таких хозяйствующих субъектах для осуществления государственного контроля над соблюдением ими антимонопольного законодательства. Включение предприятий в Реестр и исключение из него осуществляется на основании решения соответствующей федеральной структуры – Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Наличие доли не должно носить краткосрочного характера. Определение части товарного рынка должно производиться не только подразделениями государственной службы по антимонопольной политике, но и органами статистики, научно-исследовательскими организациями. Решение о включении предприятия
вРеестр оформляется приказом руководителя комитета, министерства соответствующего субъекта РФ. В случае введения предприятия в Реестр уровень рентабельности – норма прибыли – подлежит регулированию со стороны государственных служб. В 2000 г. в Реестр предприятий-монополистов РФ было включено 254 хозяйствующих субъекта промышленности (в 1998 г. – 258), т.е. 1% предприятий, однако при этом они производили около четверти контролируемой продукции. Региональные комитеты должны проверять заполняемость своего Реестра и делать расчеты той доли продукции, которая выпускается предприяти- ем-монополистом. В российской практике в соответствии с указаниями Министерства по антимонопольной политике от 20 декабря 1996 г. для определения монополизации рынка, равномерности присутствия на нем хозяйствующих субъектов применяются коэффициенты концентрации (CR) и индекс ХерфиндаляХиршмана (HHI). Первый из них рассчитывается как процентное отношение
35
реализации продукции конкретным числом крупнейших продавцов к общему объему реализации на данном товарном рынке. Индекс HHI определяется как сумма квадратов долей, занимаемых на рынке всеми действующими на нем продавцами. Так, высококонцентрированные рынки определяются при CR от 70% до 100%, а HHI от 2000 до 10 000; а низко концентрированные – при CR меньше 45% и HHI менее 1000. Второй тип рынка – умеренно концентрированный – находится в промежутке между ними: 45% < CR < 70%, 1000 < HHI < 2000.
Слепое копирование Россией чужой антимонопольной политики, в частности США, имеет серьезные отрицательные последствия. Недоучет исторических особенностей развития государства, формирования структуры российских товаропроизводителей и фактически насильственное разрушение производства с помощью антимонопольного законодательства, по всей видимости, ведет страну к деиндустриализации, не позволяет создавать предприятия, акционерные общества, соответствующие периоду глобализации мировой экономики.
Естественные монополии и необходимость особого регулирования их деятельности
На рынке антимонопольного регулирования выделяются естественные монополии, т.е. предприятия, которые в силу технологических особенностей производства или оказания услуг не могут иметь конкурентов. Естественная монополия, по определению американских экономистов, – это отрасль, в которой долгосрочные суммарные производственные издержки минимальны в том случае, если одна фирма обслуживает весь рынок. Правительство защищает монополиста в такой отрасли, но при этом старается ограничивать концентрацию монопольной власти, контролировать цену выпускаемой продукции.
Согласно российскому Закону «О естественных монополиях», принятому в 1995 г., регулирование естественных монополий включает в себя контроль над ценообразованием и над определенными хозяйственными решениями владельцев естественных монополий. Специальные органы управления устанавливают цены на продукцию монополий и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свой товар.
Слабость этого закона, по нашему мнению, состоит в том, что он содержит декларативные принципы, типа покрытия издержек, исключения специальных привилегий для различных групп потребителей. Если же правительство будет устанавливать тарифы для социально незащищенных групп, то в этом случае резко возрастут расходы из бюджета на покрытие данных издержек.
Заложенные в этом законе методы близки к принципу средних издержек, а на практике с середины 90-х гг. в РФ применяется перекрестный механизм субсидирования. В этом случае одни потребители продукции получают ее по более низким ценам за счет других, которые фактически несут дополнительные расходы. Наиболее ярко это видно на примере предприятий топливно-энергетичес- кого комплекса, которым субсидируют льготные тарифы для населения, малого бизнеса, а также для отраслей сельского хозяйства. Перекрестное финансирование фактически ведет к замедлению развития конкурентной способности российской промышленности. В России естественные монополии фактически осуществляют многие функции социальной политики, внося еще большую неразбериху в данную сферу: дотации распределяются не по нуждаемости, а по объ-
36
ему потребляемых услуг – наиболее благополучные слои получают больше, к примеру, тепло- и электроэнергии, чем наименее защищенные, и происходит это за счет государства. В РФ к деятельности естественных монополий относятся: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги государственной электрической и почтовой связи. У большинства предприятий этих отраслей нет конкурентов в силу экономических особенностей их формирования. Появление конкуренции для субъектов естественных монополий затруднено потребностью громадных первоначальных затрат и большим подготовительным периодом перед созданием продукции. Трудно себе представить возникновение в любом городе нового предприятия-конкурента, занимающегося транспортировкой тепловой энергии для снабжения населения и организаций.
В настоящее время Правительство РФ имеет следующие структуры по регулированию антимонопольной политики:
•Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства с вертикальной управленческой ветвью, охватывающей все субъекты Российской Федерации;
•Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации. Принимаемые в настоящее время в России меры регулирования деятельно-
сти естественных монополий являются в области цен и тарифов краткосрочными и имеют жесткое административное начало. Международные финансовые организации часто видят выход из сложившейся в России ситуации в демонополизации крупных товаропроизводителей типа ОАО «Газпром», ОАО «Транснефть», РАО «ЕЭС России», ОАО «Россвязь» и др. Некоторые мероприятия в этом направлении уже проведены. Например, МПС передает на баланс местных властей все больше и больше своего ведомственного жилья, больниц, детских садов и т.п.
Если произойдут быстрое разгосударствление и приватизация естественных монополий, на наш взгляд, страна может оказаться в экономическом проигрыше. По всей видимости, естественные монополии, как и крупные предприятия базовых отраслей федерального хозяйства, должны находиться в руках государства, чтобы иметь возможность осуществлять реальную независимую экономическую, промышленную и транспортную политику. Перед российским Правительством стоит задача найти не административный, а экономический механизм по регулированию цен на продукцию предприятий-монополистов. Пока этого нет, и нельзя ради самой идеи совершенной конкуренции разрушать производственный потенциал. Необходимо подчинять процессы разгосударствления, приватизации и антимонопольного регулирования достижению глобальных экономических и социальных целей – экономического роста страны и повышения благосостояния населения, а не цели создания класса собственников и обладания им политической властью.
Государственная поддержка малого предпринимательства
Как приоритетное направление реформирования национальной экономики России и переходом на рыночные отношения правительство страны провозгласило создание малых предприятий и широкое развитие малого бизнеса. В Рос-
37
сии под субъектами малого предпринимательства понимаются коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25%; доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектом малого предпринимательства, не выше 25%, и в которых средняя численность работников не больше предельных уровней: в промышленности, строительстве и на транспорте – 100 человек; в сельском хозяйстве и научно-технической сфере
– 60, в оптовой торговле – 50, в розничной торговле и бытовом обслуживании – 30, в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятельности – 50 человек. К субъектам малого предпринимательства также относятся физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели).
Малое предпринимательство в России начало развиваться с конца 80-х гг. За это время принято уже более 80 законов и других нормативных актов по становлению и развитию данного сектора экономики. По статистике количество малых предприятий то растет, то увеличивается, многие из них не проходят юридическую перерегистрацию и пополняют теневой сектор.
Всередине 90-х гг. стала вводиться упрощенная система налогообложения, по которой малыми предприятиями могут быть только те структуры, где численность работающих не превышает 15 человек, независимо от вида деятельности. Таким образом, различные органы управления используют два критерия отнесения предприятий к малым по численности занятых: для статистической отчетности и для целей налогообложения. В настоящее время все большее распространение в налогообложении получает система вмененного дохода, когда малые предприятия используют другие критерии при расчете размеров будущего налога и корректируют его в зависимости от итогов работы в отчетном периоде.
Всоответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» государственная поддержка малого бизнеса должна осуществляться по следующим направлениям:
•формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;
•создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, а также научно-технических разработок и технологий;
•установление упрощенного порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, представления государственной статистической и налоговой отчетности;
•поддержка внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, включая содействие развитию их торговых, научно-техничес- ких, производственных, информационных связей с зарубежными организациями;
•организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для малых предприятий.
38
Для этих целей в стране создавались различные структуры, и в настоящее время вопросами малого бизнеса занимается Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Кроме этого, для решения финансовых вопросов существует Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства.
Администрации субъектов РФ имеют различные комитеты по поддержке малого предпринимательства, региональные фонды, комиссии, которые решают оперативные вопросы по оптимизации деятельности малого бизнеса и преодолению бюрократических препон при его развитии. Как правило, при всех администрациях (правительствах) и законодательных структурах территорий России созданы различные общественные советы и комиссии, занимающиеся вопросами поддержки и развития малого бизнеса.
В начале 2003 г. в стране действовало около 900 тыс. малых предприятий, на которых работало, по данным статистики, свыше 6,7 млн. человек, или 10,2% от общей численности работающих в стране. Следует заметить, что по опросам экспертов, данным Министерства по налогам и сборам, в малом и бизнесе занято гораздо больше, и производят они до 30-40% ВВП.
Доля малого бизнеса в ВВП Российской Федерации составляет примерно 10-11%. Для сравнения: предприятия малого и среднего бизнеса США располагают 53% наемной рабочей силы, производят около 50% ВВП. Их доля в экспорте страны перевалила за половину, хотя в 70-х гг. она не превышала 6%. В Греции малыми предприятиями выпускается 60% всей промышленной продукции. В Польше 2 млн. предприятий малого и среднего бизнеса обеспечивают 58% от общего числа рабочих мест, а также 45% доходов от продажи товаров и услуг. По оценке Всемирной ассоциации малого и среднего предпринимательства малый бизнес использует 59% технологических новинок, тогда как транснациональные корпорации только 37%.
За рубежом малый бизнес способствует активизации структурной перестройки экономики, ускорению научно-технических разработок, преодолению монополизма производителей, развитию конкуренции и насыщению рынка потребительскими товарами необходимого уровня качества, обеспечивает рост ВВП и доходов государства. При решении социальных задач за счет малых предприятий смягчается напряженность на трудовом рынке и обеспечивается денежными средствами существование миллионов людей. Развитие малого предпринимательства ведет к формированию среднего класса, являющегося стержнем любого стабильно развивающегося общества.
Однако в России решение этих задач находится на первоначальной стадии, так как государство не создало нормальных условий для эффективной работы малого бизнеса, а формы и методы его поддержки не соответствуют переходному периоду к рыночной экономике. В настоящее время практически во всех регионах страны, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, население мало подготовлено к работе по условиям мировой экономики, и поэтому нужно продолжить обучение субъектов малого предпринимательства в соответствии с требованиями мировых стандартов. За десять лет пройдены определенные этапы по подготовке таких специалистов с помощью различных международных программ, включая
39