институциональные программы TACIS, Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития. Большая роль в выборе таких программ должна принадлежать правительственным и другим федеральным структурам. На наш взгляд, государство должно более продуманно подходить к формированию направлений государственной поддержки малого предпринимательства.

Сравнивая размеры малого бизнеса в России и развитых странах, необходимо отметить, что на Западе все больше и больше появляется фирм, так называемых очень мелких, с численностью занятых в несколько человек. Особое внимание необходимо обратить на развитие крестьянских (фермерских) хозяйств. Если в 1995 г. их было 280,1 тыс. единиц, то в 2002 г. – чуть свыше 262 тыс.

Правительство РФ постоянно декларирует необходимость особой поддержки малого бизнеса, само понятие «малого предпринимательства» исчезло из налоговой практики с принятием новой федеральной программы по его развитию на 2002-2004 гг. и нового Налогового кодекса.

Тема 4. Финансовая система и финансовая политика

Государственный бюджет и государственный долг

Бюджет (англ. budget – «денежная сумка») – роспись доходов и расходов государства, учреждения, семьи на определенный срок.

Государственный бюджет обычно составляется на год. С одной стороны, бюджет – это совокупность, масса финансовых ресурсов, средств, которыми располагает любой экономический субъект, будь то государство, территория, предприятие или семья. С другой стороны, это соотношение между доходами и расходами экономического субъекта, баланс его денежных средств, характеризующий соответствие их поступления и расходования в течение определенного периода, чаще всего одного года. Иначе говоря, бюджет определяет и содержимое «денежной сумки», наличие в ней денежных средств или их дефицит, и динамику ее наполнения и опорожнения, каналы прихода и расхода денег, соотношение между доходами и расходами.

Бюджеты и бюджетное регулирование существуют в любой социальноэкономической системе, присущи экономике как рыночного, так и нерыночного типа. Однако характер бюджетного устройства, способы формирования, утверждения, исполнения бюджетов в них обладают принципиальными различиями. В особенности это касается государственного бюджета.

Государственный бюджет – это годовой план государственных расходов

иисточников их финансового покрытия.

Вцентрализованной экономике бюджет целиком подчинен государственному экономическому плану, следует из него и не имеет сколько-нибудь важного самостоятельного значения. Такой подход на государственном уровне следует из господствующей в планово-распорядительной экономике тенденции придания главенствующей роли материально-вещественным факторам и второстепенной – финансовым.

Встранах с рыночной экономикой ситуация несколько иная. Составлению, утверждению, анализу исполнения государственных годовых бюджетов уделяется огромное внимание. Сами бюджеты на государственном уровне и уровне тер-

40

риториальных единиц служат ведущей, определяющей формой финансового планирования. Кстати, этот факт опровергает представление о том, что в условиях рыночной экономики нет места централизованному государственному планированию. Реальная ситуация говорит об обратном. Бюджетно-финансовое планирование в странах с рыночной экономикой поставлено лучше, чем в государствах с традиционно плановой социалистической системой ведения хозяйства. Принципиально важен и тот несомненный факт, что в большинстве развитых стран установилась и соблюдается демократическая процедура принятия бюджетов на общегосударственном и муниципальном уровнях. Бюджеты обсуждаются в парламентах и их комиссиях самым детальным образом, по всем расходным статьям. И даже по отдельным объектам. Тем самым правительства лишены возможности тратить народные деньги направо и налево, как им заблагорассудится.

Бюджетный дефицит – это сумма превышения за каждый данный год расходов Федеральным правительством над его доходами.

Сущность государственного бюджета. В самом общем виде государст-

венным бюджетом является план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. В любой стране государственный бюджет − ведущее звено финансовой системы, единство основных финансовых категорий: налогов, государственных расходов, государственного кредита − в их действии. Тем не менее, являясь частью финансов, бюджет можно выделить в отдельную экономическую категорию, отражающую денежные отношения государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности. Ни одно из звеньев финансов не осуществляет такого многовидового и многоуровневого перераспределения средств, как бюджет. Вместе с тем, отображая экономические процессы, бюджет дает четкую картину того, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, показывает, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей. Таким образом, при правильном подходе бюджет объективно может быть не просто средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, обновление и совершенствование материально-технической базы общественного производства. Но здесь важно подчеркнуть, что проявление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое выражение в создаваемом государством бюджетном механизме, который является конкретным выражением бюджетной политики, отражающим нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

41

Для России же в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Большое значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

Функции и роль бюджетной системы. Бюджетная система государства является чрезвычайно важной категорией финансов и инструментом финансовой политики. Этому способствуют выполняемые ею функции:

•экономическая (обеспечивает финансирование важнейших народнохозяйственных объектов, субсидирование предприятий и производств, имеющих большое значение). Во многом роль бюджетной системы определяется конкретной экономической ситуацией;

•важный инструмент межотраслевого и межтерриториального распределения ресурсов. С помощью налогов ограничиваются одни отрасли, а субсиди-

руются другие и во многих странах мира бюджет − главный инструмент поддержки развития слабых районов);

•социальная (государство обеспечивает бесплатное образование, лечение

–частичное или полное финансирование из бюджета);

•политическая (финансирование армии, правоохранительных органов). До середины XIX века военные расходы были основным элементом расходов;

•НТП (финансирование фундаментальных наук, государственных науч- но-технических проектов);

•финансирование государственных органов власти.

Следует заметить, что понятия приоритетной функции бюджетной системы не существует – каждое государство самостоятельно выбирает доминирующую статью расходов исходя из конкретной экономико-политической ситуации.

Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: федеральный бюджет (государственный бюджет); бюджеты членов федерации (штатов − в США, земель − в ФРГ, провинций − в Канаде, субъектов Федерации − в России); местные бюджеты.

Государственная бюджетная система Российской Федерации включает:

1.Федеральный бюджет;

2.21 бюджет субъектов федерации (в составе Российской Федерации), 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-

42

Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области (всего − 89);

3. Около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).

При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного государства является федеральный бюджет. Именно он обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами федерации, входящими в состав России, а также между экономическими районами.

Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации образует понятие консолидированный бюджет РФ. Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы и не утверждается законодательным органом власти.

Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодо-

полняющих статей: доходной и расходной.

Расходная статья показывает, куда (на какие цели) направляются государственные деньги. Доходная статья показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства.

Бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития.

Бюджетный дефицит – это сумма превышения за каждый данный год расходов федеральным правительством над его доходами. При бюджетном дефиците государству не хватает средств для нормального выполнения своих функций и приходится прибегать к различным займам, прежде всего – кредитной системе.

Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Бюджетный дефицит – превышение расходов бюджета над его доходами – это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств – к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, т.к. различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее

43

становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства. Еще Дж. М. Кейнс в целях стимулирования экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования.

Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств – войн, стихийных бедствий, катаклизмов – когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление.

Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями, бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматриваются как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства, хотя справедливо было бы отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран.

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2-3% ВНП. Такой дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличие от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.

Последствия государственного долга и бюджетного дефицита

Особое значение имеет стратегия в области использования в качестве источника финансирования бюджетного дефицита внутренних или внешних займов. Это приводит к росту государственного долга и увеличению затрат на его обслуживание. Если прибегать к чрезмерному использованию кредита Центрального банка, когда у последнего нет ресурсов для кредитования, кроме как увеличение выпуска обесценивающихся денег, то такая мера будет приводить лишь к усилению инфляции и реальных положительных изменений в экономике не даст. Использование же в качестве кредита денежных средств, получаемых от населения, предприятий, в виде выручки от продажи государственных облигаций, представляющих обязательство выплатить владельцу в определен-

44

ный момент в будущем определенную сумму денег, приводит к порочному кругу, увеличивая при погашении облигаций и выплате процентов и без того большой дефицит. Прибегая к таким займам, государство накапливает свой долг, называемый государственным долгом.

Государственный долг – это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся в это время положительных сальдо бюджета. Государственный долг может быть внешним и внутренним.

Внешний государственный долг – это долг иностранным государствам, организациям и лицам. Он имеет негативное значение, т.к. страна отдает за рубеж свои ценные бумаги и перекладывает груз долга на последующие поколения.

Внутренний долг – это задолженность правительства данной страны ее гражданам.

Рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике, так как владелец сбережений вместо инвестирования их в экономику посредством покупки акций промышленных компаний или кредитования для расширения капитала приобретает облигации, финансируя государство. Если сбережения не увеличиваются, то наличие государственного долга снижает долю акционерного капитала относительно его потенциальной величины.

Наличие государственного долга имеет реальные негативные последствия.

1.Погашение внутреннего долга путем выплаты процентов населению увеличивает неравенство в доходах разных социальных групп, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Следовательно те, кто обладают государственными ценными бумагами, при их погашении станут еще богаче.

2.Повышение налогов с целью выплаты процентов по государственному долгу или их снижение может подорвать действие экономических стимулов развития производства.

3.Отрицательно сказывается на экономике ситуация, когда правительство вынуждено брать займы на рынке капиталов для уплаты процентов по государственному долгу, так как это обстоятельство приводит к сокращению капиталовложений внутри страны.

4.Наличие государственного долга создает психологическое напряжение в стране, порождая неуверенность в деловой активности экономики в целом каждого гражданина в отдельности.

Основы построения налоговой системы

Налоговая система – совокупность налогов (сборов), принципов их установления, а также форм их изъятия и методов налогового контроля за нарушение налогового законодательства.

Виды налоговых систем. Основное различие в налоговых системах состоит

вспособах налогообложения прибыли корпораций.

• Классическая система двойного налогообложения, когда налогом облагается как прибыль корпораций, так и дивиденды, полученные физическими лицами, владельцами акций. Эта система характерна для таких стран, как: Бельгия, Нидерланды, Люксембург, США, Швеция, Швейцария, Россия.

45

•Система полного освобождения распределяемой прибыли корпораций от корпоративного налога (Греция, Норвегия) или же освобождения акционеров от обложения получаемых ими доходов по акциям (Австралия, Новая Зеландия, Италия, Финляндия).

•Система снижения налогообложения на уровне компании, при которой распределяемая прибыль облагается налогом по более низкой ставке корпоративного налога (Австрия, Германия, Португалия, Япония) или же частично освобождается от обложения (Испания, Исландия).

•Система снижения налогообложения на уровне акционеров, при которой либо акционеры частично освобождаются от уплаты подоходного налога на получаемые ими дивиденды (Дания, Канада, Япония), либо налог, уплаченный компанией с распределяемой прибыли, частично засчитывается при налогообложении акционеров, т.е. действует так называемый налоговый кредит (Великобритания, Ирландия, Франция). Распределяемая прибыль облагается налогом по более низкой ставке корпоративного налога (Австрия, Германия, Португалия, Япония) или же частично освобождается от обложения (Испания, Исландия).

Функции налогов в экономической системе

Можно выделить четыре важнейшие функции налогов: фискальную, социальную, регулирующую, стимулирующую.

Фискальная функция, т.е. обеспечение доходов государственного бюджета

вцелях финансирования государственных расходов. Во всех государствах, при всех общественных формациях налоги выполняли в первую очередь фискальную функцию, т.е. являлись инструментом обеспечения финансов для общественных расходов, в первую очередь расходов государственных органов власти.

Социальная функция, т.е. поддержание социального справедливости и социального равновесия в целях выравнивания доходов между отдельными социальными и доходными группами. Налоги играют важную роль в социальной жизни страны. О них говорят в метро, спорят на заседаниях парламентов, правлений компаний и пр. Их обещают снизить в ходе предвыборных кампаний и обычно повышают после выборов. Нет, наверное, людей или групп населения, которые были бы удовлетворены уровнем налогообложения их доходов.

Возможны различные подходы к налогообложению доходов граждан:

•принцип прогрессивного налогообложения − чем выше доход, тем выше ставка налогообложения этого дохода,

•принцип пропорционального налогообложения − налогообложение осуществляется по единой налоговой ставке вне зависимости от уровня дохода,

•принцип регрессивного налогообложения − налогообложение осуществляется по снижающейся налоговой ставке в зависимости от величины дохода (налоговой базы).

На практике применяются все эти принципы, хотя наибольшее распространение получила в соответствии с реализацией принципа взимания налогов

взависимости от способности налогоплательщика первая система прогрессивного налогообложения.

Регулирующая функция, т.е. государственное регулирование экономики в различных аспектах (отраслевой, территориальной структуре).

46

Стимулирующая функция, т.е. содействие развитию отдельных структурных элементов экономики в целях повышения экономической эффективности производства.

Можно также вести речь о контрольной функции налогов, которая позволяет эффективно отслеживать каждый канал поступления средств и налоговой системы в целом, выявить нарушения налоговой дисциплины.

Роль налоговой системы в повышении эффективности функционирования национальной экономики

Налоги представляют собой обязательные платежи, взимаемые органами государственной власти с физических и юридических лиц и поступающие в федеральный и местные бюджеты. Налоговая система ориентирована на решение фискально-перераспределительных задач, на обеспечение финансовыми ресурсами доходной части бюджета путем изъятия денег у предприятий, предпринимателей, населения. Также налоги должны способствовать формированию стимулов в развитии и улучшении производственной деятельности. Предприятия не должны испытывать налоговый пресс, который бы не позволял производству нормально функционировать.

Встранах со значительным периодом функционирования рыночной экономики эмпирически определена верхняя граница налога на прибыль в 50%. Налоги на этом уровне и выше ведут, по оценкам западных специалистов, к свертыванию производства, и оптимальным может быть размер в 30-35%. Поскольку этот прямой налог не способствует амортизационным накоплениям, ведет к снижению инвестиций, инноваций, то во многих странах Европы на практике величина данного налога не превышает 10%.

Вразличных государствах подоходному налогу отводится разная роль в реализации вышеперечисленных требований к налоговой системе. В США, где преобладает индивидуальное предпринимательство, ставка подоходного налога

в70-е гг. достигала 70%, в 1998 г. – 40%. В странах Европы, где распространены социалистические идеи, он не был значительным для населения со средними доходами, но применялось высокое налогообложение предпринимателей. В РФ подоходный налог сейчас 13%.

Впоследние годы во всех странах мира все большее распространение получают косвенные налоги, поскольку изъятие денежных средств у потребителя происходит добровольно и в соответствии с уровнем его потребностей. НДС, налог с продаж, акцизы, таможенные пошлины и другие косвенные налоги в странах ЕС достигают 50-60%, а в США, Канаде, Японии – 20-30%, поскольку там существует негативное отношениек уравнительным принципамвхозяйственном механизме.

Налоги составляют преобладающую долю доходной части государственного бюджета стран с рыночной экономикой. Удельный вес всех налоговых поступлений в валовом национальном продукте составлял в 1995 г.: в США – 30%, Японии – 31%, Великобритании – 37%, Канаде – 37%, в Германии – 38%, Италии – 40%, во Франции – 44%, в Швеции – 61%.

Современная налоговая система РФ начала формироваться в 1992 г. практически с нуля. В рыночной экономике налоги играют качественно новую, чем было раньше в России, роль в функционировании субъектов хозяйствования, повышаются требования ко всем лицам – и физическим, и юридическим.

47

Восновном налоги обслуживают бюджетную систему, и выбранная в России модель налогообложения во многом копирует системы, действующие в развитых странах Европы, где большое значение придается косвенным налогам и, прежде всего, налогу на добавленную стоимость. В конце 90-х годов косвенные налоги в РФ превышали 68% от всех налоговых поступлений, а налоги на доходы юридических лиц свыше 17%, подоходный налог с физических лиц – 12,5%.

Действовавшая до 2000 г. в РФ система налогообложения, по оценке практически всех специалистов, не обеспечивала наполнение бюджета, не стимулировала развития сектора нефинансовых предприятий, не ориентировала на изъятие сверхприбылей у наиболее богатых лиц. По всей видимости, короткий период формирования данной системы, а также реализация отдельными слоями общества частных задач не позволили избежать «перегибов» в российском налогообложении.

Формирование новой налоговой системы в настоящее время продолжается. До 2002 г. в России действовал очень высокий порог ставки налога на прибыль: 35% – для предприятий, 43% – для банков. Поскольку государство жестко регламентирует порядок формирования издержек, например, нормирует платежи за кредиты, расходы на рекламу и другие, то в реальности этот налог превышал 50% валовой прибыли, что предопределяло дальнейшее распространение «черного нала», сокрытие предприятиями фактической прибыли. По оценке некоторых экономистов, в России в отдельных отраслях изымалось 90% прибыли предприятий. В 1998 г., по данным бухгалтерской отчетности, число убыточных предприятий в РФ достигало 53,2%, в 1999 г. – 40,5, а по итогам 2000 г.– 41,6%.

Это обусловило принятие в 2001 г. ставки налога на прибыль в размере 24%, и он стал одним из самых небольших в Европе.

ВРоссии в 90-е гг. в налогообложении было много льгот, направленных, в основном, на решение конъюнктурных задач. Предоставление их редко отвечало функциональным потребностям экономики страны. Так, льготы по налогообложению малых предприятий гораздо эффективнее были в конце 80-х – начале 90-хгг. НДС в отечественной экономике составляет свыше четверти всех доходов бюджетной системы, а с учетом других косвенных налогов они дают еще большую долю, ведущую к завышению цены.

С 1998-1999 гг. правительство пытается поднять значение акцизов на ликероводочную и табачную продукцию в формировании госбюджета и бюджетов субъектов РФ. Введение с 2001 г. единой ставки подоходного налога в размере 13% вне зависимости от доходов физического лица, уменьшение различных льгот уже в первом полугодии 2001 г. привели к увеличению сбора подоходных налогов.

До 2001 г. налоговые поступления делились примерно пополам между центром и субъектами РФ, но при этом на федеральном уровне преобладали косвенные налоги, а на уровне субъектов – прямые. В 2001 г. 63% налогов стало уходить федеральным властям, что вызвало резко негативную реакцию глав регионов. В бюджете на 2003 г. соотношение налоговых поступлений центру и территориям сформировалось с учетом мнения последних, но нарастает тенденция централизации налоговых поступлений в федеральном бюджете.

48