15. Основные направления реформировании системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Необходимость реформирования местного самоуправления в России не вызывает никаких сомнений. Сегодняшние трудности местного самоуправления хорошо известны. К ним относятся проблемы не только экономического, но и общественно-политического характера. Среди ключевых вопросов реорганизации местного самоуправления следует выделить территориальные основы местного самоуправления и разграничение полномочий в вопросах местного значения.

Укрепления экономического, финансового и управленческого потенциала муниципальной власти предполагается достичь путем проведения территориальной и функциональной муниципальной реформы. Территориальная реформа связана с установлением оптимальных границ муниципальных образований в соответствии с задачами и объемом ответственности, тогда как функциональная - с изменением самого объема задач и ответственности муниципалитетов в зависимости от их типа.

В соответствии с Новым Законом в рамках территориальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны провести мероприятия по изменению границ и преобразованию существующих муниципальных образований, установлению их границ в соответствии с новыми требованиями и критериями, а также по наделению соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В структуру местного самоуправления вводиться двухуровневая система <поселение - муниципальный район>, что является новшеством в сравнении с законом о местном самоуправлении 1995 года. Первые занимаются только вопросами местного значения, а вторые <могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации> и представляют собой <несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера>. Для субъектов Российской Федерации, строивших свое местное самоуправление по районной модели, при которой сельские населенные пункты и небольшие города не имели статуса самостоятельных муниципальных образований и входили в состав районов, это означает необходимость проведения целого комплекса мероприятий по созданию на территории районов поселений при сохранении за районом статуса муниципального образования. Для тех же, у кого реализуется поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления, при которой районы не имели статуса муниципальных образований, а рассматривались обычно как территориальный уровень государственной власти, то их задача на переходный период будет сводиться к приведению границ и статуса существующих муниципальных образований в соответствие с установленными Федеральным законом требованиями к городским и сельским поселениям, а также к муниципализации районов, то есть к наделению их статусом муниципальных образований.

В соответствии с новым законом о местном самоуправлении статус поселений должны получить все города (кроме городов, претендующих на статус городского округа) и поселки с прилегающей территорией; сельские населенные пункты или их объединения в соответствии с критерием численности населения (как правило, более 1 000 человек). Критерий численности населения, а так же критерий доступности административного центра муниципального образования наделяют статусом поселения порядка 28 тысяч населенных территорий, статусом районов - около 2000. Для сравнения, сейчас муниципальных образований немногим более 11 тысяч, из них районов - около 1400, городов регионального значения - порядка 400.

С одной стороны, это отражает одну из главных декларируемых целей нового закона - повсеместное и массовое создание местного самоуправления на всей территории страны, что соответствует конституции РФ. Но, с другой стороны, порождает и ряд новых проблем. Во-первых, появление большого числа новых муниципальных образований предполагает обеспечение каждого из них как минимум представительным органом, главой образования и местной администрацией, которые закреплены в законе, как обязательные. Но уже сейчас со всех концов страны слышны жалобы на нехватку квалифицированных кадров, а так же потребуются дополнительные средства на их содержание. Но даже сейчас большинство муниципалитетов дотационны. Во-вторых, в новом Законе нет четкого указания, какие муниципальные образования сохранят свой статус, а какие - изменят. Администрации муниципалитетов опасаются, что положения п.2 статьи 11 могут лишить многие крупные города независимого статуса и включить их в состав муниципального района совместно с прилегающими поселениями, если в последних нет сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения муниципального района. Это может сказаться на их развитии, так как к ним будут присоединены в большинстве случаев неперспективные территории.

Наряду с территориальным аспектом Закон о местном самоуправлении особое значение придает функциональному аспекту реформы. Это касается в первую очередь определения статуса муниципальных образований разных типов. Речь идет о передаче соответствующих полномочий на тот уровень управления, на котором они могут осуществляться наиболее эффективно и экономично. Таким образом, в Законе закрепляется разный набор вопросов местного значения для городских и сельских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой. Особый статус имеют городские округа, не входящие в состав муниципального района и осуществляющие полномочия как поселения, так и района. Муниципалитеты поселений сосредотачиваются на вопросах, которые они решают в тех территориальных рамках, в которых они расположены. Из самого существенного - коммунальные услуги. А районы решают более масштабные вопросы, прежде всего в социальной сфере.

Четко выделены сферы деятельности, в которых органы местного самоуправления непосредственно или через создаваемые ими организации предоставляют населению определенные услуги, организуют предоставление услуг организациями других форм собственности, способствуют деятельности других структур в обслуживании населения. Также более точно проведена граница между полномочиями органов местного самоуправления в отношении населения и полномочиями по обеспечению собственной деятельности.

В целом идея разностатусности муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения - поселений и муниципальных районов - представлены как исчерпывающие. Формулировки нового закона таковы, что местному самоуправлению вменяют в обязанность конкретные направления расходования средств. И это существенное нарушение как конституционного принципа независимости местного самоуправления и независимости расходов бюджета, так и Европейской Хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала еще в 1998 году. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. Это значит, что именно данный уровень управления имеет приоритет при распределении властных полномочий. Отсюда вытекает невозможность установления исчерпывающего перечня предметов ведения и полномочий низового звена местного самоуправления. Причем границы компетенции муниципалитетов не являются жесткими, могут изменяться. Не существует раз и навсегда данной сферы муниципальных задач, возможно перераспределение полномочий между различными уровнями власти в связи с изменением экономических и социальных условий и исходя из требований обеспечения общественных интересов. Новый же Закон устанавливает, что предметы ведения и необходимые для их решения полномочия органов местного самоуправления <определяются настоящим Федеральным законом>. Иные функции органам местного самоуправления исполнять не разрешается, если они не сумеют доказать, что располагают необходимыми для этого финансовыми возможностями. Закон не только даёт перечень задач местного самоуправления, но и определяет порядок решения этих задач. Подобная регламентация нарушает заложенную в Конституцию гарантию права местного самоуправления самостоятельно действовать в пределах его полномочий. Поскольку же предписываемые меры требуют обязательных расходов, они противоречат и статье 132 Конституции, которая гарантирует независимость местного самоуправления при формировании их бюджетов.

Федеральный закон не только устанавливает принципы организации местного самоуправления, но и определяет полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Происходит перераспределение функций. Федерации достаются регулятивные и контрольные, регионам - исполнительно-распорядительные. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Федерации и субъектов РФ, в частности, при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ. На Субъекта Федерации возлагается ответственность по финансированию, но все законодательное регулирование берет на себя Федерация. Регионы лишаются и экономической самостоятельности, и во многом организационно-политической.

В законе гораздо больше норм об ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти, чем перед избирателями. Так, если орган местного самоуправления не выполняет федеральный закон, закон субъекта РФ или местный нормативный акт, то Генеральный прокурор Российской Федерации может обжаловать его действия в федеральном суде. При этом введение ответственности органа местного самоуправления перед гражданами закон оставляет на усмотрение уставов муниципальных образований, что может привести к злоупотреблениям. При правильном составлении устава население сможет высказать недоверие депутатскому корпусу лишь на следующих выборах. В Законе больше нет и нормы о праве граждан обжаловать в суде действия органов государственной власти, представляющие собой неправомерное вмешательство в дела местного самоуправления.