2. Характеристика взаимосвязей домохозяйств, предприятий и правительства в местной экономике

Рынки и взаимосвязи субъектов экономических отношений

Взаимосвязи между экономическими субъектами осуществляются с помощью рынков факторов производства и товаров в виде вещественных и денежных потоков. Они представлены в общеизвестной схеме экономического кругооборота (рис. 4).

Рис. 7 Схема экономического кругооборота

В верхней половине диаграммы дана картина ресурсного рынка. Домохозяйства, которые в рыночной экономике непосредственно или косвенно (через находящиеся в их собственности предприятия) владеют всеми экономическими ресурсами, поставляют эти ресурсы предприятиям.

Предприятия предъявляют спрос на ресурсы, поскольку последние служат средством, с помощью которых они производят товары и услуги. Платежи, производимые предприятиями, покупающими ресурсы, представляют собой издержки этих предприятий. Одновременно для домохозяйств, поставляющих ресурсы, они становятся различными формами доходов: заработной платой, рентой, процентом или прибылью, дивидендом, и им также необходима эта информация (потоки 1 и 2).

Теперь обратимся к рынкам продуктов, показанным в нижней половине диаграммы. Денежный доход, полученный домохозяйствами от продажи ресурсов, расходуется на приобретение различных товаров и услуг. Расходование полученных доходов представляется как спрос домохозяйств на рынке потребительских товаров и услуг. Одновременно предприятия соединяют приобретенные ими ресурсы для производства и предложения товаров и услуг на тех же рынках. С точки зрения предприятий поток потребительских расходов на товары и услуги образует выручку, или доходы, от продажи ими этих товаров и услуг (потоки 3 и 4).

Теперь рассмотрим те многочисленные модификации, которые возникают в результате подключения правительств (федерального и местного) к экономическому процессу. В отличие от индивидуальных решений субъектов рынка — домохозяйств и предприятий — о приобретении потребительских товаров или факторов производства, правительства принимают решения о приобретении общественных благ, т.е. с помощью политических решений определяют объем ресурсов, которые необходимо перераспределить в целях удовлетворения общественных потребностей либо на уровне государства, либо на местном уровне. Ресурсы перераспределяются через налоги, которые тем самым изымают часть доходов из рыночного оборота, уменьшая покупательскую способность в частном секторе. Затем правительства, расходуя налоговые поступления, в соответствии с принятой системой поуровневого разграничения полномочий, направляют эти ресурсы в сферу общественных благ и услуг (образование, здравоохранение, социальная поддержка населения) и значительно реже в те сферы экономики, которые нуждаются в поддержке и развитии (потоки 5 — 8).

Взаимодействие местного и национального правительства в предоставлении услуг населению

В условиях централизованной экономики национальное правительство обычно предписывает, какие виды услуг передать местной власти, и одновременно обеспечивает доходами местный бюджет для оплаты этих услуг. В этом случае у местных органов управления почти нет никаких стимулов увеличивать доходы по собственной инициативе, добиваться эффективности расходов или стремиться использовать ресурсы частного сектора и стимулировать его участие.

В условиях рыночной экономики государство уже не регламентирует количество и виды услуг, передаваемых местному уровню управления. Местные органы власти в значительной степени определяют собственные нормы по расходам и распределяют доходы так, как считают нужным.

В таких случаях центральная власть сосредоточивается на вопросах общегосударственной важности, которые может разрешить только национальное правительство. К ним относятся:

• обеспечение социальной защиты малоимущих, престарелых и малолетних;

• поддержание стабильности в макроэкономических масштабах;

• обеспечение санитарных норм и норм техники безопасности;

• обеспечение национальной обороны;

• создание государственной инфраструктуры и организаций, необходимых для бесперебойного функционирования рыночной экономики.

В условиях рыночной экономики местные органы власти обычно обладают возможностями выбирать, какие функции будут выполнять. Например, в большинстве городов США нет закона, требующего от городов выполнения каких-либо функций. В основном, чем больше город, тем больше услуг предоставляется администрацией города. В следующем списке перечислены основные функции городов в США:

Обеспечение безопасности населения:		Полиция Пожарная безопасность
Муниципальные предприятия		Водоснабжение и канализация Электроэнергия и газ Сбор и вывоз твердых отходов Общественный транспорт Аэропорты Автостоянки Кладбища Лекционные центры, стадионы и конференццентры
Улицы и тротуары		Содержание улиц Освещение Безопасность дорожного движения
Культура и отдых		Парки и зоны отдыха Библиотеки
Экономическое развитие		Планирование Создание стимулов Маркетинг и управление
Регулирование		Регулирование землепользования Меры контроля по районированию жилых застроек Строительные нормы Охрана памятников старины
Образование		Начальные школы Средние школы
Здравоохранение		Больницы Услуги по здравоохранению
Социальное обеспечение		Государственная помощь Государственное жилье

Распределение функций между местным и национальным, а также по уровням местных правительств отличается разнообразием вариантов по странам. Во многих из них ответственность по таким видам услуг, как образование или здравоохранение распределяется, по нескольким уровням местных правительств. В ряде стран некоторые виды услуг передаются частному сектору, например: уборка мусора, энерго- и водоснабжение, транспорт.

Проиллюстрируем поуровневое распределение функций на примере западных стран (табл. 1 — 2)⁵³. Каждая страна имеет три уровня местных правительств (регион, округ/графство, коммуна), каждому из которых соответствует № 2, 3, 4 в таблице; № 1 показывает услуги, предоставляемые центральным правительством.

Таблица 2

Распределение функций между различными уровнями власти

Страны	Общее среднее образование				Высшее образова-ние				Строи-тельство жилья				Социаль-ные услуги				Здраво-охране-ние				Уборка мусора				Водо-снабже-ние
	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4
Австрия
Бельгия
Дания
Франция
Германия
Ирландия
Италия
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Англия
США

Условные обозначения: 1 — уровень национального правительства; 2,3,4 — уровни местных правительств; — отсутствие полномочий

Таблица 3

Страны	Культура				Отдых				Транс-порт				Экономическое развитие				Снабжение элек-троэнергией				Пожар-ная охрана				Полиция
	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4	1	2	3	4
Австрия
Бельгия
Дания
Франция
Германия
Ирландия
Италия
Нидерланды
Новая Зеландия
Норвегия
Португалия
Испания
Швеция
Англия
США

Услуги, предоставляемые населению, как правило, делят на две категории: те, которые предоставляются всему населению и не потребляются в индивидуальном порядке (например, полиция и пожарная служба), а также те, к которым население может иметь доступ, а может и не иметь (водопровод, канализация, уборка мусора). Как правило, услуги для всего населения финансируются из местных налогов или других источников поступлений, поскольку трудно провести различие между теми, кто пользуется услугами, и теми, кто должен платить за них. Вторая категория услуг отличается от первой тем, что в этом случае достаточно легко определить объем услуг, предоставленных непосредственным потребителям.

Учет различия между этими двумя категориями услуг является одним из критериев выбора способа их предоставления. Местное правительство может организовать их производство как на муниципальных, так и на частных предприятиях.

Наиболее распространенными примерами муниципальных предприятий в Соединенных Штатах являются:

водопровод,

канализация,

электросеть,

газ,

аэропорты,

платные дороги и мосты, стоянки,

мусорные свалки и уборка мусора,

стадионы и другие места отдыха.

Муниципальные предприятия — производители вышеназванных услуг, как правило, имеют свой бюджет, что позволяет обеспечить двойное финансирование: из местного бюджета (общих налогов) и заработанных средств (платы за услуги). Это отличает финансирование производства услуг данного вида от финансирования таких услуг, как полиция, пожарная служба и т. п., которое полностью берет на себя местный бюджет. Создание отдельного бюджета для этих видов деятельности и наличие возможности взимать за них плату приводит к следующим положительным эффектам:

1. Муниципальное предприятие может использовать доходы от общего налогообложения для оплаты доступных всем жителям услуг, предоставление которых обязательно по законодательству или уставу города (механизм единых тарифов, погашение разницы через механизм дотаций).

2. Потребители, пользующиеся услугами, платят за них пропорционно объему и частоте потребления.

Таким образом, в зависимости от характера услуг, предоставляемых населению, предприятия местного хозяйства (это муниципальные предприятия или предприятия государственные) далеко не всегда руководствуются критерием прибыльности. Напротив, частные предприятия, рассматривающие прибыль как доминирующий фактор, не могут отпускать услуги по доступным ценам.

Взаимосвязи трех секторов в местном сообществе

Общая экономическая теория традиционно базируется на представлении о двухсекторной экономике, включающей публичный/общественный (в России его чаще всего называют государственным) и частнопредпринимательский секторы. При этом в среде экономистов до недавнего времени доминировало мнение, что каждый из этих секторов занимает в экономике свое четко определенное пространство. Правительство не должно вмешиваться в бизнес, бизнес не имеет отношения к деятельности правительства. В своем бестселлере девяностых годов XX в. советники президента Клинтона Дэвид Осборн и Тэд Геблер назвали этот тезис “центральной установкой бюрократической модели”⁵⁴.

С точки зрения концепции развития местных сообществ изъяны бюрократической модели двухсекторной экономики очевидны.

Во-первых, в реальной жизни современная экономика, кроме названных секторов – общественного и частнопредпринимательского, включает так называемый третий сектор. Этот сектор именуют по-разному: некоммерческий сектор, бесприбыльные организации, неправительственные организации и даже ассоциации сообществ. При всем различии названий и определений его структуры суть заключается в том, что третий сектор “образуют организации, находящиеся в собственности и управлении частных лиц, но функционирующие с целью удовлетворения общественных или социальных нужд, а не накопления частного богатства”⁵⁵. Это главный критерий отнесения организации к третьему сектору. Поэтому, если, допустим, основной целью крупной бесприбыльной фирмы является накопление частного богатства, она не относится к третьему сектору. Примером такой организации может служить консалтинговая фирма, созданная предпринимателями и оказывающая им же соответствующие услуги (аудит, маркетинг, обучение персонала и т.п.) безвозмездно. С другой стороны, специальные банки развития, функционирующие в местных сообществах США, хотя и получают прибыль, но ставят целью удовлетворение местных потребностей (строительство дорог, реконструкция центра города и т.п.), относятся к третьему сектору. Вполне естественно, что к третьему сектору относятся различного рода благотворительные, добровольческие организации, церковь, институты соседских общин и т.п.

Во-вторых, в современной экономике границы между этими двумя секторами размыты. Очевидно, в этом переплетении и взаимосвязанности трех секторов заключается одна из причин, по которым современную экономику называют “смешанной”. Д.Осборн и Т.Геблер отмечают, что “сегодня правительства, испытывая все большую необходимость решать проблемы без новых денежных затрат, стремятся найти наилучший способ их решения, независимо от того, с каким сектором это связано. Можно назвать совсем немного услуг, традиционно предоставлявшихся исключительно общественным сектором, которые сегодня не оказываются (хотя бы где-то в стране) частным сектором, и наоборот. Бизнесмены открывают общественные школы и пожарные депо. Правительства содержат профессиональные спортивные команды и управляют фондами венчурного капитала. Некоммерческие организации занимаются реабилитацией осужденных, банковским делом и недвижимостью. Те, кто все еще считает, что правительства и бизнес должны быть разделены, вольно или невольно противятся этим инновациям независимо от того “работают” ли последние или нет”⁵⁶. Эти три сектора скорее являются партнерами, каждый из которых имеет свои сильные стороны.