11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

процедуры их осуществления, и б) индивидуальных правовых актов публичных органов, прежде всего административных, которые в рамках разрешительного или регистрационного порядка осуществления конкретных субъективных прав предоставляют, изменяют или прекращают, в зависимости от условий, предусмотренных законом, эти права (обязанности). Соответственно, административно-правовые споры, возникающие в связи с использованием субъективных публичных прав, не могут не касаться этих актов и прежде всего их соответствия закону и Конституции.

91

Глава 4

ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ ЧАСТНЫХ ЛИЦ В СФЕРЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. ПОНЯТИЕ ЗАКОННОГО ИНТЕРЕСА

Законные интересы наряду с субъективными правами отечественный законодатель относит к предмету правовой защиты. Разграничение субъективного права и законного интереса как предмета правовой защиты проводилось еще в дореволюционном отечественном правоведении. Д.М. Загряцков, например, отмечал, что нарушение не только права граждан, но и интереса может дать основание к возбуждению административного иска1. Однако до сих пор в теоретическом плане, особенно применительно к сфере публичного управления, проблема законных интересов разработана явно недостаточно. В научной литературе в этой связи высказывались различные точки зрения. По мнению Н.М. Малеиной, законодатель закрепляет субъективные права в конкретной форме, а законные интересы – в общей форме и, соответственно, субъективные права защищаются в судебном порядке, а охраняемые законом интересы – как правило, во внесудеб-

1 См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь. – М., 1923. – Кн. 4. – С. 25-26. В зарубежном праве также проводится различие между этими понятиями. В Италии, например, субъективные права защищаются, по общему правилу, в общих судах, а законные интересы – в административных трибуналах. См.: Travi A. Lezioni di guistizia amministrativa. – Torino, 2000. – P. 76-78.

92

ном1. Р.Е. Гукасян считает, что законные интересы – это социальные потребности, взятые законном под свою охрану не путем предоставления их носителям субъективных материальных прав, а посредством предоставления им права прибегнуть к судебной или иным правовым формам защиты2. Наибольшее признание ученых получила в решении этого вопроса позиция Н.И. Матузова, который отличие законных интересов от субъективных права видит прежде всего в том, что им не противостоят прямые юридические обязанности соответствующих лиц и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий3. В литературе неоднократно предпринимались попытки провести также различие между понятиями «законные интересы» и «охраняемые законом интересы». Однако большинство ученых и законодатель различий между ними не усматривает и используют их как синонимы.

Вместе с тем имеет теоретический и практический смысл разграничение правовых и законных интересов. Правовые интересы – это разновидность и юридическая форма социальных интересов субъектов права (экономических, политических, культурных и т.д.), которые неразрывно связаны с их соответствующими социальными потребностями. Всякая потребность суть состояние недостатка, нехватки, отсутствия определенных социальных благ или условий для нормальной деятельности и развития ее носителя и, следовательно, несет в себе противоречие между тем, что есть, и тем, что требуется. Потребности характеризуют субъектов с точки зрения их нужд, а отношение этих субъектов к удовлетворению своих потребностей выражается через интерес, характеризующий их как деятельную силу.

В юридической сфере интересы обнаруживают себя как притязания на удовлетворение имеющихся потребностей

1См.: Малеина Н.М. Защита личных неимущественных прав советских граждан. – М., 1991. – С. 9-10.

2См.: Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процес-

се. – Саратов, 1970. – С. 39-40.

3См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. – Саратов, 1987. –

С. 112-113.

93

посредством достижения определенных социальных благ, реализуемые в соответствии с нормами права или вопреки им, т.е. как юридически значимые притязания или притязания, имеющие правовой характер (правовые притязания). Для удовлетворения своих потребностей субъект должен не только обнаруживать свои притязания, но и вступать в отношения, в том числе правовые, с другими субъектами, утверждая обоснованность и законность своих притязаний. В результате интерес, выраженный в форме притязания, предстает как определенная позиция субъекта по отношению к другим субъектам. Эта позиция в правовом поле существует как правовая позиция, обнаруживая себя в правовом поведении субъекта. Следовательно, реализация социального интереса в правовом поле и через него придает ему характер правового интереса.

Правовые интересы – это интересы, непосредственно удовлетворяемые с помощью правовых средств, в том числе посредством юридически значимых действий заинтересованных лиц, направленных на реализацию прав и обязанностей и установление материальных правоотношений. К правовым относятся имеющие юридическое содержание интересы, включая те, которые не охраняются законом, поскольку являются следствием противозаконных действий1. В отличие от правовых интересов законные интересы – это всегда правомерные интересы, т.е. не противоправные, не противоречащие законодательству социальные интересы. В сфере права интересы как имеющие юридическую значимость притязания могут в соответствии с волей законодателя опосредоваться субъективными правами с корреспондирующими им обязанностями. Они могут и не получать такого опосредования через субъективные права, но обеспечиваться правовой охраной.

Понятия индивидуального (субъективного) интереса в качестве объекта правовой охраны в отечественной литера-

1 См.: Гукасян Р.Е. Правовые и охраняемые законом интересы // СГП. – 1973. – № 7. – С. 113-114.

94

туре рассматриваются как более широкое по объему, чем понятие интереса как объекта правового нормирования1. Это обстоятельство объясняется тремя основными причинами: количественной, качественной и экономической. Количественная причина обусловлена объективной невозможностью охватить все интересы юридической регламентацией (а посему опосредуются правом наиболее существенные, общественно значимые, типичные интересы), отсутствием соответствующих условий (способов и средств) для реализации некоторых интересов, пробелами в праве, упущениями законодателя. Качественная причина связана с тем, что не все общественные отношения в силу своей природы способны быть объектом правового регулирования (например, интимные отношения). Экономические причины определяют возможность государства гарантировать исполнение установленных правовых норм и реализацию урегулированных им интересов (предоставление бесплатного образования, бесплатной медицинской помощи и т.д.)2. Таким образом, за пределами правовой регламентации могут оказываться интересы, которые, тем не менее, получают правовую охрану. В текстах правовых актов, в том числе и в Конституции РФ (например, ст. 36, 55), они обозначаются как «охраняемые законом интересы», «законные интересы» либо просто упоминаются путем указания на защиту соответствующего интереса. Так, в ГК РФ (ст. 13) установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

1См.: Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические вопросы). – М., 1968.

2Подробнее см.: Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // СГП. – 1980. – № 1. – С. 30-32; Ромовская З.В. Судебная защита охраняемого законом интереса // Вестник Львовского ун-та. – 1983. – Вып. 2. – С. 79-80.

95

В современной отечественной литературе отсутствует общепризнанное и безупречное с правовой и функциональной точек зрения определение законного интереса. Как правило, он определяется через понятие «стремление». Так, В.А. Кучинский понимает законный интерес как «всякое устремление субъекта к достижению определенных благ, как прямо допускаемое правом, так и не запрещенное им»1. Использование понятия «устремление» в определении законного интереса вряд ли можно признать удачным. Во-первых, устремление не есть сам интерес, а скорее психологическая установка на его реализацию. Во-вторых, термин «устремление» не является юридическим, обозначаемое им явление требует адекватной правовой интерпретации. Раскрывая понятие законного интереса, А.В. Малько делает упор на то, что он реализуется через незапрещенное поведение и представляет собой «отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам – в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным»2.

§ 2. СУБЪЕКТИВНОЕ ПРАВО И ЗАКОННЫЙ ИНТЕРЕС

Законные интересы действительно находят отражение в объективном праве либо вытекают из его общего смысла и в определенной степени гарантированы государством. Однако дозволение не может выражаться в стремлениях к какомулибо благу. В лучшем случае дозволение можно рассматри-

1Кучинский В.А. Законные интересы: от Конституции к правореализующей деятельности // Теоретические вопросы реализации Конституции

СССР. – М., 1982. – С. 87.

2Малько А.В. Основы теории законных интересов // Ежегодник россий-

ского права (1999). – М., 2000. – С. 203.

96

вать в качестве законной основы реализации стремления. Не дозволение выражается в стремлении, а стремление реализуется через дозволение. Вместе с тем в концептуальном плане весьма значительный интерес для определения и разработки теоретической конструкции законного интереса представляют выявленные А.В. Малько черты сходства и различия между субъективным правом и законным интересом1.

Данные категории выступают как родственные, поскольку представляют собой юридические дозволения, связанные с такой реализацией права, как использование, и являются своего рода мерой поведения, специфическим критерием законных деяний. Субъективные права и законные интересы – это различные формы опосредования интересов. Их нетождественность находит выражение, в частности, в том, что:

а) они являют собой различные модусы правовой дозволенности: субъективное право обеспечено юридической обязанностью, а законный интерес – это лишь простая разрешенность действий2. Законный интерес суть правовая дозволенность общего характера, которая вытекает из общего смысла законодательства, буквы и духа закона и реализуется, если для этого имеются необходимые условия. Он подлежит защите в том случае, если не является противоправным и противоправно то действие, от которого он охраняется;

б) законный интерес как правовая возможность общего характера позволяет субъекту пользоваться благом, но без четких границ дозволенного поведения (вида, меры) и возможности требовать (из-за отсутствия корреспондирующей обязанности) определенных действий от других лиц. Соответственно, в отличие от классически понимаемого субъек-

1См.: Малько А.В. Основы теории законных интересов // ЖРП. – 1999. –

№ 5/6. – С. 67-68.

2Все то, на что лицо имеет право, – писал в свое время Н.М. Коркунов, – «дозволено, но не на все дозволенное оно имеет право, а лишь на то, возможность чего обеспечена соответствующей обязанностью». См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – СПб., 1908. – С. 149.

97

тивного права он характеризуется лишь двумя правомочиями – правом–поведением и правом–притязанием. При этом основной формой проявления законного интереса является именно правопритязание. Отсюда он представляет собой, по меткому выражению А.В. Малько, «усеченную правовую возможность», «усеченное право» и чаще всего выражается в просьбе1. Например, законный интерес государственного служащего в предоставлении ему отпуска в летнее время или законный интерес жителей в установлении для них удобных транспортных маршрутов. Форма просьбы, а не требования обусловлена нередко не только юридическими факторами (отсутствием обязанности у противоположной стороны), но и психологическими (например, состоянием неуверенности);

в) субъективное право носит индивидуально определенный характер (определены носитель права, обязанное лицо, мера и вид поведения, пределы во времени и пространстве). Пределы правомочий законного интереса четко не сформулированы в конкретных правовых нормах, а вытекают из совокупности правовых норм, правовых дефиниций, нормпринципов2, буквы и духа закона, учредительных норм, кодифицированных актов, стандартов достойного существования, закрепленных в нормах международного права и т.д.;

г) для субъективного права характерна максимальная степень юридической гарантированности, для законного интереса – минимальная. Вместе с тем отдельные декларативные права (например, право на жилище) не обеспечены конкретными юридическими обязанностями, не подкреплены необходимой системой гарантий (в том числе экономических, организационных) и выступают скорее в качестве законных интересов, чем субъективных прав. Так, притязанию лица получить работу и вступить в трудовые правоотношения не противостоит ничья конкретная обязанность предос-

1См.: Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведе-

ние. – 2000. – № 3. – С. 37-38.

2См.: Витрук Н.В. Система прав личности // Права личности в социалистическом обществе. – М., 1981. – С. 109.

98

тавить ему работу. В то же время, по мнению некоторых авторов, упоминание в нормах права интересов как объекта правовой защиты фактически приравнивает их к субъективным правам1.

Таким образом, законные интересы представляют собой юридически значимые притязания субъектов права в рамках общего дозволения, обеспеченные правовой охраной, индивидуально неопределенные в конкретных правовых нормах указанием на корреспондирующие им обязанности, но возможность реализации которых основана на общих принципах права, букве и духе закона и закрепленных в нормах международного права стандартах достойного существования.

§3. КЛАССИФИКАЦИЯ ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ

Вотечественном правоведении законные интересы классифицируются по различным основаниям. Они подразделяются на имущественные и неимущественные, интересы частных лиц и интересы государственных, муниципальных органов и организаций. Законные интересы могут носить ма- териально-правовой и процессуальный характер. Высказыва-

лась, однако, точка зрения, согласно которой законный интерес – это категория сугубо процессуальная2. Вполне обоснованно критикуя подобный подход, отдельные авторы впада-

ют в другую крайность и относят охраняемый законом интерес лишь к области материального права3. Оптимальной в данном случае представляется позиция А.В. Малько, который полагает, что отдельные процессуальные интересы, ана-

1См.: Малеин Н.C. Охраняемый законом интерес // СГП. – 1980. – № 1. –

С. 28-29.

2См.: Гурвич М.А. Гражданские процессуальные правоотношения и процессуальные действия. Труды ВЮЗИ. Т.3. – М., 1965. – С. 85-86; Рожкова М.А. Защита законного интереса в арбитражном суде // Хозяйство и право. – 2001. – № 6. – С. 54.

3См., напр.: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. –

С. 42-43.

99

логично материальным, могут стоять вне процессуальных прав, обеспеченных соответствующими процессуальными обязанностями (например, интерес свидетеля в том, чтобы суд сначала допросил свидетеля, интерес в отложении разбирательства на другой день и т.д.)1. Законный процессуальный интерес в литературе довольно часто связывается лишь с юридической заинтересованностью в исходе конкретного дела. В этом случае он рассматривается как определенная связь, в силу которой решение суда может отразиться на правах лиц, участвующих в процессе, и в первую очередь, сторон, или же служить удовлетворению общественного интереса2. Считается, что такой законный интерес имеется лишь у лиц, чьих прав и обязанностей может коснуться решение суда, или же у лиц, которым законом предоставлено право заявлять иск в чужих интересах. Однако представляется вполне корректной точка зрения, в соответствии с которой процессуальный законный интерес могут иметь не только стороны и третьи лица, но и представители (свидетели, эксперты, переводчики, прокурор и даже судья, например, интерес судьи в таком разрешении дела, которое не оспаривалось бы вышестоящим судом).

Однако наличие у судьи и других юрисдикционных органов «определенных законных интересов не дает оснований рассматривать их в качестве субъектов правового спора, в том числе и административного. Анализируя правовую природу интересов юрисдикционных органов, ряд авторов приходит именно к такому выводу3. Юрисдикционные органы

1См.: Малько А.В. Проблемы законных интересов в судебном разбирательстве // Вопросы теории и практики разбирательства гражданских дел: Сборник научных трудов. – Саратов, 1988. – С. 24-26.

2См.: Гукасян Р.Ф. Проблема интереса в советском гражданском процес-

се. – Саратов, 1970. – С. 50.

3См., напр.: Демин А.А. Понятие административного процесса. О подготовке административно-процессуального кодекса РФ // Административное право Российской Федерации. Вопросы предмета и системы административного права. Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики. – Нижний Новгород, 1999. – С. 59.

100