11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

могут иметь определенные законные интересы, но не как участники спора, а в качестве субъектов процессуальных правоотношений.

Кроме материальных и процессуальных выделяются еще два вида законных интересов – общие (общеотраслевые) и специальные (отраслевые). К общим относятся, в частности, законные интересы, вытекающие из общих принципов права (принципа справедливости, равноправия, состязательности, презумпции невиновности и т.д.). Любые действия, направленные на ущемление этих принципов, нарушают законные интересы частных лиц, вытекающие из этого принципа, которые могут защищать свои интересы всеми предусмотренными законом средствами. К числу общих относятся также законные интересы, связанные с охраной жизни, здоровья, чести и достоинства и других необъемлемых от личности благ и ценностей, возможность обеспечения которых прямо не опосредована субъективными правами. В качестве общих рассматриваются и законные интересы при применении норм права по аналогии. Специальные интересы – это интересы, относящиеся, главным образом, к какой-либо отрасли права – например, конституционные (интерес в повышении благосостояния общества и др.), административноправовые (интерес в принятии административным органом законного обоснованного решения, интерес в «прозрачности», открытости деятельности этих органов и др.).

Надо сказать, что в отдельных случаях вопрос об отнесении законных интересов к общим или отраслевым не имеет однозначного решения. Так, Н.В. Витрук относит к общим законные интересы личности, возникающие в связи с незаконным возложением не нее обязанностей (например, незаконное наложение штрафа)1. Однако незаконное возложение обязанности возможно лишь в рамках публично-правовых отношений, и, следовательно, возникающие в связи с этим законные интересы являются публично-правовыми, но не

1 См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. – М., 1979. – С. 157.

101

отраслевыми. Вместе с тем вопрос о незаконном возложении обязанности имеет и другую сторону. Причем в силу неразработанности в нашем административном праве проблематики законного интереса в публичной сфере он может решаться по-разному, даже одним и тем же автором.

Так, по мнению ряда ученых (Р.Е. Гукасян, Н.В. Витрук и др.), в связи с незаконным возложением на лицо обязанности защите подлежит законный интерес. Эта позиция лишь констатируется, но не обосновывается. Видимо, в основе ее лежит убеждение в том, что у обязанного в этом случае отсутствует какое-либо право, которому корреспондировалась быт соответствующая обязанность государственного органа, налагающего эту обязанность. Возражая против такого подхода, М.А. Рожкова отмечает: «На современном этапе развития отечественного права, пожалуй, анахронизмом выглядит утверждение, что обращение с иском, возникшим в связи с незаконным возложением на лицо обязанности, в частности, штрафа, есть средство защиты законного интереса. Поскольку в таком случае речь фактически идет о нарушении права собственности лица (умаление его имущества – денежных средств – без законных на то оснований), предъявление им иска преследует цель защитить названное право, но не законный интерес»1. Однако в более поздней работе М.А. Рожкова отказывается от этой своей позиции: «Оспаривая решение о неправомерном возложении публичных обязанностей, заявитель не защищает право, а обороняется от принуждения к исполнению обязанности, незаконно возлагаемой на него государством. Следовательно, в данном случае речь идет о защите не субъективного права, но законного интереса»2. Итак, что же нарушается в результате незаконного возложения публичной обязанности: законный интерес или субъективное право? Чем «оборона» от принуждения к исполнению

1Рожкова М.А. Защита законного интереса в арбитражном суде // Хозяй-

ство и право. – 2001. – С. 53-59.

2Рожкова М.А. Основные понятия арбитражного процессуального пра-

ва. – М.: Статут, 2003. – С. 34.

102

обязанности, незаконно возложенной на лицо, отличается от исковой защиты? Во-первых, незаконное возложение обязанности и принуждение к ее исполнению – далеко не одно и то же.

Возложение обязанности не обязательно осуществляется в рамках юрисдикционного акта, и обязанность определенное время может оставаться неисполненной. Между тем принуждение к исполнению обязанности предполагает ее неисполнение и осуществляется всегда посредством юрисдикционного акта компетентного административного органа. По действующему законодательству защита против незаконного возложения обязанности на гражданина предполагает порядок, предусмотренный ГПК РФ, а защита от административного принуждения к исполнению обязанности – процедуры, установленные КоАП РФ. Во-вторых, незаконное возложение обязанности, по общему правилу, касается не пассивного статуса лица, а негативного и означает вторжение в сферу предоставленной ему свободы, умаление тех или иных прав посредством вмешательства в сферу этой свободы. Соответственно, незаконное возложение обязанности препятствует возможности использовать без помех те или иные субъективные права и тем самым нарушает их.

Незаконное возложение обязанности на частное лицо есть одновременно нарушение публичным органом своей обязанности действовать в пределах установленных ему полномочий, не нарушать предметной, субъектной, пространственной и темпоральной компетенции, не злоупотреблять властью. Эта обязанность корреспондирует негативному праву частного лица, которое умаляется незаконно возложенной обязанностью. Все это свидетельствует о том, что принципиальным условием решения как этого, так и иных вопросов, связанных с законными публичными интересами, является разграничение «свободных» и «связанных» полномочий органов публичной власти.

103

§ 4. ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ И ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

Законные интересы в публичном управлении прежде всего – это феномен сферы «свободных», а не «связанных» полномочий публичных органов. Дело в том, что полномочия публичной администрации в различных сферах ее деятельности и правоприменения различны. Их использование может быть обставлено относительно строгими пределами, обозначенными в том числе встречными субъективными публичными правами частных лиц и границами их строго определенных законом обязанностей, за которые администрация выходить не вправе. В этом случае полномочия органов публичной администрации связаны определенными ограничительными условиями их реализации и предстают как «связанные» полномочия.

В то же время есть области административной деятельность, где законодатель предоставляет органам публичной власти свободу в выборе вариантов поведения исходя из

принципа целесообразности. Суть этого принципа состоит в том, что в рамках правовой нормы органам публичной администрации предоставляется возможность выбирать оптимальное решение возникающих проблем, максимально полно и правильно отражающее смысл закона, принципы права, цели правового регулирования и обстоятельства конкретного дела. Сфера действия этого принципа – это сфера дискреционных, свободных полномочий администрации, предоставляющих ей широкие, а иногда и весьма широкие возможности оценки и выбора. В таких случаях органы публичной власти могут действовать (или воздерживаться от действий), имея достаточно большую свободу маневра в принятии решений. Их действия не связаны какими-либо ограничительными условиями и они не «обременены» конкретной юридической обязанностью.

Применение свободных полномочий на основе принципа целесообразности, как правило, имеет место в тех ситуациях, когда отсутствует возможность или необходимость урегулировать определенные отношения общим правилом

104

поведения органов публичной власти в связи с тем, что возникающие в сфере вопросы требуют конкретного решения в каждом отдельном конкретном случае с учетом многих обстоятельств. В ряде случаев свободные полномочия могут быть следствием упущений законодателя в правовом регулировании властных отношений в сфере публичного управление либо результатом недостатков юридической техники. Отношения, возникающие в сфере дискреционной деятельности органов публичной администрации, это скорее властеотношения, чем правоотношения, содержанием которых являются субъективные права и обязанности. В свое время М.Д. Загряцков характеризовал их как односторонние «властеотношения», являющие собой как бы пережиток полицейского государства, но допускал возможность их квалификации в качестве как бы «правоотношений», поскольку они все же «связаны» хотя бы общим смыслом и целью закона1.

Специфика административной деятельности и ее правового регулирования такова, что в сфере публичного управления далеко не всегда можно четко провести разграничение между субъективным публичным правом и законным интересом. На это еще обращал внимание весьма популярный в свое время в России немецкий ученый Р. Гнейст, который предлагал в случае использования свободных полномочий предоставлять защиту интересов частных лиц, если они нарушаются администрацией, действующей вопреки духу, цели закона и принципу справедливости, диктуемой правопорядком.

Итак, в сфере свободных полномочий, позволяющих органам публичной администрации из нескольких вариантов решений выбирать такое, которые бы наиболее точно соответствовало жизненному случаю и применяемой норме, речь должна идти о защите законного интереса, а не права, поскольку правоприменитель не «обременен» конкретной юридической обязанностью.

1 См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб. – С. 1011.

105

Так, Налоговый кодекс РФ устанавливает статус участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (ст.9), четко определяет права и обязанности налоговых органов (ст. 31-34.1 и др.). Определяя полномочия налоговых и иных органов в налоговой сфере, законодатель в целом ряде случаев предусматривает возможность использования ими дискреционной власти (например, абз. 2 п. 1 ст. 53, п. 3 ст. 62, п.3 ст. 91). Так, согласно п.6 ст. 64 по ходатайству заинтересованного лица уполномоченный орган вправе принять решение о временном (на период рассмотрения заявления о предоставлении отсрочки или рассрочки) приостановлении уплаты суммы задолженности заинтересованным лицом. Вопрос относится к сфере свободного усмотрения уполномоченного органа, который может приостановить или не приостановить уплату задолженности. Законодатель не определяет условий, при которых соответствующий орган обязан принять решение о приостановлении уплаты по просьбе лица и, соответственно, орган не обременен обязанностью по принятию такого решения, а у лица отсутствует право требовать его принятия. Следовательно, в этом случае речь может идти о защите от нарушения не нарушенного права, а законного интереса.

В случаях, предусмотренных законом, использование свободных полномочий может иметь место как в рамках обычных административных процедур, так и при осуществлении юрисдикционной деятельности. Например, в рамках ст. 15.2 КоАП РФ за невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций налоговый орган вправе применить к нему наказание в виде штрафа в размере от двух до трех тысяч рублей. В то же время НК РФ, в отличие от КоАП РФ, исключает свободные полномочия правоприменителя при применении налоговых санкций, устанавливая четко фиксированные размеры штрафа, который налоговый орган не только не вправе, но и обязан наложить. Иное решение будет означать неисполнение налоговым органом своей обязанности и на-

106

рушение прав налогоплательщика, выраженное в незаконном возложении на него обязанности, не установленной законом. Если же лицо не согласно с конкретной суммой штрафа, наложенного на него в пределах, указанных в норме и допускающих свободное усмотрение правоприменителя, то в этом случае речь может идти только о нарушении и защите законного интереса.

Итак, сфера законных интересов частных лиц в публичном управлении – это прежде всего сфера использования органами публичной администрации свободных полномочий. «Объем» законных интересов частных лиц в публичном управлении, несомненно, обусловлен главным образом объемом свободных полномочий администрации. Эти интересы многообразны, причем нередко в зависимости от воли законодателя они могут трансформироваться путем исключения из общего правила в субъективные публичные права, которым корреспондируют соответствующие обязанности органов публичной власти. Так, ст. 15 Закона «О государственной гражданской службе в РФ» 2004 г. не устанавливает обязанности государственных служащих внимательно относиться к частным лицам, не унижать их чести и достоинства. Тем не менее, несомненно, что частные лица имеют законный интерес в таком отношении и должны получать защиту, исходя из общих принципов права и совокупности правовых норм, регулирующих вопросы государственной службы.

Вто же время НК РФ (ст. 33) устанавливает обязанность должностных лиц налоговых органов корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их чести и достоинства. Соответственно, все участники налоговых правоотношений обладают уже не законным интересом в этом случае, а субъективным публичным правом, в том числе правомочием требовать от должностных лиц соответствующего поведения.

Впроцессе взаимодействия с должностными лицами частные лица, несомненно, весьма заинтересованы в их четкой, компетентной, профессиональной, беспристрастной,

107

эффективной деятельности, т.е. в такой деятельности, которая в современной зарубежной науке административного права получила обозначение «хорошая администрация» или «хорошее управление». Конечно, не все отношения, связанные с «хорошим управлением», могут быть урегулированы по субъективным и объективным причинам посредством определения прав и обязанностей их участников. Следовательно, законный интерес в «хорошем управлении» может вытекать из буквы и духа закона, общих принципов права и т.д. Этот интерес частных лиц может быть представлен целым спектром более конкретных интересов. К их числу могут быть отнесены:

−интерес в том, чтобы должностные лица рассматривали его в качестве субъекта, обладающего конституционными правами и свободами;

−интерес в безупречном вежливом и непренебрежительном отношении со стороны должностных лиц;

−интерес в справедливом и беспристрастном разрешении дела;

−интерес в том, чтобы быть выслушанным должностным лицом и получить исчерпывающую информацию и его правах и обязанностях;

−интерес во внимательном и полезном отношении должностного лица к его нуждам;

−интерес в получении обоснованных ответов на обоснованные вопросы, поставленные в его заявлениях и предложениях в органы публичной власти;

−интерес в доступности должностных лиц и их действиях без ненадлежащей отсрочки;

−интерес в компетентности и профессионализме должностных лиц, в их добросовестном, непренебрежительном отношении к своим должностным обязанностям;

−интерес в самостоятельном выяснении должностным лицом интересующих его сведений, необходимых для решения дела с участием данного лица;

108

− интерес в том, чтобы административные органы при принятии решений по свободному усмотрению не игнорировали собственные предписания, в которых регулируют свободу своих действий и собственную устоявшуюся практику принятия таких решений.

Целый ряд законных интересов частных лиц в сфере публичного управления может вытекать из общих конституционных принципов и принципов государственной службы: верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, законности, гласности в осуществлении государственной службы.

Вступление России в Совет Европы, ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Протоколов к ней1 накладывает на нее юридические обязанности по приведению национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и адаптации правовых институтов к нормам и стандартам европейского сообщества. эти процессы, без сомнения, должны касаться и гармонизации российского административного права. Они предполагают имплементацию в него целого ряда принципов, признанных Европейским судом справедливости в качестве общеевропейских. К числу таких принципов относится, в частности, принцип пропорциональности или соразмерности, конкретизирующий принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина2. Законные интересы частного лица, вытекающие их этого принципа, могут состоять в том, чтобы: а) общая свобода его действий в сфере публичного управления ограничивалась лишь настолько, насколько это необхо-

1См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов. – М., 1998. В настоящее время насчитывается около 70 конвенций в области прав и свобод человек и гражданина.

2Подр. см.: Штатина М.А. К вопросу о принципах административного права // Административное право: теория и практика. – М., 2002. – С. 9195; Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Права и свободы человека и гражданина. Научно-практический комментарий к главе 2

Конституции РФ. – М., 2000. – С. 64-71.

109

димо для достижения публичной цели и соразмерно ей; б) предписываемые для достижения публичной цели меры были для него минимально обременительны; в) использовались в отношении него менее обременительные меры, если они существуют.

Таким образом, законные интересы в сфере публичного управления представляют собой юридически значимые притязания заинтересованных лиц, не опосредованные субъективными правами с корреспондирующими им обязанностями, возможность существования и реализации которых в форме простого юридического дозволения обеспечена правовой защитой и вытекает из общих и специальных принципов права, общего смысла норм публично-правового законодательства и закрепленных в нормах международного права стандартов административной деятельности и достойного существования. Основными юридическими предпосылками существования публичных законных интересов частных лиц являются два обстоятельства: а) норма права устанавливает возможность свободного усмотрения органа публичной власти; б) норма права не определяет обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность частных лиц потребовать от них соответствующих действий и решений.

Эти обстоятельства не исключают, однако, возможности частных лиц в целях разрешения возникающих в этой сфере споров обратиться в компетентные органы за защитой законных интересов и инициировать контроль за использованием свободных полномочий и целесообразностью административных действий. Несомненно, что контроль за целесообразностью административных действий (решений) – это прерогатива прежде всего вышестоящих инстанций публичной администрации, устанавливающих соответствие этих действий требованиями эффективности, своевременности, обоснованности, оптимальности, разумности, способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным обременением для частных лиц. Однако во всем мире органы административной юстиции (включая общие суды, осуществляющие административную юрисдикцию) при разрешении

110