11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

Данная интерпретация социальных прав, реализация которых связана с деятельностью публичных служб, представляется, по крайней мере, спорной, если не ошибочной. Эти права являются публичными не потому, что их реализация связана с участием частных лиц (их носителей) в отправлении государственных функций. Такой подход, по сути дела, ведет к отождествлению их с политическими правами. Они являются публичными, поскольку им корреспондирует взятая на себя государством публичная обязанность по социальному обеспечению, исполнение которой предполагает (при наличие всех предусмотренных законом условий) издание властного управленческого акта. Эти права носят публичный характер не в силу того, что связаны с представлением о благе социальной группы, а потому, что не могут быть реализованы иначе, как через исполнение властным органом как представителем государства его публичной обязанности. Право на получение назначенной пенсии также является публично-правовым, а не частноправовым, ибо является субъективным правом в длящемся публично-правовом отношении. Именно поэтому во многих странах спорные пенсионные дела относятся к ведению административных трибуналов (например, Франция, Великобритания) или социальных (административных) судов (Германия).

Вопрос о выделении и обосновании критериев относимости субъективных прав к публичным, реализующимся в сфере публичного управления, имеет не только теоретическое, но и практическое значение, ибо от отраслевой принадлежности зависит и возможность использования отраслевых способов защиты субъективного права.

Один из вариантов решения этого вопроса был представлен В.И. Новоселовым, который разработал три основных критерия отнесения субъективных прав к сфере государственного управления1:

1 См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. – Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1976. –

С. 52-53.

51

1)урегулированность права (обязанности) нормами права, что дает основание отделить юридические права от иных (моральные, организационные и т.д.);

2)принадлежность права (обязанности) гражданину как участнику управленческих отношений, регулируемых нормами административного права. В соответствии с этим критерием к субъективным публичным правам в сфере публичного управления конституционные права граждан могут относиться лишь в том случае, если частное лицо – их носитель является субъектом конкретного публичного правоотношения, в котором другой стороной выступает орган публичного управления как носитель властных полномочий и обязанностей. При таком подходе право на отдых, являясь конституционным правом (ст. 37 Конституции РФ), в сфере публичного управления будет носить публично-правовой характер лишь тогда, когда гражданин выступает субъектом конкретного публичного правоотношения (право на отдых после физической работы административно-арестованных либо право на отдых других групп индивидов как участников управленческих правоотношений, регулируемых нормами административного права, например, государственных служащих как участников служебных отношений). Подобная экспликация относимости субъективных прав, носителями которых являются субъекты конкретных публично-правовых правоотношений, к сфере публичного управления, несомненно, оправданна и продуктивна. В то же время она не исключает публичного характера права на отдых как основного права, коль

вобщерегулятивных публично-правовых отношениях Конституция возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать это право, гарантировать его соблюдение другими субъектами;

3)относимость права (обязанности) к сфере государственного управления – в административно-правовой статус входят лишь те права и обязанности, которые относятся к области государственного управления. Данный критерий, предложенный В.И. Новоселовым, касается, однако, не относимости прав (обязанностей) к сфере публичного управле-

52

ния, а включения уже отнесенных к этой сфере прав в конкретный публично-правовой статус частных лиц. Для решения вопроса о том, какие конкретные субъективные права относятся к сфере публичного управления и являются пуб- лично-правовыми, он не имеет принципиального значения.

Основным критерием определения публично-право- вого характера индивидуализированных субъективных прав в конкретных правоотношениях выступает критерий их принадлежности частным лицам как субъектам публичного права в плоскости их взаимодействия с органами публичной власти.

Субъективные публичные права частных лиц – это не только их политические права, но и личные (гражданские), экономические, социально-культурные права, в правоотношениях или по поводу их правоотношений с государственными или муниципальными органами (должностными лицами) как носителями публичной власти, реализующими в этих правоотношениях свои полномочиями. Эти права и властные полномочия получают свое закрепление в нормах публичного права, относящихся к его различным областям (конституционное, административное, налоговое, таможенное, право социального обеспечения и т.д.). Публичные субъективные права и обязанности опосредуют властеотношения, в которых одним из обязательных участников является государство (в лице его органов) в качестве управляющей, повелевающей или координирующей власти, управомоченной или правообязанной. Реализация личных (гражданских) прав как публичных прав осуществляется в публично-правовых отношениях (в отношениях с государством как властью). Государство гарантирует гражданину наличие, осуществление и защиту его личных конституционных (общих публичных) прав путем принятия отраслевых и комплексных нормативноправовых актов. Однако эти права могут также иметь прямое действие в публично-правовой и частной сферах. На этот момент справедливо обращает внимание Г.А. Гаджиев. Исследуя юридическую природу основных экономических прав, он выделяет у них две стороны: публично-правовую и

53

частноправовую и приходит к выводу, что эти права, рассматриваемые с точки зрения частноправового содержания, образуют основу системы российского частного права1.

Обнаруживая свое частноправовое содержание, правовые нормы об основных экономических правах активно взаимодействуют с нормами гражданского права и действуют в сфере частных отношений. Прямое действие этих основных прав в сфере частных отношений, по мнению Г.А. Гаджиева, состоит не в том, что на их основе возникают субъективные права и обязанности одних частных лиц к другим, а в том, что и этой сфере правоприменительные органы должны их обеспечивать и гарантировать. Демонстрируя свое публично-правовое содержание, нормы об основании экономических правах действуют в отношениях между индивидом и государством2.

2.3. Субъективное публичное право как право свободы

Проблема субъективных публичных прав – это вопрос о свободе и ценности человеческой личности в государстве и перед государством. Субъективные публичные права – это правовые возможности, которыми обладает частное лицо в отношениях с публичной властью, возникающие из тех ограничений и обязанностей, которые она на себя налагает. Соответственно, теория субъективных публичных прав неразрывно связана с теорией самоограничения государства, кото-

1См.: Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств): Автореф. дисс. докт. юрид. наук. – М., 1996. – С. 41-43. К числу основных экономических прав Г.А. Гаджиев относит, например, такие опирающиеся на конституционные принципы свободы экономической деятельности, как то: право выбирать род деятельности или занятий, свобода рынка труда, свобода выбора организационно-правовых форм предпринимательской деятельности, свобода обладания недвижимостью, свобода договора и т.д.

2Там же. – С. 41.

54

рое не только признает правомочия частных лиц по отношению к себе, но и налагает на себя обязанность соблюдать, уважать и защищать права частных лиц.

Правовое государство – это такое политическое сообщество, в котором самоограничение государства дополняется

иодновременно корректируется его обязанностями. Смысл этого государства состоит в том, чтобы уравновесить права и свободы отдельных индивидов и интересы политического сообщества как целого. Для этого государство должно быть связано объективным правом.

Эта теория нашла свое отражение во многих конституциях современных государств, юридически закрепляющих модель правового государства.

Врамках реализации этой модели произошла полная юридизация и субъективизация отношений между частными лицами и государством, опирающиеся на многообразные ор- ганизационно-правовые механизмы всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс в зарубежной литературе обоснованно квалифицируется как «коперникианский переворот» во всей системе административного права.

Взарубежной правовой доктрине и практике субъективные публичные права прежде всего понимаются как права частных лиц в юридических отношениях с государственными органами как властью. Так, в соответствии с современной немецкой доктриной к субъективным публичным правам относятся все права частных лиц, признанные правопорядком, независимо от уровня и иерархии правовых норм. Понятие субъективного публичного права трактуется, как правило, в соответствии с учением О. Бюллера о «защитной норме»

иобъединяет все признанные правопорядком индивидуальные интересы. Согласно концепции О. Бюллера норма права дает основание для возникновения субъективных публичных прав только в следующих случаях:

1) если имеет принудительный (связующий) характер, т.е. исключает применение свободного усмотрения администрации;

55

2)издана в интересах определенного лица или определенного круга лиц для удовлетворения их индивидуальных интересов, а не только в интересах целого;

3)если этим лицам обеспечена возможность потребовать от администрации определенных действий в их интересах1.

Современная немецкая судебная практика также исходит из теории «защитной нормы». Для признания субъективного публичного права требуется двойное условие: оно существует лишь в том случае, если императивная норма и вытекающая из нее юридическая обязанность администрации служат не только публичному интересу, но также предназначены для защиты интересов отдельного гражданина. Отсюда субъективное публичное право наличествует только в том случае, если:

а) правовая норма накладывает на администрацию определенную объективную юридическую обязанность и

б) данная норма как минимум также нацелена на защиту индивидуальных интересов2.

Соответственно в абз. 1 § 13 Закона об административных судах устанавливается двойное условие для отмены административного акта и возможного решения о возражении: его противоправность и вследствие этого нарушение прав истца.

При этом для признания существования субъективного публичного права за частным лицом не требуется, чтобы правовая норма, в которой содержится это право, включала четко определенное требование или словосочетание «право на…» что-то. Принципиально значимо лишь то, чтобы правовая норма в соответствии с объективной волей законодателя служила не только общему, но и индивидуальному (и это обязательно) интересу частных лиц. В публично-правовом споре все зависит от индивидуального интереса того лица,

1См.: Buhler O. Die subjektiven offentlichen Rechte und ihr schutz in der deutschen Verwartungsrechtssprechung. – В., 1914. – S. 21.

2См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. – М.: Юристъ, 2000. – С. 112.

56

который ссылается на норму, в связи с реализацией которой этот спор возникает. Выявление правовых норм, которые преследуют цель содействия интересам частного лица и фактически благоприятствуют ему, может быть чрезвычайно сложным. Во многих случаях нельзя определенно сказать, исходя из прочтения закона, включает ли в себя правовая норма субъективное публичное право.

Понимание субъективного публичного права в современной отечественной и зарубежной доктрине прежде всего как права частных лиц обусловлено тем, что в публичноправовых отношениях субъективные публичные права органов государственной и муниципальной власти принято обозначать как властные полномочия. Между тем эти полномочия в публичные правоотношения по сути своей являются субъективными публичными правами. Во избежание односторонней трактовки субъективных публичных прав как элемента публичных отношений это обстоятельство нельзя упускать из виду. На этот аспект обращал внимание еще М.Д. Загряцков, отмечая, что признание субъективных публичных прав граждан есть последовательное развитие «принципа равноправности» граждан и государства как субъектов публичных прав1. Равноправность граждан и государства как субъектов публичных прав и обязанностей выражается во взаимности прав и обязанностей, обусловленных одной равнообязательной нормой и объективным публичным порядком в целом, подчиняющим государство правовым установлениям и обеспечивающим баланс суверенных прав государства со встречными правами частных лиц, и наоборот.

В современной России конституирующей юридической основой установления такого баланса и равноправности является конституционная норма (ст. 2 Конституции РФ), определяющая в качестве обязанности государства и, соответственно, его органов и должностных лиц признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Нормы публичного правопорядка определяют равнообязательные

1 См.: Загряцков М.Д. Указ. соч. – С. 15.

57

границы и требования правомерного поведения не только частных лиц в отношениях с государством, но и государства в отношениях с частными лицами. Публичное фактическое властеотношение становится правоотношением, в котором права и обязанности его субъектов взаимно скореллированы – правам частных лиц корреспондируют обязанность субъекта публичной власти и наоборот. В этом контексте

субъективное публичное право можно определить как ус-

тановленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта.

Категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу субъекта, его личное усмотрение в поведении, с другой – ограничение этого усмотрения, т.е. обязанность соблюдать установленные нормой права границы этой свободы. Данная обязанность характеризует правовую связанность, нарушение которой влечет применение санкций и распространяется как на частных лиц, так и на публичных субъектов. В этом контексте субъективное публичное право выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публичноправовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Оно характеризует юридическую свободу поведения субъектов этого взаимодействия, ограниченную их собственной ответственностью за нее, за соблюдение ее границ. Субъективное публичное право, – это прежде всего элемент управленческого правоотношения, обязательной стороной которого является государство как власть. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязательными действиями носителей публичной власти.

Е.Б. Лупарев в целях конкретизации специфики этого права вводит в оборот понятие «субъективное публичное

58

управленческое право»1. Использование в данном понятии термина «управленческое» не получает обстоятельного обоснования и, на наш взгляд, является неоправданным. Субъективные публичные права по своей природе не могут не быть управленческими, ибо возникают главным образом в плоскости управленческого взаимодействия.

Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются не только в регулятивных отношениях с органами публичной власти, но и в охранительных публичных правоотношениях в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Содержание этих охранительных правоотношений характеризуется наличием субъективных публичных субъективных прав и юридических обязанностей. Примечательно, что, например, в ФРГ по общей формуле (clausula generalis) доступ частных лиц к административным судам обеспечивается в соответствии с зако-

ном каждому, чье право нарушено публичной властью,

а исключения описываются особо.

Методологически оправданно подразделение субъективных публичных прав на права властвования (полномочия) и права свободы (субъективные права частных лиц). Субъ-

ективные публичные права органов (должностных лиц)

публичной власти – это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой полномочиях, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний. Они суть императивны и неотчуждаемы.

Императивность обусловлена тем, что они выступают как права – обязанности: права по отношению к частным лицам и обязанности по отношению к государству, от осуществления которых органы (должностные лица) отказаться не могут. Неотчуждаемость проявляется в том, что властные полномочия не могут быть устранены, изменены или переданы не иначе, как на основе закона или подзаконного акта.

1 Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. – Воро-

неж, 2003. – С. 70.

59

Субъективные публичные права частных лиц – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Субъективные публичные права частных лиц неотчуждаемы, но не императивны, ибо не подлежат обязательному осуществлению, как властные полномочия, и не являются правами – обязанностями. В то же время соответствующие этим правам обязанности публичных органов не являются обязанностями – правами, ибо они не могут отказаться от осуществления своих обязанностей в публично-правовом отношении либо произвольно изменить их, не нарушая законы.

§ 3. ОБЪЕКТ СУБЪЕКТИВНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ

3.1. Понятие объекта субъективного права

Субъективные публичные права и юридические обязанности субъектов публичного права имеют своим объектом определенные социальные блага, для достижения которых они вступают в публичные правоотношения. Иными словами, объект субъективных публичных прав – это то, что удовлетворяет их потребности, ради чего они действуют, что служит реализации их интересов. В свое время А.И. Елистратов относил к объекту публичных прав все то, что может служить средством для осуществления публичных, общественных интересов.

На первый взгляд, создается впечатление, что такой подход носит односторонний характер, ибо в качестве объекта субъективных публичных прав рассматривается только то, что служит средством реализации публичных интересов, и тем самым этот объект сводится к объекту прав властвования, целью осуществления которых является именно публичный интерес. В то же время использование субъективных

60