11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

В этом контексте административный иск может быть

определен как требование к юрисдикционному органу о защите субъективных публичных прав, законности или публичного правопорядка, исходящее из указанного заявителем конфликтного правоотношения и предполагающее разрешение возникшей ситуации посредством проверки правомерности административных актов и применения правовосстановительных либо административно-

наказательных мер. Административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите публичного права как субъективного, так и объективного. Защита объективного публичного права и публичного правопорядка может осуществляться в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов и совершением административных проступков (в смысле ст. 2.1 КоАП), нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.

Административный иск как отраслевая разновидность родового понятия иска характеризуется рядом признаков, отличающих его от гражданского иска: 1) возникает из спорных административно-правовых отношений и как требование о правовой защите всегда связан административно-правовым спором или административным правонарушением; 2) сигнализирует о возникновении разногласия сторон с противоположными юридическими интересами; 3) цель административного иска – защита ущемленного субъективного публичного права или нарушенного правопорядка предусмотренным в законе способом – путем восстановления нарушенного права или возложения обязанности, в том числе обязанности понести административное наказание; 4) предмет исковой защиты – субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок, которые лицо, обращающееся в суд, предполагает нарушенными; 5) использование судом специальных процессуальных средств, в том числе компенсационных механизмов, при разрешении спора, заявленного административным иском.

121

§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИСКОВ

Исследование видов административного иска в тех зарубежных странах, где он давно используется в качестве средства обращения в суд, позволяет выявить не только особенности его отдельных разновидностей, но и определенные общие черты, обусловленные как общей логикой правового регулирования, так и прямым заимствованием отдельных исковых форм.

Так, в Японии выделяются четыре основных вида административных исков: 1) иск «кококу»; 2) «тоджиша»; 3) «народный иск» (actio popularis) и 4) иск «кикан» или иск по спору между органами и учреждениями. Иски «кококу» и «тоджиша» в японской доктрине обозначаются как субъективные иски, имеющие основной целью защиту прав и законных интересов сторон. «Народный иск» и иск «кикан» относятся к объективным искам, нацеленным в первую очередь на точное исполнение законодательных предписаний, объективного права.

Иск «кококу» заявляется в связи с осуществлением властных полномочий органами публичной власти. Он может приобретать четыре основных формы: а) о признании бездействия администрации незаконной; б) об отмене правового предписания; в) о подтверждении ничтожности административного акта; г) о признании недействительным административного акта, действия, решения (иск «торикеши»). Основным инструментом защиты прав частных лиц и контроля за административной деятельностью в Японии является иск

опризнании акта недействительным («торикеши»). Он представляет собой процессуальное средство, используя которое истец заявляет о незаконности административного акта или властного действия и требует признать их недействительными в судебном порядке. Он должен подаваться в адрес административного органа, издавшего оспариваемый акт. Тем самым юридически предопределяется ответчик (ст. 11 Закона

опорядке разрешения административных споров 1962 г.).

122

Одновременно с иском «кококу» может быть предъявлен также иск о возмещении ущерба.

Во Франции существуют различные подходы к классификации административных исков. Одни авторы выделяют пять их видов: 1) иски из споров по поводу аннулирования (признания недействительными) административных актов. Они используются для оспаривания превышения власти, в связи с чем называются также исками о превышении полномочий или исками о законности; 2) иски, которые связаны с нарушением субъективных прав и рассматриваются «в порядке полной административной юрисдикции»; 3) иски по спорам о толковании, в которых выставляется требование уточнить смысл акта управления; 4) иски из споров, связанных с оценкой законности административных актов; 5) иски из споров, связанных с применением репрессии1.

Наиболее распространенными являются иски о превышении власти и иски о рассмотрении спора в порядке полной административной юрисдикции. Репрессивные иски подаются в связи с совершением правонарушений (les contraventions). Протокол о правонарушении, составленный компетентными органами, передается префекту, который обращается с требованием в суд о наложении на нарушителя штрафа, а в определенных случаях – и с требованием о возмещении им причиненных убытков.

Французское исковое производство по административным спорам оказало влияние на многие страны мира, в том числе на арабские, латиноамериканские и некоторые африканские франкоязычные государства. Так, в арабских странах административные иски сводятся, как правило, к четырем наиболее типичным группам: 1) иски в целях аннулирования; 2) иски общего характера (определенная аналогия исков из полных споров); 3) иски в целях толкования и оценки законности; 4) иски в связи с применением репрессий.

1 См.: Общие сведения об административном праве Франции. – М., 1993. –

С. 72-73.

123

Французская система административных исков оказала известное влияние и на ряд латиноамериканских стран. В частности, Кодекс производства по административным спорам

(Codigo Contencioso Administrativo) Колумбии 1984 г. преду-

сматривает четыре вида исков.

Иск об аннулировании имеет целью устранение административного акта из юридического оборота. Он подается в интересах законности и поэтому с ним может обратиться в суд любое лицо в любое время. Этот иск имеет целью защиту законности, которой наносится урон нарушением норм, регулирующих публичный правопорядок.

Иск о восстановлении права – это иск, посредством ко-

торого заявитель требует, помимо аннулирования административного акта, восстановления своего ущемленного, замененного или нарушенного права. В отличие от иска об аннулировании, этот иск может быть подан только заинтересованным лицом, т.е. лицом, чье право было нарушено. Различия между этими двумя исками могут быть проведены еще по целому ряду оснований: а) по особенностям действия судебного решения – по иску об аннулировании решения действует erga omnes , а по иску о восстановлении права – inter pares; б) в случае подачи иска об аннулировании отказ от него невозможен, в то время как иск о восстановлении предполагает возможность отказа от требований, связанных с частным интересом.

Иск о прямом возмещении и исполнении предполагает,

что заинтересованное лицо может прямо требовать восстановления права, возмещения ущерба, исполнения администрацией лежащей на ней обязанности, возврата неверно (незаконно) уплаченного, когда основанием требования являются административный акт или действия, проверка которых сопряжена с серьезными затруднениями

Иск об определении компетенции имеет целью устано-

вить, какой орган публичной власти компетентен решать один и тот же вопрос.

Известным своеобразием отличается система административных исков в странах, относящихся к австро-

124

германской модели административной юстиции. Так, в Законе об административных судах Германии 1960 г. (§ 42, 43) выделяются такие основные иски, как: 1) иск об оспаривании или о признании недействительным обременяющего административного акта; 2) иск о принуждении к исполнению обязательства (о принуждении ответчика к принятию административного акта или к совершению определенного действия); 3) иск об установлении, изменении или прекращении правоотношения. Однако эти иски не исчерпывают все средства правовой защиты в административном судопроизводстве, виды которых не ограничены количественно. При этом как законодательство, так и доктрина ФРГ исключает actio popularis из административного процесса, связывая право на административный иск только с тем лицом, права которого нарушены изданным административным актом.

§ 4.СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИСКОВ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ

При построении системы административных исков в российской административном судопроизводстве необходимо учитывать, что в зависимости от сущности конкретного административного спора, как показывают теория и практический опыт стран с развитой административной юстицией, требование заинтересованного лица к суду может преимущественно выражаться в двух основных формах: а) в форме полного оспаривания, т.е. предполагать процедуру полного судебного разбирательства спора по существу относительно вопросов факта и права. Это – процедура in personam (от лат. – против лица), которая связана с нарушением субъективного права, когда заявитель оспаривает вторжение в сферу его правового статуса; и б) в форме обращения о проверке законности административного акта, причем такое требование может касаться как нормативного, так и индивидуального акта. Это – процедура in rem (от лат. – против вещи, ее состояния, а не лица), связанная со спором о законности ад-

125

министративного акта. В этом случае судебное разбирательство может принимать форму упрощенного производства по проверке законности данного акта.

Исходя из этого административные иски, инициирующие разбирательство по вопросам законности административных актов, вполне правомерно обозначать как иски о законности или иски о признании административных актов недействительными (незаконными).

В этом плане сложившееся в действующем российском праве деление производств на производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов и производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий административных органов нуждается в определенной корректировке. Для обеспечения эффективной деятельности судов представляется более целесообразным учреждение иска о законности (о признании недействительным). Такой иск был бы в известной мере аналогом используемых в зарубежных странах исков об аннулировании административных актов, которые обосновываются прежде всего дефектами формы и содержания этих актов, неправомерным осуществлением властных полномочий (Recours pour exces de pourvoir – во Франции, die Anfechtungsklage –

в Германии, кококу – в Японии и т.д.). Наряду с этим иском целесообразно выделение иска о защите (восстановлении) субъективных публичных прав и законных интересов в пол-

ном судебном разбирательстве. В этом случае разрешение административного спора не ограничивается признанием административного акта недействующим. Оно включает восстановление прав, защиту законных интересов, может предполагать и решение вопроса о возмещении ущерба, причиненного изданием такого акта.

Таким образом, иск о законности административного акта – это обращенное к суду требование о признании административного действия (или решения), нарушающего права, недействительным либо об объявлении его ничтожным. К числу основных характеристик такого иска могли бы быть отнесены: а) легкость», простота его заявления; б) мини-

126

мальные судебные расходы; в) необязательное участие адвоката; г) упрощенная процедура рассмотрения, заключающаяся в операции судебной проверки акта на предмет его соответствия действующим правовым нормам, в том числе нормам, определяющим форму и процедуру принятия акта, компетентность административного органа на принятие данного акта. Признавая данный акт недействующим или объявляя его ничтожным, суд тем самым косвенно защищает нарушенное право или законный интерес.

Иск о восстановлении нарушенного права или полном судебном разбирательстве предполагает такую конфликтную ситуацию, в которой стороны (частное лицо и административный орган) спорят относительно наличия (отсутствия) какого-либо права в конкретном публично-правовом отношении либо о его различном понимании (процедура in personam). В судебном разбирательстве спора истец доказывает, что имело место нарушение его права, просит о его восстановлении и/или о возмещении причиненного незаконными административными действиями ущерба. Разрешая такой спор, суд должен не просто проверить законность акта, признав его недействующим в случае несоответствия закону, но и определить наличие и объем прав, на нарушение которых ссылается истец, выяснить, насколько реальны его права по отношению к правам публичной администрации, в какой мере они нарушены.

В этом контексте система административных исков в

российском административном судопроизводстве могла бы быть представлена следующим образом:

1)иски о законности или о признании недействительными административных актов (решений и действий) органов публичной власти;

2)иски о восстановлении права или о полном судебном разбирательстве, выставляемые непосредственно в защиту субъективных публичных прав и законных интересов, граждан и иных субъектов публичного права. В свою очередь, они вполне могут подразделяться: а) на иски об установлении, изменении или прекращении административного право-

127

отношения; б) иски о возмещении ущерба, причиненного неправомерными действиями администрации; в) иск о подтверждении или признании какого-либо субъективного публичного права; г) иск об исполнении обязательства; д) иск об издании административного акта (совершении действия),

вкотором заинтересован истец;

3)административно-наказательные иски, которые могут быть подразделены: а) на иски о привлечении к административной ответственности; б) иск о пересмотре наказательных постановлений административных органов;

4)иски в связи со спорами о компетенции между органами публичной администрации;

5)иски по спорам, вытекающим из административных договоров.

Итак, своеобразие административно-правовых отношений определяет характер требований, составляющих сущность административного иска, и обусловливает процессуальные особенности их разбирательства. Право на предъявление административного иска в юрисдикционный орган – это право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административ- но-правового отношения и защитить тем самым нарушенное субъективное публичное право.

128

ЛИТЕРАТУРА

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. – 1993. – № 237.

2.Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 9. – Ст. 1011.

3.О Правительстве Российской Федерации: Феде-

ральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г.

№2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федера-

ции. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.

4.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 24. –

Ст. 2253.

5.О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г.

№166-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федера-

ции. – 2001. – №51. – Ст. 4831.

6.О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 17. – Ст. 1455.

7.Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ //

129

Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. –

№31. – Ст. 3803.

8.О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. –

№22. – Ст. 2063.

9.О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. –

№31. – Ст. 3215.

10.Баранов В.М. Субъективное право и юридическая обязанность: проблемы гармонизации / В.М. Баранов, М.А. Пшеничников // Актуальные проблемы юриспруденции: Сб. науч.

тр. – Владимир: ВГПУ, 2000. – С. 5-29.

11.Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права / Д.Н. Бахрах // Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 16-24.

12.Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права / Д.Н. Бахрах // Советское государство и право. – 1986. – № 2. – С. 41-48.

13.Бережнов А.Г. К вопросу об «объективном» и «субъективном» в контексте теоретико-методологических проблем правопонимания / А.Г. Бережнов // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. – 2004. – №4. –

С. 3-24.

14.Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе / Н.В. Витрук; отв. ред. В.А. Патюлин. – М.: Наука, 1979. – 229 с.

15.Власова А.В. О соотношении субъективного гражданского права и интереса / А.В. Власова // Известия вузов.

Правоведение. – 2004. – № 3. – С. 179183.

16.Власова А.В. Структура субъективного гражданского права / А.В. Власова; Яросл. гос. ун-т им. П.Г. Демидова. – Ярославль: Рио-Гранд, 1998. – 116 с.

130