11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

Спорным являлся в юридической литературе начала ХХ в. вопрос о правовой природе личных прав (или прав так называемой гражданской свободы). Одни авторы вообще отрицали за ними свойство субъективных публичных прав и рассматривали их как рефлекс объективного права, т.е. юридически пустое место, в котором свобода частных лиц обеспечивается тем, что государственная власть действует согласно правопорядку, установленному юридическими нормами. Другие трактовали их только как публичные с точки зрения отношений между индивидом и государством и изолировали их от обязанностей других индивидов. Третьи исследователи относили эти права только к частным субъективным правам, хотя эта точка зрения и не была господствующей. Наконец, ряд авторов, исходя из того, что личные права гарантируют защиту субъекта от посягательств не только государственной власти, но и частных лиц, приходили к тому, что эти права гражданской свободы (например, право частной собственности) раздваиваются на субъективные публичные и субъективные частные права. Своеобразную позицию в этом вопросе занимал М.М. Агарков, который полагал, что отнесение прав гражданской свободы к частному праву не приводит к изъятию из публичного права тех правоотношений, которые могут возникать по их поводу и которые носят социально-служебный характер (например, право требовать содействия от государственных органов осуществлению прав гражданской свободы)1.

В современной литературе понятие «личные права» используется в двух значениях: в широком – любые (все) субъективные права индивидов и в узком (специальном) – особая группа прав и социально-экономических2 интересов. Личные права в узком смысле подразделяют на имущественные (по поводу материальных благ как экономической ценности) и неимущественные. В свою очередь неимущественные права нередко классифицируют на личные неимущественные, ко-

1См.: Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву. – С. 84-85.

2См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. – Саратов, 1987. – С. 94.

71

торые тесно связана с личностью субъекта и неотделимы от него, и неимущественные права, которые такой связью не характеризуются и их осуществление может передаваться другим лицам. Личные права граждан, как и другие их основные права, закрепленные Конституцией, принадлежат не только всем гражданам вообще, но и каждому в отдельности и выражают связь гражданам и государства, в которой управомоченной стороной является гражданин, а обязанной – государство. При таком подходе личные гражданские права, закрепленные Конституцией, не могут не рассматриваться как публичные. Эта точка зрения разделяется, однако, не всеми авторами. В литературе к содержанию публичного права нередко относятся только те нормы, которые касаются политических прав и свобод граждан1. Таким образом, конституционные публичные права граждан опять-таки сводятся

кполитическим правам.

Вобоснование такого рода «редукционизма», как правило, приводится два рода причин – исторические и юриди- ко-технические. Исторические причины связывают с тем, что отнесение личных (гражданских) прав к публичным было обусловлено ситуацией, когда главная опасность для них исходила со стороны государства и их надо было отвоевывать у государственной власти. На самом же деле эти права суть «проявление определенных частных прав». Юридико-техни- ческие причины объясняют тем, что отнесение многих прав (право на жизнь, на здоровье, на благоприятную окружающую среду и т.д.) исключительно к конституционным обусловлено отсутствием в течение длительного времени специ-

ального законодательства, раскрывающего содержание этих прав2. Однако эти причины имеют частное значение для обоснования личных (гражданских) прав как частных. Например, тот факт, что личные права исторически с большим

1См.: Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. – М.: Госюриздант, 1961. – С. 21.

2См.: Малеина Н.М. Личные неимущественные права граждан: понятия, осуществление, защита. – М., 2000. – С. 10.

72

трудом «отвоевывались» у государственной власти, отнюдь не означает, что ныне эти права не опосредуют взаимоотношения частных лиц и государства и не «отвоевываются» у государственных органов и должностных лиц, невольно или преднамеренно, в «силу административного восторга» (Ф.М. Достоевский) нарушающих эти права.

2.2.Система субъективных публичных прав

вконцепции Г. Еллинека

Частное лицо как субъект публичного права подчинено публичной власти, ограниченной объективным правом и субъективными публичными правами, которые оно гарантирует. Основанные на субъективных публичных правах, притязания частного лица к органам публичной власти непосредственно связаны с его определенным положением по отношению к государству, т.е. с его определенным публичноправовым статусом. Этот статус выражает сложные (комплексные), длящиеся отношения частного лица и государства как носителя публичной власти. Исходя из этого обстоятельства Г. Еллинек разработал ставшую классической систему субъективных публичных прав1. Она не потеряла своей актуальности и значения и сегодня, являясь наиболее популярной у современных зарубежных исследователей. Все правоотношения между индивидом и государством Г. Еллинек подразделяет на четыре категории, характеризующиеся специфическим статусом частного лица и соответствующими ему правами:

1) права на участие в организации и деятельности публичной власти, в формировании государственной воли – избирательные права, право петиций, свобода союзов, собраний и т.д. (status activus). По мысли Еллинека, активный статус как бы побуждает своего носителя к активной гражданской позиции, т.е. к активной реализации публичных прав, уже юридически закрепленных. Другими словами, если по-

1 См.: Еллинек Г. Система субъективных публичных прав. – М., 1905.

73

зитивный статус очерчивает лишь зону jus potentiale, то активный статус представляет собой jus actuale, т.е. сферу исполнения гражданской правоспособности;

2)обязанности частных лиц в отношении государства (status passivus). Этот статус характеризуется состоянием подчинения частного лица публичной власти, при котором частное лицо несет только обязанности. Это – состояние несвободы (статус несвободы) частного лица и свободы публичной власти, ограниченной объективным правом. Но и состояние несвободы, подчинения частного лица есть состояние ограниченного правом подчинения. Нельзя не согласиться с Еллинеком, что подчинение частного лица государству простирается лишь на столько, на сколько этого требует пра-

во. Всякое притязание государства к частному лицу должно иметь правовое основание1. Следовательно, обременение частного лица публично-правовыми обязанностями имеет свои правовые пределы, и выход за эти пределы (незаконное возложение обязанности) является правовым основанием для правопритязания к публичной власти, для оспаривания ее действий. Публично-правовые обязанности частного лица суть правовые границы сферы его свободы, которая имеет правовую санкцию. Пассивный статус индивида определяет ту сферу его вовлеченности в государственный правопорядок, в котором от гражданина требуется не только безусловное подчинение, но и отказ от какого-либо самоопределения. Данная сфера совпадает с системой безусловных запретов и предписаний;

3)права частных лиц на свободу от государства, от вмешательства органов публичной власти в сферу предоставленной им свободы – право на неприкосновенность личности, жилища, имени, свобода передвижений и т.д. (status negativus sive status libertatis). Статус свободы (право свобо-

ды) означает свободное от вмешательства государства состояние частного лица. В силу такого положения частное ли-

1 См.: Еллинек Г. Право современного государства. – СПб., 1908. –

С. 273-274.

74

цо может притязать на отмену всех нарушающих его свободу распоряжений публичной власти, всех ущемляющих его права или создающих препятствия их осуществлению административных актов. Понятие «негативный статус» выражает негативное понимание свободы как отсутствие принуждения. В отличие от него позитивное понимание свободы проявляется в ее интерпретации как свободы выбора, способности частных лиц к реализации своих целей, способностей и т.д. Негативный статус является противоположностью пассивного, а не активного статуса. Это – сфера свободного самоопределения индивида, в которую государство в принципе не должно вмешиваться. По мнению Еллинека, формальными характеристиками такой зоны являются, во-первых, строго индивидуальные цели и интересы и, во-вторых, исключительное действие принципа свободы волеизъявления. Негативный статус отрицает монополию императивных аспектов государственного правопорядка, т.е. «монополию запретов

ипредписаний»;

4)права на содействие, помощь и положительные услуги со стороны государства – право на судебную защиту со стороны государства (status positivus sive civitatis). Сам Г. Ел-

линек к этой группе прав относил лишь права на судебную

защиту. Следуя логике его теоретической конструкции, к этому виду субъективных публичных прав стали относить впоследствии право на социальное обеспечение и иные соци- ально-экономические права. На основе позитивного статуса частное лицо приобретает права не только в отношении других (равных по статусу) правопользователей, но и в отношении государства как такового. Носитель позитивного статуса в целях реализации своих публично-правовых интересов приобретает право пользоваться государственными институтами. При этом государство обязано не только не противодействовать осуществлению этих интересов (принцип non facere), но должно положительным образом содействовать их реализации (принцип facere).

75

2.3. Современные подходы к классификации субъективных публичных прав в российской науке

Классификация субъективных публичных прав, разработанная Г. Еллинеком, все большее признание и распространение получает в работах современных российских авторов1. Так, Б.С. Эбзеев выделяет три основных группы прав: а) права, составляющие так называемый отрицательный правовой статус и характеризующиеся тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом претензий государства (личные права и права общественной свободы – свободы мысли, совести, слова, собраний, ассоциаций и др.; б) права, составляющие так называемый положительный статус и характеризующиеся правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав, прежде всего социально-экономических; в) права на участие в управлении государством и политической деятельности вообще. К данной группе прав Б.С. Эбзеев относит политические права, хотя делает верное замечание о том, что грань между ней и двумя предыдущими довольно условна2.

Данная классификация субъективных публичных прав раскрывает структуру взаимоотношений индивида и государства. Как любая идеальная модель, она является в определенной мере упрощенным, огрубленным образом исследуемых явлений. Это выражается, в частности, в том, что границы между ее структурными элементами в реальной действительности оказываются неабсолютными, условными, подвижными. Так, в современной литературе является дискусси-

1См., напр.: Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. – М.:

Норма, 1996. – С. 21-23.

2См.: Эбзеев Б.С. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. В 2-х т. –

М.: Юристъ, 2000. – С. 12-13.

76

онным вопрос о границах политических субъективных прав. В категорию политических прав отдельными авторами включаются две основные группы этих прав: а) право на участие в организации и деятельности государства и его органов (избирательное право, право на референдум, право петиций) и б) право на участие в общественно-политической жизни (свобода слова и печати, свобода союзов, собраний и т.д.). Вместе с тем за рамками политических прав остаются многие права, которые в отечественной литературе традиционно принято относить политическим (право на занятие должностей в государственных и муниципальных органах, право на забастовку и др.)1.

Спорным является и вопрос о юридической природе свободы совести и вероисповедания. Одним авторы относят его к числу политических конституционных прав, другие – к личным, третьи – к правам, пограничным между личными и политическими2.

Правы те авторы, которые рассматривают в содержании свободы совести именно негативные правомочия, заключающиеся в праве требовать от государства, его органов невмешательства в ее осуществление и, соответственно, относят это право к числу личных. При этом не исключено, что свобода совести как личное право в определенных условиях может получать политическую охрану.

Дискуссии относительно объема понятия «политические права и свободы» обусловлены прежде всего отсутствием четкой дефиниции этого понятия и критериев, позволяющих определить сколь-нибудь устойчивый перечень этих прав. Весьма интересную попытку в решении этого вопроса предпринял А.В. Лебедев, который в основу иерархии политических прав и свобод кладет право народа на самоопределение (ст. 5 Конституции РФ) и конкретизирует его в трех направлениях:

1См.: Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. – М., 1994. – С. 29-35.

2См.: Кириченко М.Г. Свобода совести в СССР. – М., 1985. – С. 8.

77

а) через права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ) – право на народное представительство, право на местное самоуправление, свободные выборы и референдум;

б) через право граждан на участие в управлении государством (ст.32 Конституции РФ) – право избирать и быть избранным, право на гражданство, на доступ к государственной и муниципальной службе, на участие в отправлении правосудия, право на обращение, на свободу мысли и слова и т.д.;

в) право граждан на участие в функционировании политической системы – вне рамок государства (ст. 17, 30, Конституции РФ) – право на объединение, право манифестаций, свобода мысли и слова и т.д.1

К политическим могут относиться также такие права как: право на участие в местном самоуправлении, право выдвигать своего кандидата во время избирательной кампании, право требовать отчета у избранного депутата о выполнении им своих обязанностей, право обращаться к депутату с запросом и др.

Субъективные политические и иные публичные права частных лиц в их позитивном и негативном измерениях могут возникать и осуществляться как непосредственно на основе нормативно-правового акта, в том числе и Конституции, (право на обращение в государственные органы), так и на основе индивидуального правового акта, базирующегося, в свою очередь, на нормативном акте (право обжаловать постановление об административном наказании – только после вынесения такого постановления). Особую группу субъективных публичных прав частных лиц составляют права частных лиц, которые в соответствии с законодательством являются их обязанностями, и наоборот. К их числу относятся, например, право (и обязанность) иметь паспорт, право (и обязанность) получить лицензию на отдельные виды дея-

1 См.: Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан (конституци- онно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 6, 8-9, 14-15.

78

тельности, предусмотренные законом, обязанность (и право) в установленных законах случаях пройти регистрацию и т.д.

При классификации субъективных публичных прав нельзя обойти стороной широко используемое подразделение прав (и обязанностей) в сфере публичного управления на

абсолютные и относительные. Различные авторы вклады-

вают неодинаковый смысл в эти понятия. Одни относят к абсолютным правам фундаментальные личные права человека (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, свободу совести и др.), ограничение или временное приостановление которых не допускается ни при каких обстоятельствах, т.е. главным образом права, ус-

тановленные ст. 20, 21, 23 (ч.1), 24, 28, 34 (ч.1), 40 (ч.1), 4656 Конституции РФ. Все иные права рассматриваются как относительные1. Другие авторы к абсолютным правам относят права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты публичной власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными в этом случае называются права, для реализации которых нужен акт государственного органа2. Третьи авторы относят к абсолютным правам такие, реализация которых зависит только от волеизъявления гражданина (право на участие в управлении, свобода ассоциаций, передвижения и т.д.). В качестве относительных при таком подходе рассматриваются права, реализация которых зависит не только от волеизъявления их носителя, но также от наличия фактических возможностей их осуществления3.

1См.: Эбзеев Б.С. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. В 2-х томах / Под ред. Б.С. Эбзеева. Т. 2. – М., 2001. – С. 15; Административное право. Общая часть / Под ред. В.П. Сальникова. – С. 58. и др.

2См.: Бахрах Д.Н. Административное право. – С. 67; Административное право / Под ред. В.Я. Кикотя. – М., 2003. – С. 23.

3См.: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учеб. пособие. – М.: Юрлитинформ, 2003. – С. 69.

79

Наряду с подразделением субъективных публичных прав на абсолютные и относительные в литературе, особенно зарубежной, широко исследуется их классификация на негативные и позитивные. Для реализации негативных прав достаточно инициативы и активности самых носителей этих прав: они могут быть обеспечены простым воздержанием государства от какого-либо вмешательства в их осуществление. Считается, что эти права сами по себе обладают исполнимой силой. К ним относятся практически все гражданские и политические права граждан, а также часть социальноэкономических прав (право собственности, свобода предпринимательской деятельности) и культурных прав (свобода творчества и т.д.). Неисполнение государством обязанности невмешательства в сферу закрепленной Конституцией за частными лицами свободы является основанием для возникновения административно-правовых споров.

Субъективные публичные права, относимые к позитивным, требуют для своей реализации определенных акций со стороны государства. Речь идет не просто о принятии индивидуальных правовых актов – такие акты необходимы достаточно часто и при реализации негативных прав (например, при разрешительном и регистрационном порядке их осуществления). Для реализации позитивных прав, как правило, недостаточно усилий только их потенциальных пользователей. Необходимы «позитивные услуги» со стороны государства, осуществление экономической, организационной, планирующей, финансовой и иной деятельности органов публичной власти. В систему позитивных прав входит основная масса социально-экономических и культурных прав: право на защиту от безработицы, право на благоприятную окружающую среду, право на образование, охрану здоровья, на приобщение к культурным ценностям и т.д. Данные права отражают ценности социально ориентированного государства. Это – права, которые всегда оставляют для конкретноисторического этапа возможность повысить уровень, количество, качество, объем обеспеченности стоящими за ними благами и, следовательно, не могут быть полностью реали-

80