11_1406_Зеленцов. Субъективное публичное право - 500

зуемыми1. Они не обладают исполнимой силой сами по себе. Возможность пользования ими зависит от целого ряда соци- ально-экономических и политических факторов, материальных возможностей государства, обязанности которого в отношении этих прав характеризуются отсутствием юридической четкости и определенности.

Негативные публичные права (политические, гражданские) призваны оградить частных лиц от произвольных действий властей в охраняемом законом пространстве их свободы. Позитивные права «привязывают» индивида к государству, которое оказывает ему помощь, услуги, содействие. Несомненно, все эти особенности не могут не предопределять различный характер позитивных и негативных прав. Для того чтобы подчеркнуть различие в литературе, предлагается рассматривать политические и гражданские права именно как «права», а социально-экономические и культурные – как «требования». При этом права – свободы трактуются как «право действовать», а социальные – как «право получать». В результате политические и гражданские права определяются как «право действовать против государства», а все остальные – как «право требовать что-то от государства»2.

Отмеченные различия в известной мере отражают тот факт, что социально-экономические и культурные права являются стоимостными и требуют значительных капиталовложений, затраченных ресурсах со стороны государства. Отсюда многим из этих прав не корреспондируют четко определенные обязанности государства, и в сфере публичного управления они выступают скорее как законные интересы частных лиц.

Кроме того, по критерию активности, проявляемой в определенной сфере деятельности, все субъективные пуб-

1См.: Глухарева Л.И. Права человека в современной мире. – М.: Юристъ, 2003. – С. 49-50.

2См.: Толкачева С.В. Развитие конституционного права на въезд и выезд из Российской Федерации в период становления демократического государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 16.

81

личные права частных лиц можно подразделить на три основные группы:

1)право (права) свободы, которому корреспондирует обязанность публичной администрации не вмешиваться в сферу деятельности частных лиц, за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией и законом. Это общее право конкретизируется в целом ряде фундаментальных статутных прав и выражает подход к человеку как свободной, активной и равноправной личности, способной на сознательное самоопределение и ответственной за свою собственную жизнь. Любое ограничение свободы гражданина – чтобы быть конституционно законным – должно быть сделано на уровне закона. До тех пор, пока это не сделано государственной властью, гражданин вправе выбирать любые варианты поведения в рамках своих возможностей. К числу основных элементов этого права на свободу относятся: свобода ассоциаций, свобода экономической деятельности, свобода передвижения и т.д. Все эти права можно обозначить как права личной свободы;

2)право на участие частных лиц в политической жизни

идеятельности публичной администрации самостоятельно или через организации, представляющие их интересы.

Право на политическое участие может проявляться

вразличных формах: а) в активном избирательном праве; б) в пассивном избирательном праве; в) в праве на индивидуальную или коллективную петицию; г) на законодательную инициативу и др. В число этих прав может быть включено также право на оппозицию публичной власти, осуществляемой в явно неконституционной форме.

Право на административное участие включает такие правомочия, как: право на доступ к информации и документам публичной администрации, право на участие в осуществлении административных функций (на участие в деятельности коллегиальных органов, в консультативных органов в работе различного рода экспертных групп и т.д.), на участие

вразличного рода народных инициативах, консультациях, право на создание и реализацию различного рода служб по

82

предоставлению публичных услуг, право на доступ к государственной службе и т.д.;

3) право на эффективную судебную защиту, которое включает как минимум два правомочия: а) право на справедливое судебное разбирательство и б) право на исполнение вынесенного судебного решения.

§ 3. СТАТУТНЫЕ И ИНДИВИДУАЛИЗИРОВАННЫЕ ПУБЛИЧНЫЕ ПРАВА

Одним из важных подразделений субъективных публичных прав является их классификация на статутные и индивидуализированные. Вопрос о юридической природе статутных прав в современном правоведении достаточно дискуссионный. В подходе к решению этого вопроса обозначились две тенденции. Одна из них выражается в том, что в правовой литературе утверждается в качестве ведущего мнения представление о закрепленных в правовых нормах (прежде всего конституционных) правах как субъективных статутных правах, наряду с субъективными правами, реализуемыми в конкретных правоотношениях. Другая тенденция представлена теоретическими воззрениями целого ряда известных авторов (В.К. Бабаев, А.Б. Венгеров, Ю.И. Гревцов, В.А. Кучинский, Л.С. Явич и др.), которые выступают против «фактического отождествления» статутных и субъективных прав и настаивают на том, что понятием «субъективное право» могут обозначаться только индивидуализированные, личные права, возникающие в конкретных отношениях при наличии предусмотренных законом обстоятельств.

Одним из главных аргументов, которым обосновывается неправомерность трактовки статутных прав как субъективных, является указание на отсутствие корреспондирующей этим правам юридической обязанности. В силу этого Р.О. Халфина предлагает даже обозначать статутные права «специальными благами», полагая, что термин «право» не соответствует существу связанных с ними отношений, поскольку государством обеспечиваются и охраняются не пра-

83

ва (например, на неприкосновенность личности), а именно социальное благо, которое стоит за ним. Правоотношения же возникают в случае посягательства на социальное благо и характеризуют связь между государством в лице его органов и нарушителем1.

Такой подход вызывает целых ряд возражений. Вопервых, сами права и свободы не могут не быть социальным благом, его юридической разновидностью. Во-вторых, основные статутные права не могут не быть правами, поскольку в правовом государстве им соответствуют конституционные обязанности государств в лице его органов признавать, соблюдать и защищать эти права (ст. 2 Конституции РФ). Б.С. Эбзеев полагает даже, что основные права, устанавливая индивидуальную автономию личности и ограничивая государственную власть, являются одновременно положительными обязанностями государства, требующими от него соответствующих действий2.

Статутные права не существуют вне правоотношений и без корреспондирующих обязанностей государства. На основе конституционных норм, закрепляющих статутные права, возникают отношения общего типа, субъектами которых выступают частные лица и государство, обладающие взаимными правами и обязанностями. Эти отношения обозначаются в современной литературе как общерегулятивные или общие правоотношения. Особенности этих правоотношений, содержащих в качестве своих элементов, статутные права и обязанности:

1) эти отношения конституируются общими правовыми нормами, которые наделяют всех и каждого, независимо от их собственного желания и собственных действий, одинаковыми правами и обязанностями. Об общем характере право-

1См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – М., 1974. –

С. 123-124.

2См.: Эбзеев Б.С. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. Т.2: Защита прав и свобод граждан. – М., 2000. – С. 14.

84

отношения в данном случае свидетельствует, по мнению А.В. Полякова, связь субъективного права и юридической обязанности, обусловливающие соотнесенность поведения всех лиц, которым адресуется норма1;

2)общие правоотношения опосредуют наиболее важные связи государственно-организованного общества, в том числе правовой статус частных лиц и компетенцию органов публичной власти. Властные полномочия субъектов власти в сфере публичного управления также носят общий, статутный характер, распространяются на каждого и всех лиц, находящихся в сфере определенной законом компетенции, на лиц, не находящихся у них в непосредственном подчинении;

3)общие правоотношения (и права) устанавливаются нормами права, изменяются и прекращаются вместе с ними и возникают «прямо из закона», «непосредственно из Конституции». Они носят длящийся, бессрочный характер и для их возникновения не требуется иных обстоятельств (в частности, юридических фактов), кроме наличия у лица правосубъектности. Они могут носить как общерегулятивный характер, так и правоохранительный характер;

4)общие правоотношения носят, как и любые правоот-

ношения, представительно-обязывающий характер: одни

участники наделены субъективными правами, а на других лежат юридические обязанности2. Несмотря на предельно общий круг участников (всякий и каждый), вполне определенно можно установить, участвует ли данный субъект в общем правоотношении;

5)общие правоотношения играют, как правило, роль связующего звена между нормой права и индивидуализирующими правами и обязанностями, основанием возникновения которых при наличии определенных в законе обстоятельств являются именно статутные права и обязанности.

1См.: Поляков А.В. Общая теория права: Курс лекций. – СПб., 2001. –

С. 566.

2См.: Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. –

М., 1987. – С. 267.

85

Итак, статутные права вполне правомерно рассматривать как субъективные права, которые реализуются как в общих правоотношениях, так и в конкретных правоотношениях, при возникновении жизненных ситуаций, предусмотренных законом. В общих правоотношениях им корреспондируют соответствующие статутные обязанности. В литературе субъективные права и обязанности в общих правоотношениях нередко подразделяются на всеобщие и абсолютные. К всеобщим относят права (обязанности) и отношения, которые вытекают непосредственно из закона (неприкосновенность личности, свобода слова, митингов и т.д.) или конституционных обязанностей либо норм-запретов уголовного права, в которых конкретно определен один субъект – государство. В качестве абсолютных рассматривают права (обязанности) и правоотношения, возникающие из закона «через посредство» юридических фактов (право личной собственности, право на труд, отдых и т.д.). Считается, что в этих отношениях всеобщий характер носят лишь юридические обязанности, а субъективными правами пользуются конкретные лица1. Такая классификация представляется весьма спорной. Отнесение к абсолютным общим правоотношений, возникающих «через посредство» юридических фактов, достаточно проблематично, ибо юридические факты служат средством конкретизации состава правоотношений.

Следовательно, такие правоотношения относятся скорее к конкретным, чем к общим абсолютным и традиционно обозначаются как абсолютно конкретные, где поименно определен носитель субъективного права. Данная спорная классификация статутных прав на всеобщие и абсолютные субъективные права свидетельствует о том, что границы между общими и конкретными правоотношениями подвижны и нередко трудно определимы. Многие из закрепленных на конституционном уровне прав фактически осуществляются без возникновения каких-либо конкретных правоотношений

1 См.: Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и пра-

ва. – М., 2003. – С. 378.

86

с государством в лице его органов и не обусловлены какимилибо юридическими обстоятельствами. Так, религиозные группы могут создаваться и действовать без государственной регистрации и уведомления о своем существовании органов публичной власти. Они вправе совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей1. Тем самым субъективное право, установленное конституционной нормой, реализуется прямо из этой нормы, а не обусловлено какими-либо юридическими обстоятельствами, но ему соответствует пассивная обязанность всех, и прежде всего государства, воздерживаться от действий, посягающих на осуществление этой группой религиозной свободы.

Субъективные индивидуализированные права, реализуемые в конкретных правоотношениях, возникают в рамках и на основе статутных прав субъектов, т.е. на их общих субъективных, наличных по закону, правах. Статутные и индивидуализированные права представляют собой существующую, в пределах предусмотренных законом, меру и вид возможного поведения субъектов, а общая и индивидуализированная обязанность, соответственно, меру и вид должного поведения. Мера и вид возможного или должного поведения – это сущностные признаки субъективного права и юридической обязанности, и этот признак в равной мере присущ как статутным (общим), так и индивидуализированным правам, независимо от того, в каких правоотношениях – общих или конкретных – они реализуются. Отсюда вполне правомерен вывод о том, что субъективное право имеет два модуса существования: оно может выступать в форме статутного (общего) субъективного права и в форме индивидуализированного (конкретного) субъективного права. Понимание статутных, и прежде всего, основных прав как субъективных имеет не только теоретическое, но и практическое значение:

1 См.: ст. 7 Закона РФ «О свободе совести и религиозных объединениях» //

СЗ. – 1997. – № 39. – Ст. 4465.

87

оно дает возможность гражданину ссылаться на них перед лицом властных структур1.

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Это означает, что человек и гражданин может осуществлять свои права и свободы, а также защищать их в случае нарушения, руководствуясь Конституцией РФ, ссылаясь на ее нормы. При этом статутные публичные права являются непосредственно действующими, независимо от того, существуют или нет законодательные или иные правовые акты, призванные их конкретизировать, определить правила, механизмы и процедуры их оптимального существования. Следовательно, конкретизация основных статутных прав в конкретных правоотношениях и правах может осуществляться в двух формах: а) непосредственно из Конституции; б) посредством использования конкретизирующих нормативных актов, уточняющих статические и динамические (процедурные) границы их осуществления в конкретных правоотношениях. Соответственно, основные статутные публичные права можно подразделить на две группы.

Одна из них характеризуется тем, что исходя из смысла конституционной нормы для их осуществления не требуется дополнительной законодательной регламентации (свобода мысли, творчества, права на участие в культурной жизни

ит.д.). К другой группе относятся права, которые нуждаются в такой регламентации, в разработке точных правил и процедур их осуществления для беспрепятственной и гарантированной реализации, что вытекает из существа самого права или прямого указания на это в Конституции. При конкретизации и развитии в этих актах конституционных положений существует опасность их искажения, сужения действия прав

исвобод, установления таких процедур их реализации, которые из-за своей неполноты или ущербности могут затруднить их осуществление. Кроме того, возможны нарушения этих прав и свобод при применении даже совершенных кон-

1 См.: Государственное право Германии. Т. 2. – М., 1994. – С. 177.

88

кретизирующих законодательных актов путем издания подзаконных актов и совершения действий должностных лиц. Отсюда при защите субъективного публичного права в суде, ином органе правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы, как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения1.

На практике общие суды нередко уклоняются от непосредственного применения Конституции РФ2. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении ориентировал суды на то, чтобы в соответствии с конституционными положениями они оценивали при рассмотрении дел содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые правоотношения, а во всех необходимых случаев применяли Конституцию РФ в качестве акта прямого действия3.

Статутные субъективные права могут осуществляться как в форме общих регулятивных и охранительных правоотношений, так и в форме конкретных правоотношений. В тех случаях, когда статутные права нарушаются, возникают конкретные правоотношения, которые носят восстановительный характер и ничем не отличаются от правоотношений, возникающих в результате нарушений чьих-либо конкретных субъективных прав. Реализация статутных прав и обязанностей в конкретных правоотношениях обусловлена обстоятельствами объективного и субъективного характера. В этом случае статутное субъективное право выступает как предпосылка субъективного индивидуализированного права, как права на приобретение конкретных правомочий в конкретном правоотношении. Для обретения конкретным лицом определенных субъективных прав (и обязанностей) их бес-

1См.: Комментарий к Конституции РФ / Под общ. ред. В.Д. Карповича. –

М.: Юрайт – М., 2002. – С. 128-129.

2См.: Лебедев В.М. Прямое действие Конституции РФ и роль судов //

ГиП. – 1996. – № 4. – С. 3.

3См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. // РГ. – 1995. – 28 декабря.

89

препятственной реализации оказывается необходимым: а) обладание лицом правосубъектностью, б) наличие определенных обстоятельств, в том числе в определенных нормами права случаях, издание индивидуальных правовых актов.

Ряд индивидуальных субъективных прав может использоваться субъектом по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не препятствовать их реализации, защищать их. Это – группа прав, реализуемых в инициативном и уведомительном порядке. Их использование не предполагает получения от компетентного публичного органа какого-либо разрешения и оказывается возможным при наличии по крайней мере одного условия – обладания конкретным лицом правосубъектностью. Это субъективные индивидуализированные права конкретных лиц, которых корреспондирует общая обязанность государственных органов не препятствовать их реализации. В административноправовой литературе их обозначают как абсолютные, в отличие от относительных, для возникновения которых требуется издание акта государственного органа1. Для обретения лицом относительных конкретных прав и их беспрепятственного со стороны государства использования оказывается необходимы наличие как минимум двух обстоятельств: а) обладание лицом правосубъектностью, б) издание индивидуального правового акта органа публичной власти, который акт применения норм, закрепляющих статутное право и регулирующих процедуру его реализации, опосредует, исходя из публичных интересов и учитывая, волю частного лица – носителя права. Это – субъективные публичные права, для которых предусмотрен разрешительный либо регистрационный порядок реализации, без соблюдения которого они не могут быть использованы.

Таким образом, использование большинства субъективных публичных прав опосредуется двумя видами правовых актов: а) нормативных, конкретизирующих и опосредующих основные права (и обязанности) и устанавливающих

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. – С. 67.

90