Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ВВЕДЕНИИ

ВРЕМЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Статья 168.1. Понятие временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.1

Глава 19.1 Кодекса, устанавливающая порядок осуществления бюджетных полномочий ОГВ субъектов РФ (ОМСУ) при назначении временной финансовой администрации, введена Законом 2004 г. N 120-ФЗ. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного Закона, новая глава Кодекса, регулирующая статус и функции временной финансовой администрации, конкретизирует нормы проектов федеральных законов о вопросах реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Глава вступила в силу в части, касающейся субъектов РФ, - с 1 января 2007 г., а в части, касающейся муниципальных образований, - с 1 января 2008 г.

Комментируемая статья определяет понятие временной финансовой администрации:

временная финансовая администрация в субъекте РФ - это ФОИВ, уполномоченный Правительством РФ подготавливать и применять меры восстановления платежеспособности субъекта РФ, оказывать содействие ОГВ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществлять и (или) контролировать выполнение отдельных бюджетных полномочий исполнительных ОГВ субъектов РФ;

временная финансовая администрация в муниципальном образовании - это исполнительный ОГВ субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры восстановления платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие ОГВ субъектов РФ в выполнении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять и (или) контролировать выполнение отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов местной администрации.

Более детально полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации регламентированы ст. 168.3 Кодекса.

Статья 168.2. Основания и порядок введения временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.2

1. Наряду с комментируемой статьей введение при наличии соответствующих оснований временной финансовой администрации в субъекте РФ предусмотрено ст. 26.9 Закона об организации органов власти субъектов РФ (здесь и далее в ред. 4 июля 2003 г.), а в муниципальном образовании - ст. 75 Закона о местном самоуправлении.

Согласно указанным нормам временная финансовая администрация в субъекте РФ (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования). Устанавливающим порядок введения временной финансовой администрации федеральным законом, о котором идет речь в п. 1 комментируемой статьи, является АПК РФ. Необходимо иметь в виду, что при этом применяется не гл. 28 АПК РФ, устанавливающая особый порядок рассмотрения арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве), а общий порядок судопроизводства в арбитражных судах, а также правила, предусмотренные комментируемой статьей.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет подсудность рассмотрения дел о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) и органы, уполномоченные на обращение в арбитражный суд с ходатайством о введении временной финансовой администрации:

рассмотрение дел о введении временной финансовой администрации в субъекте РФ подсудно ВАС России. Правом на обращение с ходатайством о введении временной финансовой администрации обладает Правительство РФ. Соответствующие положения закреплены в п. 4 ст. 26.9 Закона об организации органов власти субъектов РФ;

рассмотрение дел о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подсудно арбитражному суду соответствующего субъекта РФ. Правом на обращение с ходатайством о введении временной финансовой администрации обладают высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ), представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Аналогичные положения закреплены в ч. 4 ст. 75 Закона о местном самоуправлении.

Соответственно, арбитражный суд на основании поступившего ходатайства о введении временной финансовой администрации, соответствующего установленным требованиям, возбуждает производство по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

3 - 4. В пункте 3 комментируемой статьи установлены основания введения временной финансовой администрации в субъекте РФ (муниципальном образовании), т.е. для принятия ВАС России (арбитражным судом субъекта РФ) решения о введении временной финансовой администрации.

Основанием введения временной финансовой администрации в субъекте РФ является одновременное наличие следующих обстоятельств:

на момент принятия решения возникшая в результате решений, действий или бездействия ОГВ субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году;

выполнены все бюджетные обязательства федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ.

Следует отметить, что в подп. "б" п. 1 ст. 26.9 Закона об организации органов власти субъектов РФ, определяющем основания введения временной финансовой администрации в субъекте РФ, говорится только о первом из указанных обстоятельств.

Основанием введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании является одновременное наличие следующих обстоятельств:

на момент принятия решения возникшая в результате решений, действий или бездействия ОМСУ просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году;

выполнены все бюджетные обязательства федерального бюджета и бюджета субъекта РФ перед бюджетом муниципального образования.

В пункте 2 ч. 1 ст. 75 Закона о местном самоуправлении, устанавливающем основания введения временной финансовой администрации в муниципальном образовании, говорится также о просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году.

Понятие просроченной задолженности по исполнению бюджетных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия ОГВ субъекта РФ (ОМСУ), определено непосредственно в п. 4 комментируемой статьи, а понятие просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования) - во введенной Законом 2007 г. N 63-ФЗ ст. 112.1 Кодекса.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на введение временной финансовой администрации в субъекте РФ (муниципальном образовании) в случае, если не истек один год со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ (представительного органа муниципального образования). Аналогичная норма содержится в п. 3 ст. 26.9 Закона об организации органов власти субъектов РФ и ч. 4 ст. 75 Закона о местном самоуправлении.

6. В целях реализации п. 6 комментируемой статьи Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2006 г. N 599 утверждено Положение о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4255.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации согласно п. 6 комментируемой статьи подлежит установлению высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ.

Статья 168.3. Полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.3

1. В пункте 1 комментируемой статьи установлен перечень полномочий, осуществляемых временной финансовой администрацией, введенной в субъекте РФ (муниципальном образовании). Данный перечень сформулирован как открытый: временная финансовая администрация осуществляет и иные полномочия, предусмотренные Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ст. 26.9 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. 4 июля 2003 г.) в целях восстановления платежеспособности субъекта РФ временная финансовая администрация в соответствии с Кодексом принимает меры к реструктуризации просроченной задолженности субъекта РФ, подготавливает проект закона субъекта РФ о внесении изменений и дополнений в закон субъекта РФ о бюджете этого субъекта на текущий год, а также проект бюджета субъекта РФ на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, а в случаях, предусмотренных Кодексом, - в Правительство РФ. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль над исполнением бюджета субъекта РФ и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Кодексом.

В ч. 4 ст. 75 Закона о местном самоуправлении установлено, что в целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры к реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения, вносимые в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - в высший исполнительный ОГВ субъекта РФ для утверждения законом этого субъекта, а также обеспечивает контроль над исполнением бюджета муниципального образования и осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий главы временной финансовой администрации. Данный перечень не является исчерпывающим: глава временной финансовой администрации осуществляет и иные полномочия, предусмотренные Кодексом и другими федеральными законами.

Следует отметить, что определенной гарантией осуществления главой временной финансовой администрации своих полномочий на должном уровне являются установленные квалификационные требования к кандидатурам на данную должность. Так, в п. 2 Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 октября 2006 г. N 599, установлено, что главой финансовой администрации в субъекте РФ может быть назначено лицо, имеющее:

а) высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Экономика" или по специальности "Экономика и управление", удостоверенное дипломом государственного образца, либо ученую степень кандидата или доктора экономических наук;

б) опыт профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 5 лет, в том числе стаж работы на руководящих должностях в федеральных ОГВ либо в ОГВ субъектов РФ, в ОМСУ или в организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 3 лет.

Статья 168.4. План восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)

Комментарий к статье 168.4

1 - 2. Комментируемая статья устанавливает порядок разработки и согласования плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) при введении временной финансовой администрацией в субъекте РФ (муниципальном образовании) и определяет требования к содержанию этого плана.

Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, временная финансовая администрация разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования). Соответствующее полномочие временной финансовой администрации закреплено в п. 1 ст. 168.3 Кодекса. Срок, в течение которого должен быть разработан этот план, составляет два месяца со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет исчерпывающий перечень требований к содержанию проекта плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) должен быть согласован всеми сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

План восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) утверждается арбитражным судом.

Согласно п. 1 ст. 168.5 Кодекса в течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) временная финансовая администрация разрабатывает проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

Совершение руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) действий, нарушающих план восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), в соответствии с п. 7 ст. 168.6 Кодекса служит основанием для возбуждения главой временной финансовой администрации ходатайства перед арбитражным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации.

Статья 168.5. Порядок составления и утверждения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.5

1. В комментируемой статье установлены особенности составления и утверждения бюджета субъекта РФ (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации.

Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает процедуру внесения изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), порядок разработки и утверждения которого установлен ст. 168.4 Кодекса. Данная процедура не является обязательной в том случае, если план восстановления платежеспособности утвержден арбитражным судом по истечении девяти месяцев текущего финансового года.

Проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) разрабатывается временной финансовой администрацией. Соответствующее полномочие временной финансовой администрации закреплено в п. 1 ст. 168.3 Кодекса.

Указанный проект закона (решения) должен быть разработан в течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) и представлен в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниципального образования), который обязан рассмотреть его во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня представления.

2. В пункте 2 комментируемой статьи регламентирован порядок разработки и принятия закона (решения) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в условиях введения временной финансовой администрации.

Проект закона (решения) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) разрабатывается временной финансовой администрацией в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования). Соответствующее полномочие временной финансовой администрации закреплено в п. 1 ст. 168.3 Кодекса.

Указанный проект временная финансовая администрация в срок, установленный планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), представляет в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниципального образования). Соответственно, в п. 2 комментируемой статьи установлен запрет на внесение такого проекта закона (решения) высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ (местной администрацией) с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) и до принятия арбитражным судом решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

В случае если проект закона (решения) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) на момент внесения в арбитражный суд ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) уже внесен в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниципального образования), то временная финансовая администрация в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) разрабатывает поправки к данному проекту закона (решения) и представляет их в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниципального образования) в срок, установленный планом восстановления платежеспособности.

Представленный временной финансовой администрацией проект закона (решения) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) или поправки к нему законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ (представительный орган муниципального образования) рассматривает в течение одного месяца со дня представления.

3. Пункт 3 комментируемой статьи наделяет главу временной финансовой администрации правами:

участвовать с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования);

выступать на заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта РФ (муниципального образования) с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование.

4. В пункте 4 комментируемой статьи установлен запрет на принятие поправок законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) при рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) без положительного заключения главы временной финансовой администрации.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает последствия:

непринятия законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) в установленный срок закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

принятия законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ (представительным органом муниципального образования) закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с поправками без положительного заключения главы временной финансовой администрации.

В указанных случаях временная финансовая администрация в соответствии с п. 5 комментируемой статьи, согласующимся с п. 1 ст. 168.3 Кодекса:

в субъекте РФ представляет проект закона о внесении изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проект закона о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в Правительство РФ для внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о бюджете субъекта РФ. Государственная Дума рассматривает проект указанного федерального закона во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения;

в муниципальном образовании представляет проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) или проект решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в высший исполнительный ОГВ субъекта РФ для внесения на рассмотрение законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ в качестве проекта закона субъекта РФ о бюджете муниципального образования. Законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ рассматривает проект закона о бюджете муниципального образования во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его внесения.

Статья 168.6. Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации

Комментарий к статье 168.6

1. Комментируемая статья предусматривает особенности исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) и проведения контроля над его исполнением при введении временной финансовой администрации.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи и п. 1 ст. 168.3 Кодекса временная финансовая администрация наделяется полномочиями по осуществлению финансового контроля над исполнением бюджета субъекта РФ (местного бюджета), включая контроль над использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет исчерпывающий перечень действий, которые могут быть совершены руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) только с согласия главы временной финансовой администрации. Данные полномочия главы временной финансовой администрации схожи с исключительными полномочиями министра финансов РФ, установленными в п. 1 ст. 166 Кодекса.

3 - 4. В пунктах 3 и 4 комментируемой статьи предусмотрены права главы временной финансовой администрации, реализуемые им в случае выявления нарушений бюджетного законодательства РФ:

в случае нарушения бюджетного законодательства РФ главным распорядителем бюджетных средств глава временной финансовой администрации вправе лишить главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета) права изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах бюджетной сметы;

глава временной финансовой администрации вправе назначить в органы исполнительной власти субъекта РФ (местные администрации муниципальных образований) и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта РФ (местного бюджета), своих представителей. К представителям главы временной финансовой администрации переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

5. Пункт 5 комментируемой статьи, предусматривающий право главы временной финансовой администрации осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета), утратил силу в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ, которым признана утратившей силу и ст. 231 Кодекса, предусматривающая случаи блокировки расходов бюджета. Однако необходимо иметь в виду, что ст. 231 Кодекса утрачивает силу только с 1 января 2009 г.

6. Пункт 6 комментируемой статьи наделяет главу временной финансовой администрации правом применять меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 Кодекса.

При этом полномочия руководителя финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) по применению указанных мер принуждения сохраняются.

7. В пункте 7 комментируемой статьи предусмотрено право главы временной финансовой администрации ходатайствовать перед ВАС России (арбитражным судом субъекта РФ) об отстранении руководителя финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) от должности и о возложении его полномочий на главу временной финансовой администрации в следующих случаях:

создания руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) препятствий исполнению временной финансовой администрацией полномочий, возложенных на нее Кодексом и другими федеральными законами;

совершения руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) действий, нарушающих права и интересы субъекта РФ (муниципального образования) и его кредиторов, бюджетное законодательство РФ и (или) план восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).