Раздел IX. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Глава 26. Основы государственного

И муниципального финансового контроля

Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами

Комментарий к статье 265

1 - 2. Комментируемая статья определяет формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, к которым относятся Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований.

Выделяются три формы контроля - предварительный, текущий и последующий:

предварительный контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам. Для проведения предварительного контроля законодательные (представительные) органы наделяются правом на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

содержанием текущего контроля является рассмотрение отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Полномочия на осуществление текущего контроля включают права законодательных (представительных) органов на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении и на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты;

в рамках последующего контроля рассматриваются и утверждаются отчеты об исполнении бюджетов. При этом законодательные (представительные) органы имеют права на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета и на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Изложенные права законодательных (представительных) органов основаны на их бюджетных полномочиях, установленных в ст. 153 Кодекса: законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 157 Кодекса органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ. В пункте 2.1 указанной статьи предусмотрено право Счетной палаты РФ проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Там же установлено, что контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет корреспондирующую предусмотренными в п. 2 комментируемой статьи правами законодательных (представительных) органов обязанность органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Кодексом, иными нормативными правовыми актами РФ.

Направление и исполнение парламентских запросов регламентировано положениями ст. 13 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (здесь и далее в ред. от 10 января 2003 г.) <1>, согласно ч. 1 которой Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Банка России, Председателю ЦИК России, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям иных федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, а также ПФР, ФСС РФ, ФФОМС по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных ст. 18 названного Закона, о недопустимости вмешательства члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 1999. N 28. Ст. 3466; 2003. N 2. Ст. 160.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания.

В части 3 этой же статьи установлено, что должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ, срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания РФ, от имени которой был направлен парламентский запрос.

Статья 14 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает направление и исполнение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса). В соответствии с ч. 1 указанной статьи член Совета Федерации, депутат Государственной Думы (инициатор запроса) вправе направить запрос Председателю РФ и членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Банка России, Председателю ЦИК России, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, руководителям иных федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, а также ПФР, ФСС РФ, ФФОМС по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований, предусмотренных ст. 18 названного Закона, о недопустимости вмешательства члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в деятельность органов дознания, следователей и судов.

Как установлено в ст. 14 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации":

запрос члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (ч. 2);

должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса, срок (ч. 3);

инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов, с соблюдением требований, предусмотренных ст. 18 указанного Федерального закона. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов инициатор запроса должен быть извещен заблаговременно, но не позднее чем за три дня до дня заседания соответствующего органа (ч. 4);

ответ на запрос должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности (ч. 5).

Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований

Комментарий к статье 266

1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, проводят Росфиннадзор и Федеральное казначейство, а также ФОИВ, являющиеся главными распорядителями средств федерального бюджета. Как представляется, п. 1 комментируемой статьи не учитывает изменения, внесенные в ст. 269 Кодекса: к таким органам следует отнести также ФОИВ, являющиеся главными администраторами доходов федерального бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти субъекта РФ, осуществляют финансовые органы субъектов РФ (органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ) и (или) уполномоченные ими органы, также органы исполнительной власти субъектов РФ, являющиеся главными распорядителями средств бюджета субъекта РФ. С учетом сделанного выше замечания к таким органам следует отнести также органы исполнительной власти субъектов РФ, являющиеся главными администраторами доходов бюджета субъекта РФ и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, проводят финансовые органы муниципальных образований (органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов) и (или) уполномоченные ими органы, а также органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, являющиеся главными распорядителями средств местного бюджета. К таким органам следует отнести также органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, являющиеся главными администраторами доходов местного бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита местного бюджета.

2. В части установления форм и порядка осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований п. 2 комментируемой статьи содержит бланкетную норму: данные вопросы регулируются Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами ОМСУ.

Статья 267. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством

Комментарий к статье 267

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 166.1 Кодекса), Федеральное казначейство (Казначейство России) согласно п. 1 Положения о Федеральном казначействе является ФОИВ (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство находится в ведении Минфина России.

Комментируемая статья, определяющая предмет финансового контроля, осуществляемого Федеральным казначейством, в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ полностью изложена в новой редакции. Данные изменения предопределены тем, что этим же Законом также полностью в новой редакции изложена ст. 166.1 Кодекса, устанавливающая бюджетные полномочия Федерального казначейства. В пояснительной записке к проекту данного Закона отмечалось, что необходимость внесения уточнений в описание полномочий Федерального казначейства в бюджетном процессе вызвана проведенной административной реформой и предлагаемыми законопроектом изменениями в организации бюджетного процесса.

В соответствии с п. 6 Положения Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

осуществлять контроль над деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с министром финансов РФ;

применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство письмом от 6 февраля 2006 г. N 42-7.1-15/5.1-50 "О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению предварительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд" <1> сообщило, что в компетенцию органов Федерального казначейства не входят функции контроля над соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд и они не несут ответственности за оплату денежных обязательств федеральных учреждений по государственным контрактам, размещенным с нарушением положений Закона о поставках для государственных и муниципальных нужд.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

Комментарий к статье 268

1 - 2. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 166.2 Кодекса), Росфиннадзор в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278, является ФОИВ, осуществляющим функции контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Росфиннадзор находится в ведении Минфина России.

В соответствии с п. 5.1 названного Положения Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за:

использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

исполнением органами финансового контроля ФОИВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Последний из указанных элементов предмета контроля и надзора, осуществляемых Росфиннадзором, законодательно закреплен в п. 2 комментируемой статьи в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ.

Следует отметить, что указание в п. 1 комментируемой статьи в предмете финансового контроля, осуществляемого Росфиннадзором, операций по использованию предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов включено этим же Законом. Раньше данное положение содержалось в п. 2 указанной статьи. Право Росфиннадзора проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета - закреплено в п. 2.1 ст. 157 Кодекса.

Приказом Минфина России от 2 мая 2007 г. N 39н утверждена Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора <1>, которая согласно ее п. 1 устанавливает порядок осуществления Росфиннадзором непосредственно или через свои территориальные органы последующего финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

--------------------------------

<1> БНА. 2007. N 27.

Как определено в п. 2 указанной Инструкции, цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

В соответствии с п. 3 Инструкции в зависимости от темы ревизии (проверки) в ходе ревизии (проверки) проводится комплекс контрольных действий по изучению:

соответствия деятельности учредительным документам;

расчетов сметных назначений;

исполнения смет доходов и расходов;

использования средств федерального бюджета, в том числе на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд;

использования средств федерального бюджета, полученных в виде трансфертов (субвенций и субсидий, включая субвенции и субсидии, выделенные из федерального бюджета организациям любых форм собственности, бюджетных кредитов и инвестиций);

исполнения бюджетов субъектов РФ в соответствии с заключенными в установленном порядке соглашениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, а также контроля за их исполнением;

соблюдения требований бюджетного законодательства РФ получателями средств федерального бюджета, межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций, предоставляемых из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ;

использования средств государственных внебюджетных фондов;

поступления и расходования средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

обеспечения сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

использования федерального имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступления в федеральный бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета

Комментарий к статье 269

1 - 3. Комментируемая статья в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ полностью изложена в новой редакции, необходимость чего вызвана следующим.

Прежде всего указанным Законом полностью изложена в новой редакции ст. 158 Кодекса, определяющая бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Данные изменения, как и предопределенные ими изменения, внесенные в комментируемую статью, по мнению авторов законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ, создают необходимые предпосылки для развития бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). В частности, определено, что главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения не только правомерного, но и целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 152 Кодекса), новациями Закона 2007 г. N 63-ФЗ являются введение в состав участников бюджетного процесса и описание бюджетных полномочий главных администраторов (администраторов) доходов бюджета (новая ст. 160.1 Кодекса) и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета (новая ст. 160.2 Кодекса). Соответственно, комментируемая статья дополнена положениями, определяющими предмет финансового контроля, осуществляемого главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств в соответствии с п. 1 комментируемой статьи наделены правом проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета согласно п. 3 комментируемой статьи - проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

В отношении таких основных инструментов финансового контроля, как ревизия и проверка, целесообразно отметить, что согласно определениям, данным в п. 4 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н <1>:

--------------------------------

<1> Финансовая газета. 2000. N 23.

ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление;

проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

Однако следует иметь в виду, что указанный Приказ Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н в соответствии с Приказом Минфина России от 30 мая 2007 г. N 48н <1> признан утратившим силу, так как Приказом Минфина России от 2 мая 2007 г. N 39н утверждена Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (см. комментарий к ст. 268 Кодекса). Указанная же Инструкция разницу между ревизией и проверкой не определяет.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Комментарий к статье 270

Комментируемая статья определяет предмет финансового контроля, осуществляемого контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований:

операции с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, из предмета финансового контроля указанных органов изъяты операции с бюджетными средствами главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств;

операции со средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов. Данные операции включены в предмет финансового контроля указанных органов в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ;

соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Бюджетным полномочиям органов государственного и муниципального финансового контроля посвящена ст. 157 Кодекса, согласно п. 3 которой полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), а полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, местной администрацией.

Бюджетные полномочия финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований как исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) регламентированы положениями ст. 154 Кодекса.

Статья 270.1. Внутренний финансовый аудит

Комментарий к статье 270.1

Комментируемая статья, содержащая существенную новацию о возможности создания в органах исполнительной власти (органах местной администрации) подразделений внутреннего финансового аудита, введена Законом 2007 г. N 63-ФЗ.

Изменение внесено в рамках реализации поставленной в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г. задачи по дальнейшему расширению самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

Основными функциями подразделений внутреннего финансового аудита органов исполнительной власти (органов местной администрации) согласно комментируемой статье являются:

разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета;

подготовка и организация осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Статьи 271 - 273. Утратили силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Комментарий к статьям 271 - 273

Статьи 271 - 273 Кодекса содержали общие положения о подготовке, рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета. Выше говорилось (см. комментарий к ст. 264.1 Кодекса), что в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ Кодекс дополнен новым разделом VIII.1, устанавливающим единую методологию и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. По мнению законодателя, указанные правоотношения образуют собой самостоятельную стадию бюджетного процесса, которые требуют обособленного правового регулирования в Кодексе. Соответственно в связи с принятием указанного Закона ст. ст. 271 - 273 Кодекса утратили силу, а основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности установлены новой гл. 25.1 разд. VIII.1 Кодекса.