Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Статья 184.1. Общие положения

Комментарий к статье 184.1

1 - 3. Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. N 63-ФЗ, существенно расширяет общие (рамочные) требования к рассмотрению и утверждению бюджетов. Так, введены единые для бюджетов бюджетной системы РФ требования к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей. При этом законодательным (представительным) органам власти предоставлено право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам. В пункте 2 ст. 187 Кодекса установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен в обязательном порядке предусматривать утверждение указанным законом (решением) показателей и характеристик (приложений) в соответствии с комментируемой статьей.

Согласно п. 1 комментируемой статьи в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета. При этом прямо определено, что к таковым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.

В случае если в законе (решении) о бюджете предусматриваются доходы, нормативы распределения которых между бюджетами бюджетной системы РФ не установлены бюджетным законодательством РФ, то в соответствии с п. 2 комментируемой статьи нормативы распределения таких доходов должны содержаться в законе (решении) о бюджете. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. ст. 50 и 51 Кодекса), применительно к федеральному бюджету нормативы распределения таких доходов утверждены согласно приложению 1 к Закону о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг.

Пункт 3 комментируемой статьи содержит перечень сведений и показателей бюджета, которые должны быть установлены в законе (решении) о бюджете. Данный перечень не является исчерпывающим: законом (решением) о бюджете могут быть предусмотрены и иные показатели бюджета, установленные соответственно уровню бюджета Кодексом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

4. В пункте 4 комментируемой статьи определен метод утверждения проекта закона (решения) о бюджете в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период: бюджет утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 169 Кодекса), данное положение представляет собой применение в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, в бюджетном планировании широко известного в международной практике метода "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, по мнению авторов проекта Закона 2007 г. N 63-ФЗ, "скользящая трехлетка" обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Пункт 4 комментируемой статьи определяет уровень нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется изменение параметров планового периода бюджета соответствующего уровня: федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ - в соответствии с Кодексом; бюджета субъекта РФ и бюджета территориального ГВБФ - в соответствии с законом субъекта РФ; местного бюджета - в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

При этом в п. 4 комментируемой статьи предусмотрены два способа изменения показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта РФ, бюджета территориального ГВБФ, местного бюджета: путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований и путем включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

5. В пункте 5 комментируемой статьи определено понятие "условно утвержденные расходы", введенное Законом 2007 г. N 63-ФЗ в целях повышения устойчивости бюджета: под такими расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

В соответствии с п. 3 статьи общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период устанавливается на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета. По мнению авторов проекта Закона 2007 г. N 63-ФЗ, это позволит создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Как установлено в п. 2 ст. 213 Кодекса, в случае сокращения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) объем условно утвержденных расходов подлежит соответствующему сокращению. Там же предусмотрено, что в случае увеличения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) указанное увеличение относится на соответствующее увеличение условно утвержденных расходов (при условии, что федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период утвержден без дефицита). Сокращение или увеличение условно утвержденных расходов осуществляется путем принятия федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает возможность установления законом (решением) о бюджете использования доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета. Применительно к федеральному бюджету данная норма реализована в положениях ч. 4 ст. 29 Закона о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг.

Статья 184.2. Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета

Комментарий к статье 184.2

Комментируемая статья, введенная Законом 2007 г. N 63-ФЗ, устанавливает единые для бюджетов бюджетной системы РФ требования к представляемым в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете документам и материалам. По мнению авторов проекта указанного Закона, это наряду с установлением единых требований к составу утверждаемых законом (решением) о бюджете показателей существенно расширяет общие (рамочные) требования к рассмотрению и утверждению бюджетов.

Установленный комментируемой статьей перечень документов и материалов не является исчерпывающим: в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете представляются и иные документы и материалы, что подразумевает право законодательных (представительных) органов власти детализировать требования комментируемой статьи применительно к соответствующим бюджетам.

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа

Комментарий к статье 185

1. Полномочие Правительства РФ по представлению Государственной Думе федерального бюджета закреплено в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и ч. 10 ст. 36 Закона о Правительстве РФ.

Согласно п. 1 ст. 192 Кодекса проект федерального закона о федеральном бюджете должен быть внесен Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года. В п. 1 ст. 194 Кодекса установлено, что проект федерального закона считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В соответствии с п. 5 ст. 192 Кодекса проекты федеральных законов о бюджетах федеральных ГВБФ вносятся Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) по представлению в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ проекта бюджета субъекта, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ установлены в подп. "б" п. 2 ст. 21 Закона об организации органов власти субъектов РФ.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи сроки представления проектов закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ и закона субъекта РФ о бюджете территориального ГВБФ устанавливаются законом субъекта РФ. При этом данный срок не может быть позднее чем 15 октября текущего года.

Полномочия местных администраций муниципальных образований по представлению в представительные органы муниципальных образований проектов местных бюджетов следуют из нормы ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, согласно которой формирование и утверждение местного бюджета самостоятельно осуществляют ОМСУ с соблюдением требований, установленных Кодексом и Законом о местном самоуправлении, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Там же (в ред. от 27 декабря 2005 г.) предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по формированию бюджета поселения может полностью или частично на договорной основе осуществлять местная администрация муниципального района.

Согласно п. 1 комментируемой статьи сроки представления проекта решения о местном бюджете устанавливаются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом данный срок не может быть позднее чем 15 ноября текущего года.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2 Кодекса.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 184.2 Кодекса), установленный указанной статьей перечень документов и материалов не является исчерпывающим: в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете представляются и иные документы и материалы, что подразумевает право законодательных (представительных) органов власти детализировать требования указанной статьи применительно к соответствующим бюджетам.

Статья 186. Утратила силу. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Комментарий к статье 186

Статья 186 Кодекса предусматривала, что в случае возникновения разногласий между законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, и финансовыми органами в связи с составлением смет расходов соответствующих органов (ведомственных бюджетов) одновременно с проектом бюджета представляются проекты смет бюджетов, предложенные указанными органами.

Статья утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ, которым одновременно указанные документы предусмотрены в качестве подлежащих представлению одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган во введенной ст. 184.2 Кодекса.

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете государственного внебюджетного фонда и их утверждения

Комментарий к статье 187

1. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете регламентирован положениями соответствующих статей гл. 22 Кодекса, а федеральных законов о бюджетах федеральных ГВБФ - положениями ст. 145 Кодекса.

В соответствии с п. 3 ст. 26.13 Закона об организации органов власти субъектов РФ (здесь и далее в ред. от 4 июля 2003 г.) формируют и утверждают бюджет субъекта РФ ОГВ субъекта РФ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Законом и Кодексом, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. В п. 6 указанной статьи установлено, что проект бюджета субъекта РФ и закон о бюджете субъекта РФ подлежат официальному опубликованию. Там же предусмотрено, что по проекту бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания.

Согласно п. 11 ст. 145 Кодекса порядок рассмотрения проектов законов субъектов РФ о бюджетах территориальных ГВБФ устанавливается законами соответствующих субъектов РФ.

Согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении ОМСУ утверждают местный бюджет самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Кодексом и названным Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Там же (в ред. от 27 декабря 2005 г.) также предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю над исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

В соответствии с п. п. 2 и 3 ч. 3 ст. 28 Закона о местном самоуправлении проекты местного бюджета и планов и программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания. В ч. 6 ст. 52 Закона о местном самоуправлении установлено, что проект местного бюджета и решение о его (бюджета) утверждении подлежат официальному опубликованию. Там же предусмотрено, что ОМСУ поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

2. В качестве общеобязательного правила в п. 2 комментируемой статьи установлено, что определенный законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения должен предусматривать:

вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года. Данное требование основано на общей норме п. 1 ст. 5 Кодекса, согласно которой закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года;

утверждение в процессе рассмотрения проекта закона (решения) показателей и характеристик (приложений), перечень которых определен в ст. 184.1 Кодекса. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 184.1 Кодекса), установленный указанной статьей перечень не является закрытым: законодательным (представительным) органам власти предоставлено право детализировать указанные требования применительно к соответствующим бюджетам.

Статья 188. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Комментарий к статье 188

Статья 188 Кодекса, посвященная порядку рассмотрения проектов законов о бюджетах ГВБФ и их утверждению, утратила силу в связи с принятием Закона 2007 г. N 63-ФЗ. Порядок утверждения бюджетов ГВБФ (как федеральных, так и территориальных) установлен ст. 145 Кодекса, изложенной в соответствии с указанным Законом полностью в новой редакции.

Статья 189. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Комментарий к статье 189

В статье 189 Кодекса, утратившей силу в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ, устанавливалось, что законы о внесении изменений в налоговое законодательство РФ подлежат внесению на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете. Принятие актов законодательства РФ о налогах и сборах регламентировано соответствующими положениями п. п. 2 - 3 ст. 53, п. п. 2 - 3 ст. 59 и п. п. 2 - 3 ст. 64 Кодекса, а также п. 2 ст. 174.1 Кодекса.

Статья 190. Временное управление бюджетом

Комментарий к статье 190

1. Комментируемая статья регламентирует правовой режим временного управления бюджетом, применяемого в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года.

В рамках временного управления бюджетом финансовый орган, т.е. орган, уполномоченный на исполнение бюджета, правомочен лишь ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном (т.е. предыдущем) финансовом году.

Иные показатели, а также порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ в рамках временного управления бюджетом сохраняются в виде, определенном законом (решением) о бюджете на отчетный (т.е. предыдущий) финансовый год.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет последствия ситуации, когда закон (решение) о бюджете не вступит в силу через три месяца после начала финансового года, т.е. после 1 апреля текущего года. В этом случае соответствующий финансовый орган, т.е. орган, уполномоченный на исполнение бюджета, организует исполнение бюджета.

При этом финансовый орган, наряду с соблюдением условий, определенных п. 1 комментируемой статьи, не вправе осуществлять права, непосредственно перечисленные в п. 2 статьи.

Порядок внесения изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом определен в ст. 191 Кодекса.

3. Законом 2007 г. N 63-ФЗ в комментируемую статью введена норма, согласно которой указанные выше ограничения не распространяются на особо значимые расходы, расходы, которые должны осуществляться вне зависимости от того, вступил или не вступил в силу закон (решение) о бюджете. К таким расходам отнесены расходы, связанные с:

выполнением публичных нормативных обязательств;

обслуживанием и погашением государственного (муниципального) долга;

выполнением международных договоров.

Статья 191. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом

Комментарий к статье 191

1. Комментируемая статья предусматривает процедуру внесения изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом, осуществляемого в соответствии со ст. 190 Кодекса. Целью вносимых в закон (решение) о бюджете изменений является уточнение показателей бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период временного управления бюджетом, т.е. за период, прошедший с начала финансового года до момента вступления в силу закона (решения) о бюджете.

Проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляет орган исполнительной власти (местная администрация) в течение одного месяца со дня вступления в силу закона (решения) о бюджете. В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи (т.е. до внесения изменений Законом 2007 г. N 63-ФЗ) устанавливалось, что этот срок составлял две недели с обозначенного дня.

2. Законом 2007 г. N 63-ФЗ в комментируемую статью введена норма, устанавливающая срок рассмотрения и утверждения законодательным (представительным) органом проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, представленного по окончании временного управления бюджетом: не более 15 дней со дня его представления.