Strategicheskoe_prognozirovanie_mezhdunarodnykh_otnosheniy

Глава III			151

3.4.Методология планирования в области безопасности и обороны Европейского Союза

Военное планирование Европейского Союза находится пока

взачаточном состоянии. Это связано с тем, что военная политика

врамках ЕС стала проводиться сравнительно недавно. Следует также учитывать, что собственные вооруженные силы у Евросоюза отсутствуют и при выполнении военных задач он вынужден опираться на соответствующие ресурсы своих государств-членов. Тем не менее, с 2003 года ЕС осуществил около 30 военных и гражданских миссий по урегулированию конфликтов на трех континентах. А с 2007 года наработал потенциал для осуществления быстрого развертывания одновременно двух батальонных групп, численностью по 1500 военнослужащих каждая187. Поэтому уже сейчас можно сделать определенные выводы относительно методологии, используемой в военном планировании Евросоюза.

Концептуальной основой военного планирования ЕС является Договор о Европейском союзе, что вполне закономерно для межгосударственного объединения. В этом плане прослеживается явная аналогия с НАТО, где основу военного планирования составляет Североатлантический договор. А это порождает в Евросоюзе те же самые проблемы и ограничения, которые существуют в военном планировании НАТО. Правда — с той существенной разницей, что

вЕвросоюзе отсутствует одна доминирующая держава, которая может навязывать свою волю большинству участников альянса. Соответственно и военное планирование ЕС осуществляется еще

вбольшей степени в рамках существующего договорного контекста. Этим контекстом являются, прежде всего, статьи 42–46 До-

говора о Европейском союзе, которые устанавливают принципы и цели общей политики в области безопасности и обороны. В статье 42(1), в частности, говорится, что оборонная политика ЕС является «интегральной частью общей внешней политики и политики в области безопасности». Здесь можно отметить совпадение методологических подходов с США, где военное планирование

187 http://www.eeas.europa.eu/csdp/

152			Стратегическое прогнозирование МО

представляет собой одну из областей планирования в области национальной безопасности.

Далее в договоре отмечается, что «гражданские и военные средства» могут использоваться «в миссиях за пределами Союза в миротворческих целях, для предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН». В статье 43(1) поясняется, что данные цели включают «совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные задачи, военное консультирование и помощь, предотвращение конфликтов и миротворческие задачи, военные операции по урегулированию кризисов, в том числе принуждение к миру и постконфликтную стабилизацию». Отмечается также, что все эти задачи «могут способствовать борьбе с терроризмом, включая поддержку третьих стран в их борьбе с терроризмом на своей территории»188.

Тем самым в договоре устанавливаются достаточно четкие критерии и ограничения по проведению военных операций, что, естественно, отражается на характере военного планирования ЕС. Причем, осуществление указанных задач происходит за счет привлечения сил и средств отдельных членов Евросоюза. А это подразумевает необходимость постоянных согласований органов военного планирования ЕС с военными ведомствами и другими соответствующими структурами отдельных стран-участников.

Для решения целого ряда совместных оборонных задач статья 42(3) договора учреждает Европейское оборонное агентство (ЕОА). Согласно положениям данной статьи, ЕОА отвечает за «определение операционных требований» в области обороны и «осуществление мер по удовлетворению этих требований», а также за содействие «укреплению промышленной и технологической базы оборонного сектора». Оно также участвует в формулировании политики Евросоюза в области обороны и вооружений, а также оказывает помощь руководству ЕС в оценке «улучшения военных возможностей»189. Таким образом, можно сделать вывод, что зна-

188Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010.

189Ibidem.

Глава III			153

чительная часть работ по военному планированию в рамках ЕС делегирована ЕОА.

Этот вывод также подкрепляется положениями статьи 45(1), где задачи ЕОА раскрываются более подробно. Они заключаются

втом, чтобы:

a.содействовать государствам-членам в определении задач по развитию военного потенциала и оценивать соблюдение ими своих обязательств в этой области;

b.способствовать гармонизации операционных потребностей

иприменению эффективных и совместимых методов закупки вооружений;

c.предлагать многосторонние проекты по достижению целей в области военного потенциала, обеспечивать координацию программ, осуществляемых государствами-членами и управление отдельными кооперационными программами;

d.поддерживать исследования в области военных технологий, координировать и планировать совместную исследовательскую работу и изучение технических решений, которые отвечают будущим операционным потребностям;

e.содействовать выявлению и, если необходимо, применению любых полезных мер для укрепления промышленно-техно- логической базы оборонного сектора и повышения эффективности военных расходов190.

Таким образом, в отличие от НАТО, где органы управления,

втом числе в сфере военного планирования, создавались в рабочем порядке, в ЕС некоторые элементы структуры и ответственность

вобласти оборонной политики прописаны в самом тексте базового договора. Это, однако, не означает, что договор охватил все сферы этой деятельности. Некоторые органы ЕС, занимающиеся военным планированием, были созданы также в рабочем порядке. В частности, решением Совета Евросоюза в январе 2001 года был учрежден Военный комитет ЕС в составе министров обороны стран-членов. В подчинении Военного комитета находится Военный штаб Евросоюза.

Согласно решению Европейского Совета, Военный комитет является «форумом для военных консультаций и сотрудничества

190 Ibidem.

154			Стратегическое прогнозирование МО

между ЕС и государствами-членами в области предотвращения конфликтов и управления кризисами». Основной задачей комитета является предоставление информации и рекомендаций вышестоящим органам ЕС по военным вопросам и руководство военной активностью в рамках Евросоюза. Практически все функции Военного комитета, так или иначе, связаны с военным планированием. Они, в частности, включают:

—разработку общей концепции кризисного регулирования в его военных аспектах;

—военные аспекты, относящиеся к политическому контролю

истратегическому руководству операциями и ситуациями по урегулированию кризисов;

—оценку рисков потенциальных кризисов;

—военное измерение кризисных ситуаций и их последствий;

—рассмотрение, оценка и переоценка военных возможностей в соответствии с согласованными процедурами;

—поддержание отношений ЕС с европейскими членами НАТО, не являющимися членами ЕС, кандидатами на вступление в ЕС, другими государствами и другими организациями, включая НАТО;

—оценку финансовых затрат на проведение операций и учений;

—в кризисных ситуациях — постановку Военному штабу задач по разработке стратегических и оперативных планов и после соответствующей оценки передачу их на рассмотрение вышестоящих органов ЕС, а также осуществление контроля за исполнением одобренных планов191.

Помимо самого Договора о Европейском союзе, концептуаль-

ную основу военного планирования ЕС составляют политические установки, которые характеризуют состояние международной обстановки и положение Евросоюза в системе международных отношений с учетом его интересов, целей и ценностей. Утверждение этих установок находится в компетенции Европейского Совета, который, согласно статье 26 Договора о Европейском союзе, «определяет стратегические интересы Союза, устанавли-

191	Council Decision of 22 January 2001 setting up the Military Committee

of the European Union (2001/79/CFSP). Official Journal of the European Communities, L 27/4 EN, 30.1.2001.

Глава III			155

вает цели и вырабатывает общие направления единой внешней политики и политики в области безопасности, включая оборонные вопросы»192.

Также как в США и НАТО, указанные установки содержатся в различных официальных документах, которые условно можно разделить на две группы. К первой группе относятся основополагающие документы долговременного характера, ко второй — оперативные документы, отражающие изменяющийся характер международной обстановки. К основополагающим документам можно отнести «Европейскую стратегию безопасности» (ЕСБ), принятую в 2003 году, а также Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности «Обеспечение безопасности в изменяющемся мире», подготовленный в 2008 году.

Структурно эти документы построены по достаточно традиционному принципу. Вначале дается краткое описание положения Евросоюза в современном мире. Затем говорится о существующих угрозах безопасности ЕС, а потом определяются стратегические цели политики в области безопасности. Собственно, задачи военного планирования в этих документах не затрагиваются. Они дают лишь общие ориентиры для построения политики в области обороны, отвечающей заявленным целям.

Так, в ЕСБ прямо говорится, что «никогда раньше Европа не была столь процветающей, безопасной и свободной, как в наши дни». Особо подчеркивается, что «крупномасштабная агрессия против какого-либо из государств-членов ЕС сегодня невероятна». В то же время по аналогии со стратегической концепцией НАТО, отмечается противоречивость процесса глобализации. «Потоки товаров и инвестиций, развитие технологий и распространение демократии принесли многим людям свободу и процветание. Другие же усматривают в глобализации источник горьких разочарований и несправедливости. Следствием этих процессов стало

ирасширение поля деятельности в международных делах для неправительственных групп. А также усиление зависимости, а отсюда

иуязвимости, Европы от тесно взаимоувязанных инфраструктур

192 Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010.

156			Стратегическое прогнозирование МО

транспорта, энергетики, информационного и иных полей», — отмечается в документе193.

В этой связи акцентируется внимание на том, что сейчас Европа сталкивается с новыми угрозами, «носящими более диверсифицированный, менее явный и менее предсказуемый характер»194. Характеристику этих угроз целесообразно взять из отчета о внедрении ЕСБ, так как это более современный документ по сравнению с самой ЕСБ. В отчете эти угрозы делятся, хотя и неформально, на две группы — функциональные, без конкретной географической привязки, и региональные. Таким образом, просматривается аналогия с методологией принятой в США и НАТО.

—К функциональным отнесены следующие угрозы:

—Распространение оружия массового поражения

—Терроризм и организованная преступность

—Пиратство

—Безопасность в кибернетическом пространстве

—Энергобезопасность

—Изменение климата195.

Врегиональном плане Евросоюз уделяет особое внимание непосредственному географическому окружению. «Наша задача заключается в содействии тому, чтобы к востоку от Европейского Союза и вдоль его границ в Средиземноморье существовало кольцо хорошо управляемых стран, с которыми мы могли бы поддерживать отношения тесного сотрудничества», — подчеркивается в ЕСБ196. При этом на первое место ставится ситуация на Балканах, в частности, в Косово, где задействована EULEX, крупнейшая на настоящий момент гражданская миссия в рамках европейской политики безопасности и обороны.

Затем следуют конфликты на постсоветском пространстве. По этому поводу в отчете говорится: «Новое беспокойство было вызвано так называемыми «замороженными конфликтами»

193Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Европейская стратегия безопасности. Брюссель, 2003.

194Там же.

195Обеспечение безопасности в изменяющемся мире. Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. Документ S407/08, 2008. C. 6.

196Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Европейская стратегия безопасности. Брюссель, 2003. C. 9.

Глава III			157

всоседствующей с нами восточной области. Ситуация в Грузии, затрагивающая Абхазию и Северную Осетию, обострилась, приведя к вооруженному конфликту между Россией и Грузией

вавгусте 2008 года. ЕС отреагировал на международном уровне, выступив в качестве посредника между сторонами, оказав гуманитарную помощь, проведя гражданскую миссию наблюдения и оказав существенную финансовую поддержку. Наше участие продолжится, т. к. ЕС продолжит ведение Женевского процесса. Разрешение конфликта в Приднестровье стало более возможным, благодаря активному участию ЕС в переговорах формата 5+2, а также деятельности Миссии ЕС по приграничной помощи»197.

Далее рассматриваются конфликты в Средиземноморье и на Ближнем Востоке, в частности, арабо-израильский конфликт, ситуация в Ливане и Ираке. Значительное место уделяется иранской ядерной программе, которая рассматривается как угроза Евросоюзу. «Иранская ядерная программа является предметом череды постановлений Совета Безопасности ООН и МАГАТЭ. Развитие военного ядерного потенциала — неприемлемая угроза безопасности ЕС», — отмечается в отчете198.

Витоге получается, что сфера географического охвата военного планирования ЕС выходит за пределы собственно европейского континента. Ведь Ирак и Иран вряд ли можно рассматривать как соседей Евросоюза даже с большой натяжкой. Однако чтобы устранить имеющиеся сомнения в отчете заявляется, что «безопасность Европы зависит не только от ее непосредственных соседей»199. В самой же ЕСБ по этому поводу говорится, что «в век глобализации отдаленные угрозы могут служить точно таким же основанием для беспокойства, как и ближайшие. Ядерная активность в Северной Корее, ядерные риски в Южной Азии, опасность их распространения на Ближнем Востоке — серьезные основания для озабоченности в Европе»200. Поэтому ЕС объявляет вполне

197Обеспечение безопасности в изменяющемся мире. Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. Документ S407/08, 2008. C. 6.

198Там же. C. 7.

199Там же.

200Безопасная Европа в мире, который должен стать лучше. Европейская стратегия безопасности. Брюссель, 2003.

158			Стратегическое прогнозирование МО

легитимным свое участие в операции в Афганистане, а также в соответствующих миссиях в Сомали, Гвинее-Биссау и Конго.

Таким образом, видно, что в своем военном планировании Евросоюз выходит далеко за пределы собственной географической зоны и рассматривает в качестве угроз даже отдаленные регионы. В этом смысле географический охват военного планирования ЕС соразмерен охвату НАТО или даже превосходит его. То есть в отношении методологии военного планирования ЕС справедливо говорить, если не о глобальном, то, по крайней мере, о расширенном региональном подходе.

Из отчета также следует, что политика ЕС по обеспечению безопасности основывается на использовании преимущественно невоенных инструментов и механизмов. «Каждая ситуация требует последовательного задействования наших инструментов, в том числе политических и дипломатических, инструментов развития, гуманитарных инструментов и инструментов реагирования в кризисных ситуациях, экономического и торгового сотрудничества, управления гражданскими и военными кризисными ситуациями», — отмечается в документе201.

При этом главная задача политики ЕС на этом направлении состоит в том, чтобы «заблаговременно предотвратить перетекание угрозы в источник конфликта». «Укрепление мира и стабильное снижение уровня бедности играют в этом подходе существенную роль», — подчеркивается в документе202. Примечательно в этой связи, что в отчете указывается на существенные недостатки стратегического прогнозирования Евросоюза. «Мы усилили системы предотвращения конфликтов и урегулирования кризисных ситуаций, но все еще испытываем необходимость в усовершенствовании аналитики и способности предвидеть опасность», — отмечается в документе203. Эта оценка в дальнейшем подтвердилась. Евросоюз оказался не способным спрогнозировать кризис даже в такой важной стране как Украина. Более того, сам же его и спровоцировал своими неграмотными внешнеполитическими шагами.

201Обеспечение безопасности в изменяющемся мире. Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. Документ S407/08, 2008. С. 9.

202Там же.

203Там же. С. 6.

Глава III			159

Касательно военных миссий в отчете говорится о необходимости «принимать меры по укреплению потенциала», а также развивать «взаимное сотрудничество и соглашения о разделении ответственности». «Опыт показал, что необходимы дальнейшие усилия, в особенности направленные на ключевые возможности, такие как стратегические воздушные перевозки, вертолеты, космические силы и наблюдение за морским пространством, — отмечается в документе. — Эти меры должны сопровождаться конкурентоспособной и активной оборонной индустрией по всей Европе, причем необходимо больше инвестировать в исследования и развитие»204.

Также предусматривается повышение эффективности командных структур и функциональных возможностей центральных органов управления. «Наша способность совмещать гражданский и военный опыт от разработки концепции миссии до стадий планирования и внедрения должна совершенствоваться», — указывается в отчете. В частности, речь идет о «правильном размещении» соответствующих административных структур и разработке механизмов для финансирования военной деятельности. Помимо этого предполагается улучшать систему обучения военных специалистов205.

Более подробно вопросы военного строительства Евросоюза рассматриваются в других документах. Этому, в частности, было посвящено решение Совета Евросоюза о развитии военного потенциала, принятое в декабре 2010 года. Целью данного решения было «обеспечить возможности, необходимые для проведения общей политики безопасности и обороны ЕС», достичь «национальных нормативов» развития оборонного потенциала, а также предотвратить «ненужное дублирование между странами-членами»206.

Документ концентрировался на рекомендациях в области расширения сотрудничества в военной области, координации действий по строительству национальных вооруженных сил, создания

204Обеспечение безопасности в изменяющемся мире. Отчет о внедрении Европейской стратегии безопасности. Документ S407/08, 2008. С. 10

205Там же. С. 9

206Council of the European Union. Council conclusions on Military Capability Development. 3055th Foreign Affairs (Defence) Council meeting. Brussels, 9 December 2010.

160			Стратегическое прогнозирование МО

контингентов, средств и ресурсов для общего использования, укрепления оперативной совместимости войск, экономической эффективности использования военных контингентов, развития взаимодействия между военными и гражданскими структурами в выполнении общих задач, а также взаимодействию с НАТО в развитии военного потенциала на основе принципов «вовлечения и автономности при принятии решений»207.

Таким образом, решения Европейского Совета были посвящены в основном управленческим, административным и организационным вопросам в военной области. Более конкретные вопросы, затрагивающие, в частности, военно-технические и военно-про- мышленные аспекты оборонной политики, а также направления военного строительства были делегированы Европейскому оборонному агентству. Ему, в частности, поручалось интенсифицировать работу по определению направлений совместного использования военных возможностей и разделению расходов, связанных с выполнением военных задач208.

Само ЕОА, как уже отмечалось, было учреждено Договором о Европейском союзе. Однако в тексте договора функции агентства были установлены лишь в общем виде. Более подробно роль

иответственность ЕОА были определены решением Европейского Совета от 12 июля 2004 года. Согласно этому решению, главной миссией агентства является «содействие Европейскому Совету

игосударствам-членам в их усилиях по улучшению оборонного потенциала ЕС в области кризисного регулирования и поддержка общей политики в области безопасности и обороны в настоящее время и в будущем». В частности, работа ЕАО сосредотачивается на следующих основных направлениях:

1.Развитие оборонного потенциала в области кризисного регулирования, включая:

1.1.Определение будущих качественных и количественных требований к оборонному потенциалу ЕС (включая личный состав и технику)

207Council of the European Union. Council conclusions on Military Capability Development. 3055th Foreign Affairs (Defence) Council meeting. Brussels, 9 December 2010.

208Ibidem.