В.Е. Лизгаро, т.И. Макарова терминология экологического права: проблемы единообразного понимания и подоходов к унификации

Аннотация. Статья посвящена проблеме понятий и их определений, используемых в науке экологического права и в нормативных правовых актах эколого-правового содержания. Авторы акцентируют внимание на естественнонаучном происхождении термина «экологический» и особенностях его применения в законодательстве. В связи с разработкой Экологического кодекса поставлен вопрос о единообразном использовании эколого-правовой терминологии, имеющей, как показывает анализ нормативных правовых актов, различное толкование в источниках права, либо отсутствии общего определения базовых терминов в законодательстве об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. На основе анализа предмета экологического права сформулированы предложения, касающиеся единообразного подхода к используемым в экологическом праве и законодательстве терминам, с позиций унификации и дальнейшей экологизации законодательства в целом.

Введение. Начиная со времен, когда наука, как естественная, так и гуманитарная перешла с всеобщего научного языка – латыни, на национальные языки, ее обязательным атрибутом становится никогда не прекращающаяся дискуссия о терминологии, используемой в тех или иных отраслях научных знаний о природе и обществе.

Для юридической науки точность понятийного аппарата и единообразное толкование терминов являются не просто условиями взаимопонимания среди научных работников, но и важнейшим фактором, обеспечивающим единую практику применения законодательства. Общая проблема всех юридических наук, на наш взгляд – двойной (научный и бытовой) смысл многих понятий, используемых в праве. Наука экологического права также несет на себе весь груз проблем, свойственных правовой науке в целом, который еще и дополняется особыми, присущими исключительно ей сложностями.

Основная часть. Специфический взгляд на терминологию, используемую как в экологическом законодательстве, так и в эколого-правовых исследованиях, заложен уже в самом названии отрасли – «экологическое право», которое утвердилось в результате научной дискуссии, организованной в 1987 году журналом «Вестник Московского университета» [1]. Особенность заключается уже в том, что для определения этой отрасли права, ее дифференциации от иных отраслей было использовано название естественнонаучной дисциплины – экологии, представляющей собой раздел биологии, в рамках которой изучается взаимодействие живых организмов со своей средой обитания [2, с.598], в отличие от традиционного подхода определять отрасль по предмету ее правового регулирования.

Опубликованием в 1987 году материалов, касающихся концепции экологического права [3], дискуссия относительно названия отрасли не была завершена. И тому есть объективные причины: не определив в названии отрасли ее предмет, мы вынуждены вновь и вновь возвращаться к началу и рассуждать относительно того, что (предмет) и каким образом (метод) регулирует экологическое право [4; 5]. Следствием этого является отсутствие единства даже в названиях отрасли права, правовой науки и отрасли законодательства. Так, в Номенклатуре специальностей научных работников, утвержденной Постановлением Государственного высшего аттестационного комитета Республики Беларусь, соответствующая отрасль правовой науки определена как «экологическое право» [6], а Единый правовой классификатор Республики Беларусь определяет отрасль как «законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов» [7].

Название, данное не в соответствии со сложившейся в юридической науке традицией, привело к тому, что в правовом регулировании (по крайней мере, в законодательстве Республики Беларусь) стали избегать использования определения «экологический». Возможно ‑ в силу естественнонаучного подтекста, который неосознанного присваивается этому понятию, либо по причине невозможности определить объем, который в него вкладывается гуманитарной наукой¹.

Долгое время в законодательстве Республики Беларусь в нормативных правовых актах эколого-правового содержания удавалось избегать использования определения «экологический», как применительно к отрасли в целом, так и в отношении различных правовых институтов, в эту отрасль входящих, чему объективно способствовало наличие Закона «Об охране окружающей среды», рассматриваемого в качестве основного нормативного правового акта в отрасли. Данный закон использует определение «экологический» преимущественно к явлениям природного и техногенного характера, т.е. там, где соответствующие категории сложились в рамках иных (неправовых) наук, например, «экологическая система», «экологически неблагополучные территории», «экологическая безопасность». Понятия правового характера или изначально обоснованные в праве законодатель снабжает пояснением «в области охраны окружающей среды»: «законодательство в области охраны окружающей среды», «отношения в области охраны окружающей среды»; «ответственность в области охраны окружающей среды», «мониторинг окружающей среды» и т.д. [8].

Разработка Экологического кодекса Республики Беларусь, которая ведется в соответствии с Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь [9], ставит вопрос о терминологии экологического законодательства со всей очевидностью. Определение «экологический» в названии будущего кодекса уже само по себе требует обоснования и четкого ответа на вопрос, что в праве и в практике применения законодательства мы относим: а) к экологическим правовым отношениям; б) к экологическим нормам; в) к экологическим нормативным правовым актам?

В рамках правовой науки ответ на поставленный вопрос означает, кроме прочего, разрешение вопроса о предмете отрасли, а также о единообразном применении терминов, которыми эта отрасль оперирует.

При ответе на вопрос о предмете экологического права мы обращаемся к сложившемуся в праве и поддерживаемому подавляющим большинством специалистов взгляду: предмет экологического права составляют общественные отношения, возникающие по поводу окружающей среды. Так, В.В. Петров обосновывает экологическое право как «совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы» [1, с. 2]. М. М. Бринчук в качестве предмета эколого-правового регулирования рассматривает природу (окружающую среду) и составляющие ее элементы – землю, недра, воды и «связанные с ними интересы человека» [10, с. 67-72]. С. А. Боголюбов «сердцевиной регулируемых общественных отношений» полагает «человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды» [11, с. 9].

Предложенный подход со всей очевидностью позволяет утверждать, что определение «экологический» означает «относящийся к окружающей среде», что соответствует и английскому определению отрасли «Environmental law» ‑ право окружающей среды. На международном уровне соответствующая отрасль публичного права, так и называется «международное право окружающей среды» [12]. Некоторые специалисты предлагают проецировать этот взгляд и на национальное законодательство. Так, учебник М.М. Бринчука называется «Экологическое право (право окружающей среды)» [10], что может быть объяснено безусловной четкостью определения предмета в названии отрасли. Следует, однако, отметить, что большинство специалистов используют все же термин «экологическое право» по причине, которую весьма образно объяснил О.С. Колбасов: «Специалисты, которые упорно отстаивают название отрасли «право окружающей среды», столь же упорно называют предметом этой отрасли не окружесредные, а экологические отношения» [5]. В отличие от английского («environment» в переводе «окружающая среда») в русском и белорусском языке отсутствует соответствующее слово. В украинском языке есть слово «довкiлля», обозначающее окружающую среду и используемое как синоним понятия «окружающая среда», но и здесь по сложившейся правовой традиции отрасль называется «экологическое право» [13].

Итак, «экологический» ‑ означает «относящийся к окружающей среде». Признание этого позволяет определенным образом скорректировать сложившуюся в белорусском законодательстве практику и при разработке Экологического кодекса шире использовать это определение для обозначения в праве эколого-значимых явлений, например, правовых институтов. Однако даже беглый взгляд на Концепцию проекта Экологического кодекса показывает, что предварительная работа над единообразным толкованием используемых понятий и соотнесением их с названием кодекса не проводилась. Более того, даже признавая, что «при разрешении коллизий публично- и частноправовых норм в регулировании, к примеру, отношений при переходе права собственности на природные ресурсы приоритетность публично-правовой нормы будет очевидной лишь при рассмотрении природоресурсного законодательства частью экологического», разработчики предлагают урегулировать в Экологическом кодексе «правоотношения, относящиеся преимущественно к сфере охраны окружающей среды, а также общие положения об охране отдельных компонентов природной среды», положив в основу проекта Кодекса Закон «Об охране окружающей среды [14].

Следуя этому подходу, авторы концепции используют терминологию, сложившуюся в Законе «Об охране окружающей среды», без учета явно требующихся изменений: «законодательство об охране окружающей среды», «отношения, регулируемые законодательством об охране окружающей среды» и т.д.

Проект Модельного экологического кодекса, предложенный Межпарламентской Ассамблеей Государств – участников СНГ, представляется в этом отношении более продуманным и последовательным. Для сравнения возьмем не только аналогичные вышеназванным понятия: «экологическое законодательство государства», «экологические отношения», но и иные «экологическая политика», «экологический контроль», «экологическое нормирование», (в концепции проекта соответственно: «политика в области охраны окружающей среды», «контроль в области охраны окружающей среды», «нормирование в области охраны окружающей среды») [15].

Использование в нормативных правовых актах определения «экологический» и его производных применительно к явлениям в области окружающей среды (отношениям, правовым институтам и т.п.) должно послужить объединяющим началом систематизации и единообразного толкования норм, которые регулируют отношения, в этой сфере находящиеся, в том числе и регулируемые иными (не эколого-правовыми) нормативными актами. Например, глава 26 Уголовного кодекса устанавливает ответственность за преступления против экологической безопасности и природной среды [16], глава 15 нового Кодекса об административных правонарушениях – ответственность за правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования [17]. Концепция проекта Экологического кодекса продолжает оперировать понятием «ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды» [14], в которую согласно действующему законодательству включается административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. Четкое соотнесение понятий в этой области тем более необходимо, что Уголовный кодекс определяет преступления против экологической безопасности как «совершенные умышленно или по неосторожности общественно опасные деяния, причинившие или могущие причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосфере и другим природным объектам, отнесенным к таковым законодательством об охране окружающей среды…» [16], устанавливая, таким образом, ответственность как в области охраны окружающей среды, так и в области порядка природопользования, в том числе и с применением признака административной преюдиции. Последнее обстоятельство требует абсолютного соотнесения формулировок составов в экологическом, административном и уголовном законодательстве, что возможно лишь при единообразном понимании того, об ответственности в какой области идет речь (только в области охраны или в области охраны и использования?).

Представляется, что введение на уровне Экологического кодекса единого термина, определяющего ответственность в экологическом праве, как комплексный эколого-правовой институт, послужило бы целям единообразного, основанного на общих принципах применения норм как собственно экологического, так и административного, уголовного и гражданского законодательства. По сложившейся правовой традиции такой институт должен называться эколого-правовой ответственностью. В данном случае речь идет о введении единого объединяющего термина в Экологическом кодексе, в юридической литературе такое понятие используется весьма активно [см., например 1, с. 263-286].

Еще одна проблема терминологии, возникающая в связи с разработкой Экологического кодекса, касается различного толкования понятий, существующих в нормативных правовых актах эколого-правового содержания. Так, в законодательстве об охране окружающей среды и природоресурсном законодательстве существуют различные подходы к трактовке термина «загрязнение». Во-первых, загрязнение рассматривается как способ вредного воздействия на окружающую среду (поступление загрязняющих веществ). Например, загрязнение окружающей среды понимается как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают вредное воздействие на окружающую среду [8;ст.1]. В земельном законодательстве загрязнение определяется как внесение химических загрязнителей в количествах и концентрациях, превышающих способность почвенных экосистем к их разложению, утилизации и включению в общий круговорот веществ и обусловливающее в связи с этим изменение физико-химических, агротехнических и биологических свойств земли, снижающих ее плодородие и ухудшающих качество производимой продукции [18]. В соответствии с Водным Кодексом Республики Беларусь загрязнение вод (водных объектов) – поступление загрязняющих веществ, микроорганизмов, тепла, нарушающих состав и свойства воды [19, ст.1]. Во-вторых, загрязнение рассматривается как форма проявления такого воздействия (нахождение загрязняющих веществ в окружающей среде). В частности, загрязнение атмосферного воздуха представляет собой изменение состава атмосферного воздуха в результате привнесения в него примесей [20, ст.1]. Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости единообразного употребления термина «загрязнение окружающей среды». Представляется, что отправной точкой в этом процессе должно стать его закрепление в планируемом Экологическом кодексе как основы для дальнейшей разработки данного понятия в природоресурсном законодательстве с учетом особенностей отдельных компонентов природной среды.

В Законе «Об охране окружающей среды» определены особенности возмещения вреда, причиненного окружающей среде[8, ст.101], а также вреда, причиненного личности и имуществу гражданина в результате вредного воздействия на окружающую среду [8, ст.102], в законодательстве и литературе широко употребляется также термин «экологический вред»[21; 22; 23]. Следует отметить, что определение любого из указанных понятий не раскрывается в законодательстве, в связи с чем, не представляется возможным провести их четкое разграничение. Концепцией проекта Экологического кодекса предусмотрено, что данный нормативный правовой акт будет регулировать «вопросы возмещения экологического вреда». По нашему мнению, понятие «экологический вред» охватывает вред, причиненный как окружающей среде, так и жизни, здоровью человека, имуществу юридических и физических лиц в результате вредного воздействия на окружающую среду, включая моральный вред. Положительным примером в этом смысле может служить проект Модельного Экологического кодекса для государств-участников СНГ, в котором сделана попытка раскрыть понятие «экологический ущерб (вред)» [15, ст.1].

Еще одним базовым термином экологического права, как на национальном, так и на международном уровне, является дефиниция «экологическая информация». Названное понятие введено в законодательство Республики Беларусь Законом «Об информатизации» [24]. В то же время Закон «Об охране окружающей среды», где это понятие в первую очередь должно быть раскрыто, использует этот термин, не определяя содержание последнего [8, ст.74]. В настоящее время понятие экологическая информация наиболее полно дано в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) [25]. К таковой относится информация о природной среде и состоянии ее отдельных компонентов – землях, водах, атмосферном воздухе и т.п., загрязнении окружающей среды, состоянии здоровья людей, а также информация о деятельности, которая может повлиять на состояние окружающей среды. Из предложенного анализа следует, что действующее национальное законодательство не содержит единого подхода к определению экологической информации, что порождает различное толкование норм права. Использование международного документа[25] как национального источника права с соответствующей юридической силой последнего[26; 27] возможно только в случае адаптации его содержания к понятиям, которыми оперирует законодательство Республики Беларусь.

Поднятая в статье правовая проблема далеко не исчерпывается приведенными примерами, так как свойственна терминологии отрасли в целом и носит как теоретический, так и прикладной характер. При кодификации экологического законодательства необходим анализ терминологии эколого-правового содержания, употребляемой в различным нормативных правовых актах, с позиции ее единообразного понимания и унификации, имея ввиду цель дальнейшей экологизации законодательства в целом.

Литература:

1. Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1995. С. V.

2. Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. – М., 1988. 632 с..

3. Вестник Московского университета. 1987. № 5, С. 33-57.

4. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20-28.

5. Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27-37.

6. Аб зацвярджэннi Наменклатуры спецыяльнасцяў навуковых работнiкаў Рэспублiкi Беларусь: Постановление Государственного высшего аттестационного комитета Республики Беларусь от 5 декабря 1995 г., № 125 // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь «Эталон-Беларусь» - w29901220.

7. Об утверждении Единого правового классификатора Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г., № 1 (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2-3, 1/2; 2002. № 91, 1/3938.

8. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 1. Ст.1; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85, 2/875; 2004. № 174, 2/1068; 2005. № 121, 2/1139; 2006. № 6, 2/1177.

9. О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г., № 205 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №46, 1/3636.

10. Бринчук М. М Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высших юридических учебных заведений. – М.: Юристъ, 1998. 688 с.

11. Боголюбов С. А. Экологическое право: Учеб. для вузов. – М.: Издат. группа НОРМА–ИНФРА, 1999. 448с.

12. Тимошенко А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. – М.: Наука, 1986. 190 с.

13. Екологiчне право: Повний акад. Курс / За ред. акад. АпрН В.I. Андрейцева. – К.: Iстина, 2001. 544 с.

14. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

15. Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ: Проект Межпарламентской Ассамблеи Государств-участников Содружества Независимых Государств.– СПб., 2005. 69с.

16. Уголовный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. №76, 2/50; 2002. №55, 2/847; 2002. №75, 2/861; 2003. №8, 2/922; 2003. №80, 2/969; 2003. №83, 2/974.; 2004. № 123, 2/1058; 2005. №73, 2/1110; 2005. №74, 2/1112; 2005. №120, 2/1134; 2005. №121, 2/1137; 2005. №121, 2/1139; 2005. №121, 2/1140; 2006. № 1, 2/1168; 2006. № 6, 2/1179.

17. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Кодекс Республики Беларусь от 21 апреля 2003 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 63, 2/946; 2003. № 87, 2/980; 2003. № 139, 2/1004; 2004. № 94, 2/1039; 2004. № 107, 2/1048; 2005. № 73, 2/1110; 2005. № 74, 2/1112; 2005. № 120, 2/1128; 2005. № 120, 2/1129; 2005. № 121, 2/1137; 2005. № 179, 2/1151; 2006. №  6, 2/1182; 2006. №  7, 2/1188.

18. Временная методика определения размера экономического ущерба, причиненного загрязнением, деградацией и нарушением земель (Методика 0212.4.-97): Утв. Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, 20 мая 1997, № 112 // Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь «Эталон. Беларусь» – w60106101.

19. Водный кодекс Республики Беларусь: Закон Респ.  Беларусь от 15 июля 1998 г.  // Ведамасці Нац. сходу Рэсп.  Беларусь.  1998. № 33. Арт. 473

20. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. (с изм. и доп. , 10 июля 1997 г.) // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкі Беларусь. 1997. № 14. Ст. 260; 1997. №27. Ст. 474.

21. Кораблин А.В. Проблемы возмещения экологического вреда // Вестник Санкт-Петербургского университета. 1997. Сер.6  Вып. 1(№6). С.79-87.

22. Краснова И. Возмещение экологического вреда // Российская юстиция. 2005. № 1‑2. С. 51‑54.

23. Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2006 год: Указ Президента Республики Беларусь от 4 января 2006 г., № 5 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 6, 1/7111.

24. Об информатизации: Закон Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 33. Ст. 428.

25. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г., № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837; 2003. № 95. 3/866.

26. Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: Указ Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 726 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000. № 1, 1/837.

27. О международных договорах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 23 октября 1991 г. В ред. Закона от 15 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 180. 2/1080.

Статья опубликована:

Лизгаро, В.Е. Терминология экологического права: проблемы единообразного понимания и подходов к унификации / В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 164-173.

Тема 2. Источники экологического права

Т.И. Макарова

Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской).

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятая под эгидой Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета экологической политики Европейской экономической комиссии 23–25 июня 1998 г. в городе Орхусе (Дания), оценивается политиками как «самый амбициозный шаг в области «экологической демократии»². Орхусская конвенция вступила в силу 30 октября 2001 года³. На данный момент Конвенцию ратифицировали 27 государств: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Бельгия, Болгария, Венгрия, Грузия, Дания, Италия, Казахстан, Кипр, Кыргызстан, Латвия, Литва, Македония, Мальта, Молдова, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Франция, Эстония⁴. Республика Беларусь в числе первых признала этот международный документ⁵.

Орхусская конвенция утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 года № 726⁶. В соответствии с белорусским законодательством утверждение международного документа Указом Президента есть форма выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора. Нормы права, содержащиеся в международных договорах, вступивших в силу, являются частью действующего законодательства, подлежат непосредственному применению и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Утверждение Орхусской конвенции Указом Президента также означает, что она не устанавливает иных правил, чем те, которые содержатся в декретах и указах Президента, законах Республики Беларусь⁷.

Действительно общие механизмы обеспечения доступа к информации, участия граждан в решении государственных дел, защиты прав и свобод, в том числе и в сфере окружающей среды к моменту подписания и утверждения Конвенции в белорусском законодательстве имелись. Однако признание Орхусской конвенции потребовало значительных усилий по совершенствованию правового регулирования отношений, закрепленных в международном документе. Процесс формирования законодательства в этой области еще не завершен. В настоящей статье мы продемонстрируем основные направления, по которым пошло развитие законодательства Республики Беларусь после утверждения Орхусской конвенции.

По мнению европейских специалистов Орхусская конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Орхусской конвенции – это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды⁸. В силу этого Орхусская конвенция предоставляет общественности публичные права и налагает на государства – участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция увязывает охрану окружающей среды с нормами в области прав человека.

В соответствии с названным подходом первые изменения, которые затронули законодательство Республики Беларусь, касались имплементации основного элемента, определенного в Конвенции как доступ к информации. Пункт 3 статьи 2 Орхусской конвенции вводит понятие «экологическая информация», под которой понимается любая информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: а) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; с) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b) выше⁹.

До подписания Республикой Беларусь Орхусской конвенции понятие «экологическая информация» было закреплено в Законах «Об информатизации»¹⁰, «О гидрометеорологической деятельности»¹¹. Право на доступ к такого рода информации декларируется Конституцией Республики Беларусь¹², Законом «Об охране окружающей среды»¹³.

Обращает на себя внимание тот факт, что в законодательстве применительно к определению правового режима самой информации (ее доступности, способов фиксирования, оснований предоставления) используется понятие «экологическая информация»¹⁴, а применительно к праву на доступ к такой информации используется понятие «информация о состоянии окружающей среды»¹⁵. Даже новая редакция Закона «Об охране окружающей среды», принятая после утверждения Орхусской конвенции, не избежала такой коллизии. Так, статья 12 названного закона декларирует право каждого гражданина на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды, статья 74 устанавливает, что правовой режим экологической информации определяется законодательством Республики Беларусь¹⁶.

Из анализа определения «экологическая информация», данного Орхусской конвенцией, становится очевидным, что оно по содержанию шире понятия «информация о состоянии окружающей среды», право на которую предоставлено гражданам, и включает как собственно информацию об окружающей среде («состояние элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами»), так и информацию, которую мы можем назвать экологически значимой. Эту группу составляет информация о деятельности (в самом широком понимании), которая может повлиять на состояние окружающей среды. Виды такой деятельности, способной повлиять на состояние окружающей среды, определены в п.3 b), c)  ст. 2 Орхусской конвенции.

При таком понимании в разряд экологической попадает, например, информация «о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемической и радиационной обстановке, действующих санитарных правилах; принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия и их результатах; качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды»,¹⁷, как соответствующая п. 3 с) ст. 2 Орхусской конвенции. Требования к содержанию названной информации содержатся не в экологическом законодательстве, а в законодательстве о здравоохранении, а именно в нормах, обеспечивающих санитарно-эпидемическое благополучие населения¹⁸.

Статья 74 Закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что перечень сведений, относящихся к экологической информации, определяется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь¹⁹. При этом утвержденный Постановлением Минприроды перечень не является исчерпывающим и в итоге обращается к определению информации, предложенному в Орхусской конвенции²⁰. В юридической литературе высказывается мнение, что подобная норма, является «неудачной попыткой уточнения понятия «экологическая информация», что представляется нецелесообразным, учитывая тот факт, что Орхусская конвенция является частью национального законодательства²¹.

Исходя из признания определения «экологическая информация», данного в Конвенции, уместно говорить не о перечне сведений, относящихся к экологической информации, а о некотором перечне источников, содержащих такую информацию. В юридической литературе к таким источникам относят государственные кадастры природных ресурсов, регистры потенциально опасных химических и биологических веществ, экологические паспорта предприятий, декларации промышленной безопасности и др.²² Согласно белорусскому законодательству к таким источникам следует отнести также Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее²³, информационные базы Национальной системы мониторинга окружающей среды (НСМОС)²⁴, Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГСЧС)²⁵, социально-гигиенического мониторинга²⁶.

В соответствии с законодательством НСМОС взаимодействует с ГСЧС и системой социально-гигиенического мониторинга в части обмена информацией о состоянии окружающей среды и воздействии на нее природных и антропогенных факторов²⁷. Сказанное говорит в пользу того, что подобный перечень источников экологической информации должен быть утвержден нормативным правовым актом правительства, а не одного из министерства, располагающих такой информацией. Этот тезис подтверждается тем, что Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь при содействии Датского фонда охраны окружающей среды опубликовало перечень государственных органов и организаций Республики Беларусь, осуществляющих сбор, хранение и распространение экологической информации²⁸.

Еще одна правовая проблема, порожденная обязанностью органов государственного управления предоставлять экологическую информацию, связана с формой запроса такой информации. В соответствии с п.1 статьи 4 Орхусской конвенции каждая Сторона обеспечивает, чтобы государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности в рамках национального законодательства такую информацию, включая, при наличии запроса копии фактической документации, содержащей или включающей такую информацию: а) без необходимости формулировать свою заинтересованность, b) в запрошенной форме²⁹.

К моменту подписания и утверждения Орхусской конвенции в законодательстве Республики Беларусь отсутствовало понятие «запрос или просьба о предоставлении информации», хотя само право на информацию закреплено как право конституционное³⁰. Имевший место в первой редакции Закона «Об обращениях граждан» пробел, касавшийся отсутствия в законодательстве понятия «запрос», необходимого для реализации ряда прав граждан, в том числе и права на доступ к информации, был устранен новой трактовкой понятия «заявление» данной в редакции Закона «Об обращениях граждан» от 1 ноября 2004 г. Новая редакция закона относит к обращениям граждан предложения, заявления и жалобы. Для получения экологической информации заинтересованным лицам необходимо обращаться с заявлением, рассматриваемым как ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением³¹. В данном случае речь следует вести о реализации конституционного права на получение информации. Статья 4 Закона «Об обращениях граждан» распространяет право на обращения на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящиеся на территории Республики Беларусь³².

В соответствии с Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 предусмотрено «в целях обеспечения конституционных экологических прав граждан, а также выполнения международных договоров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды урегулировать отношения по вопросам экологической информации»³³. В названном документе не установлено, нормативным правовым актом какой юридической силы должны быть урегулированы отношения сбора и предоставления экологической информации. Анализ законодательства показывает, что формы (источники) такой информации, процедуры ее сбора установлены Законом «Об охране окружающей среды», и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами правительства (их мы упоминали выше). Порядок предоставления информации как удовлетворения «ходатайства о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением», регламентируется Законом «Об обращениях граждан».

Представляется, что юридическое закрепление процедур сбора и предоставления информации в различных нормативных правовых актах свидетельствует о комплексном характере таких отношений (конституционных, административных, экологических) и не противоречит требованиям Орхусской конвенции, устанавливающей механизм доступа к экологической информации в виде двух самостоятельных процедур: сбор информации и распространение экологической информации. Наличие в законодательстве Республики Беларусь достаточной нормативно-правовой основы, обеспечивающей доступ к экологической информации, ставит под сомнение целесообразность разработки и принятия самостоятельного нормативного правового акта об экологической информации.

Второй основной элемент Орхусской конвенции – участие общественности в принятии экологически значимых решений. Понятие «общественность» в трактовке п. 4 ст. 2 Орхусской конвенции означает «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством и практикой их ассоциации, организации или группы»³⁴.

Конституционную основу общественного участия в принятии экологически значимых решений в соответствии с законодательством Республики Беларусь составляют: право на свободу собраний митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан; право на свободу объединений; право участвовать в решении государственных дел; право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы³⁵ Их содержание раскрыто в ином конституционном законодательстве. Так, Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» в редакции от 1 ноября 2004 г. направлен на правовое регулирование обращений граждан с индивидуальными и коллективными предложениями, заявлениями и жалобами в государственные органы, иные организации (к должностным лицам)³⁶. Закон Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях»³⁷ регулирует общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права граждан на объединение, и определяет принципы образования, регистрации и деятельности общественных объединений.

Однако понятие «общественность» в Орхусской конвенции трактуется таким образом, чтобы предоставить право на доступ к информации, на общественное участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, наибольшему числу заинтересованных в этом лиц. При этом Конвенция не делает ссылки на необходимость регистрации и обретения правосубъектности группы лиц с целью последующего обращения в государственные органы по вопросам, регулируемым Орхусской конвенцией. Применение п. 9 ст. 3 Орхусской конвенции предполагает, что никто не может быть исключен из определения «общественность» по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства, а в случае юридического лица по месту регистрации юридического лица, или, как определено в Конвенции, «по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности»³⁸. Другими словами, законодательного акта, определяющего правовое положение общественных объединений, для реализации положений второго основного элемента Орхусской конвенции недостаточно.

Белорусский Закон «Об обращениях граждан» также не содержит понятия «общественность», но понятие «обращение граждан» в законе относится как к индивидуальным, так и к коллективным обращениям, понимаемым как обращение двух и более граждан в государственный орган, иную организацию, к должностному лицу³⁹.

Избирательный кодекс Республики Беларусь устанавливает, что право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме⁴⁰. В данном случае не требуется, чтобы для реализации подобной формы участия граждане были организованы в общественное объединение, зарегистрированное в установленном законом порядке.

Без организации общественного объединения, т.е. в духе Орхусской конвенции общественность может реализовать свое право на участие в принятии решений в таких «экологических» формах как общественная экологическая экспертиза, которая организуется и проводится по инициативе общественных объединений и граждан независимыми специалистами⁴¹, а также общественные слушания, предусмотренные процедурой оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС)⁴², которая предваряет государственную экологическую экспертизу⁴³.

Общественные экологические объединения, принимающие участие в названных формах социальной активности, рассматриваются уже как «заинтересованная общественность», или общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе, поскольку согласно п. 5 ст. 2 Орхусской конвенции «неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность»⁴⁴. Правовое положение общественных экологических объединений закреплено в Законе «Об охране окружающей среды», в виде объема прав и обязанностей в области охраны окружающей среды⁴⁵.

Оценивая степень вовлеченности общественности в принятие экологически значимых решений, следует обратить внимание на п.1 а) ст.6 Конвенции, устанавливающий обязательность участия общественности при принятии решений, в отношении видов деятельности согласно Приложению I. Названный перечень включает объекты энергетики, промышленного производства, обращения с отходами, сельскохозяйственного производства. Пункт 1 b) ст. 6 Конвенции предоставляет право государствам-участникам в соответствии со своим национальным законодательством применять нормы, регламентирующие участие общественности, также в отношении видов деятельности, не перечисленных в Приложении I, но которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду⁴⁶. Республика Беларусь воспользовалась правом, предоставленным пунктом 1 b) ст. 6 Конвенции, закрепив в законодательстве в качестве самостоятельной формы социальной активности общественные слушания в рамках процедуры ОВОС. Названная процедура обязательна для видов и объектов деятельности, определенных в Перечне, дополняющем Инструкцию о порядке проведения ОВОС⁴⁷.

Выбор законодателем ОВОС как механизма обеспечения экологической безопасности, в котором общественное участие может дать наибольший эффект, на наш взгляд не случаен. Оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности рассматривается в законодательстве как деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. ОВОС проводится на стадии предпроектных и проектных работ и направлена на определение видов воздействия на окружающую среду в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также на определение соответствующих изменений в окружающей среде и прогнозирование ее состояния⁴⁸. По объектам и видам хозяйственной деятельности, для которых ОВОС проводится в обязательном порядке, в составе документов, подаваемых для проведения государственной экологической экспертизы, представляется отчет о результатах проведения ОВОС. Результаты общественных слушаний оформляются в виде протокола согласования с общественностью, который прилагается к материалам ОВОС⁴⁹.

Участие общественности на этой стадии планирования хозяйственной деятельности может быть признано эффективным уже в силу того, что соответствует требованиям пункта 2 ст.6 Конвенции, предусматривающего информирование общественности «на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды»⁵⁰.

В юридической литературе, в том числе и автором настоящей статьи, высказывалась критика в отношении отдельных положений процедуры общественного участия, установленной в Инструкции о порядке проведения ОВОС.⁵¹ Однако следует признать, что предложенная в названной Инструкции процедура общественных слушаний в настоящее время единственная в белорусском законодательстве, которая регламентирует форму, порядок и правовые последствия такого вида социальной активности.

Третий основной элемент Орхусской конвенции – доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Европейские специалисты в области охраны окружающей среды видят цель этого элемента в том, чтобы «укрепить доступ к экологической информации и к принятию решений по вопросам, касающимся окружающей среды посредством предоставления гражданам возможности прибегнуть к силе закона»⁵².

Статья 60 Конституции Республики Беларусь закрепляет положение, в соответствии с которым «каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом»⁵³. При этом нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» расширительно, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом»⁵⁴. Приведенной норме Конвенции соответствует ст. 59 Конституции Республики Беларусь, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности»⁵⁵. Правовую основу реализации этого положения Орхусской Конвенции без обращения в суд составляет Закон «Об обращениях граждан», который устанавливает процедуру обжалования действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в административном порядке⁵⁶.

Пункт 2 статьи 9 Конвенции устанавливает, что каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности, а) проявляющие достаточную заинтересованность, или b) считающие, что произошло нарушение того или иного права… имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия… Наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права определяется на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции. В связи с этим для цели подпункта а) выше достаточно заинтересованности любой неправительственной организации, отвечающей предъявляемым требованиям (п.5 ст.2 Конвенции)⁵⁷.

Другими словами, исходя из возможностей, предоставляемых национальными законодательствами, Орхусская конвенция сужает (в сравнении с участниками второго основного элемента) круг лиц, которые могут реализовать право на доступ к правосудию через судебную процедуру, до круга субъектов, признаваемых таковыми по процессуальному законодательству государства – Стороны Конвенции. Согласно законодательству Республики Беларусь гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, а также за организациями, не являющимися юридическими лицами. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, обладают гражданской процессуальной правоспособностью в соответствии с законодательством⁵⁸.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: обжалование действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу)⁵⁹, судебный порядок обжалования действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан⁶⁰; иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду⁶¹; иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности⁶².

Возможность в судебном порядке требовать приостановления либо прекращения деятельности, причиняющей вред, предусмотрена ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. В том случае, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Приведенная норма – новелла в гражданском законодательстве Республики Беларусь – имеет в первую очередь экологическое содержание. Однако, на наш взгляд, действенность нормы снижается ее неадекватной интерпретацией в специальном (экологическом) законодательстве, т. е. именно там, где она должна получить обоснование и развитие. Так, в соответствии со ст. ст. 13, 15 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду⁶³. На наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать в судебном порядке приостановления или прекращения экологически вредной деятельности суть разные права, поскольку согласно ч. 1 ст. 934 Гражданского кодекса сама опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность⁶⁴.

Обращает на себя внимание то, что прежняя редакция Закона «Об охране окружающей среды» 1992 г. была в этой позиции более радикальна. Так, статья 5 Закона предоставляла гражданам право «вносить предложения о… прекращении… эксплуатации объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека»⁶⁵.

Согласно статье 100 действующей редакции Закона «Об охране окружающей среды» в числе мер, применяемых при нарушении требований в области охраны окружающей среды, называется право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выносить решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов. Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность может быть и по решению суда⁶⁶. Однако норма ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь идет дальше, предусматривая возможность не только ограничения или приостановления, но и запрещения деятельности, создающей опасность. Из приведенной нормы вытекает, что иск о прекращении экологически опасной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. При подаче такого иска может быть также заявлено ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, включающих ограничение или приостановление деятельности, создающей опасность (например, такими мерами по обеспечению иска может быть приостановление финансирования, проектирования, строительства). Вывод, который следует из предложенного анализа, заключается в рекомендации для граждан и общественных объединений при выборе такой формы доступа к правосудию, как иск о прекращении экологически вредной деятельности, ориентироваться на нормы гражданского (ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь), а не экологического законодательства.

В литературе к формам доступа к правосудию относят также обращение к омбудсмену (уполномоченному по правам человека), а также обращение в Европейский суд по правам человека⁶⁷. Названные формы не доступны белорусским гражданам и общественным объединениям. В Республике Беларусь институт омбудсмена отсутствует. Обращение в Европейский суд по правам человека невозможно в силу того, что Республика Беларусь не ратифицировала Европейскую конвенцию 1953 года «О защите прав человека и основных свобод».

Проведенный в настоящей статье анализ законодательства Республики Беларусь на соответствие его нормам Орхусской конвенции затронул не все аспекты этого международного документа. За рамками исследования остались, например, гарантии и ограничения доступа к информации, отдельные формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Принятие новой редакции Закона «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 года предполагало, в том числе учет положений Конвенции, что, следует признать, удалось далеко не всегда. Однако уже факт признания и утверждения Указом Президента Республики Беларусь Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, демонстрирует стремление нашего государства к «экологической демократии». Общее состояние белорусского законодательства показывает, что основа для его дальнейшего совершенствования в этой области правового регулирования имеется. Цель наиболее точного закрепления норм Орхусской Конвенции в национальном законодательстве Республики Беларусь ‑ обеспечение экологических прав граждан и, прежде всего, права на благоприятную окружающую среду как неотъемлемого, принадлежащего человеку от рождения и подлежащего защите в качестве личного неимущественного, не связанного с имущественным права⁶⁸. Эта работа, по всей видимости, будет продолжена при разработке Экологического кодекса, принятие которого предусмотрено Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205⁶⁹.

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской) / Т.И. Макарова // Государство и право. – 2007. ‑ № 1. – С. 83-91.