Жлоба а.А. Правовые основы регулирования режима национальных парков

В статье рассматривается такой способ реализации права на благоприятную окружающую среду, как создание и обеспечение функционирования национальных парков. Автор анализирует действующее законодательство, определяет проблемы и предлагает пути их решения.

Конституция Республики Беларусь в ст.46 закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду [1]. Представляется, что немаловажное значение для реализации данного права имеет создание и обеспечение функционирования национальных парков, правовой статус которых определен, главным образом, в Законе «Об особо охраняемых природных территориях» [2].

Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов, регулирующих правовой режим национальных парков, указывает на наличие недостатков и противоречий в законодательстве, требующих устранения.

Так, Закон «Об охране окружающей среды» в ст.62 устанавливает, что особой охране подлежат только природные объекты [3]. Закон «Об особо охраняемых природных территориях» в качестве объекта охраны определяет природные комплексы и объекты. На наш взгляд, более обоснованным следует признать распространение особого режима охраны как на природные комплексы, так и на природные объекты. Важно отметить, что в границы национальных парков целесообразно также включать и природно-антропогенные объекты, поскольку это вытекает из сущности правового режима данных территорий. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство Республики Беларусь.

Важнейшим условием функционирования национальных парков является установление режима их охраны и использования. Однако в настоящее время существуют некоторые сложности в определении такого режима. Согласно ч.1 ст.12 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», режим охраны и использования национального парка устанавливается положениями, утверждаемыми в соответствующем порядке. Положения о национальных парках «Нарочанский» [4] и «Беловежская пуща» [5] утверждены указом Президента, «Браславские озера» [6] – постановлением Правительства. Что касается национального парка «Припятский», то в настоящее время отсутствует отвечающее требованиям действующего законодательства Положение о нем. Вместе с тем, нормы, определяющие режим охраны и использования рассматриваемых территорий, содержатся в различных нормативных правовых актах, которые имеют к тому же различную юридическую силу. Вследствие этого представляется затруднительным установить режим для национальных парков «Браславские озера» и «Припятский».

Таким образом, на данном этапе для упорядочения рассматриваемых отношений, придания им стабильности целесообразно положения о национальном парке утверждать указом Президента. В этих целях слова «Правительства Республики Беларусь» из ч.1 и ч.3 ст.24 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» следует исключить.

Другим аспектом рассматриваемой проблемы является то, что положения о национальных парках различным образом устанавливают режим охраны и использования данной правовой категории, что не объясняется, однако, только необходимостью дифференцированного подхода к определению режима для того или иного парка. Необходимо отметить, что сама структура Положений различна, следствием чего является их различное содержание. Кроме того, положения о национальных парках «Браславские озера», «Нарочанский» и «Припятский» необходимо привести в соответствие с новой редакцией Закона «Об особо охраняемых природных территориях». Учитывая изложенное, для целей унификации Положений, их структуры и общего содержания представляется целесообразным разработать и утвердить Указом Президента Республики Беларусь Типовое положение о национальном парке. На наш взгляд, структура Типового положения должна быть следующей: I. Общие положения; II. Цели объявления национального парка; III. Структура национального парка и режим его охраны и использования; IV. Управление национальным парком; V. Охрана национального парка; VI. Ответственность за нарушение законодательства о национальных парках.

В соответствии с законодательством Республики Беларусь особый режим охраны и использования распространяется только на территорию национального парка. Ч.1 ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» описывает состав земель парка, образующих его территорию: земли, предоставленные в постоянное пользование государственному природоохранному учреждению, и земли иных землепользователей. Как видно, в состав земель парка не включаются земли собственников. Это вытекает из ст.4 и ст.5 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которым данные территории находятся только в собственности государства, не подлежат разгосударствлению и приватизации, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, и передаче в частную собственность.

Таким образом, при объявлении национального парка земли, находящиеся в частной собственности, должны изыматься в порядке, установленном земельным законодательством. Теоретически данное утверждение касается только земель, принадлежащих на праве собственности юридическим лицам. Земельные же участки, принадлежащие на праве собственности гражданам Республики Беларусь, в настоящее время выделяются из земель населенных пунктов, которые не включаются в состав земель национальных парков и объявляются их охранной зоной.

Согласно ст.25 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», в состав земель национального парка не входят также земли транспорта, связи, обороны и иные земли, расположенные в границах национального парка, но специальное назначение которых не отвечает природоохранным целям. Перечисленные земли объявляются охранной зоной национального парка. Следовательно, в границах национального парка появляются территории, на которые особый режим охраны и использования не распространяется. Оговорку «специальное назначение которых не отвечает природоохранным целям» можно понимать широко. Земли сельскохозяйственного назначения не соответствуют этим целям. Значит, их можно признать охранной зоной, не переводить в земли природоохранного назначения и искусственно вывести из-под строгих ограничений, запретов и т.д. Поэтому перечисленные выше земли целесообразно относить к землям иных землепользователей. Исключение из данного правила составляют земли населенных пунктов, поскольку противный подход влечет за собой изменения в системе административно-территориального устройства Республики Беларусь и др. В ст.6 Закона «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» [7] национальные парки относятся к территориальным единицам – территориям, на которых не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Однако в границах национальных парков располагаются различные населенные пункты (сельские, города). Так, по состоянию на 1997 г. в границах парка «Браславские озера» находится 97 населенных пунктов с числом жителей около 14 тысяч человек [8]. Большое значение в решении вопросов местного значения играют органы местного управления и самоуправления. Поэтому земли населенных пунктов следует искусственным образом исключить из состава земель национальных парков. Среди других причин введения рассматриваемого исключения можно назвать следующее. В случае признания населенных пунктов в качестве составной территории национального парка возникает необходимость рассмотрения в планово-проектных документах по созданию и обеспечению функционирования парка вопросов развития данных населенных пунктов, являющихся предметом правового регулирования архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, что не следует допускать.

Учитывая вышеизложенное, необходимо закрепить в Законе «Об особо охраняемых природных территориях» данные предложения путем внесения изменений и дополнений, касающихся исключения из состава земель национального парка только земель населенных пунктов и объявления их охранной зоной парка.

Важнейшим принципом функционирования рассматриваемой формы особой охраны природы выступает устойчивость территории национальных парков. Однако в настоящее время законодательство не предусматривает гарантий стабильности границ парков. Представляется, что изменение границ может осуществляться по решению только того государственного органа, который вправе учреждать национальный парк. В связи с этим необходимо дополнить Закон «Об особо охраняемых природных территориях» соответствующей нормой.

Особенностью правового режима национальных парков является прямо закрепленная в законодательстве возможность рекреационного использования соответствующих природных комплексов и объектов. Рекреационная функция указанных территорий реализуется посредством организации различных видов туризма, а также путем осуществления деятельности, направленной на удовлетворение потребностей человека в отдыхе, оздоровлении. Подобная деятельность подчиняется особым правилам, которые вытекают из сущности национальных парков. Для ее обозначения Закон «Об особо охраняемых природных территориях» вводит термин «регулируемый туризм, отдых и оздоровление (далее – регулируемый туризм); при этом значение термина не раскрывается. Трактовка данного понятия отсутствует и в Законе «О туризме» [9], в котором содержится лишь общее определение туризма с выделением его разновидности – экологического туризма, а также в иных нормативных правовых актах.

Таким образом, представляется необходимым внести в действующее законодательство дополнения в части, касающейся определения регулируемого туризма, под которым, с учетом специфики правового положения национальных парков, приоритета экологических интересов над экономическими, следует понимать перемещения, путешествия в границах национального парка, ограниченные его администрацией в соответствии с допустимыми антропогенными нагрузками и не наносящие ущерба его природным комплексам и объектам.

Вместе с тем необходимо учитывать, что рекреация, по сути, является природопользованием, вторична по отношению к природным свойствам национальных парков, вследствие чего рекреационную деятельность можно рассматривать как форму хозяйственного использования соответствующих природных комплексов и объектов, на которые к тому же оказывается негативное воздействие. Поэтому в Законе «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрена норма о необходимости лицензирования деятельности по обеспечению регулируемого туризма. Декрет Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003г. № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [10] в качестве деятельности, подлежащей лицензированию, установил туристическую деятельность, делегировав Совету Министров полномочия по определению составляющих эту деятельность работ и услуг. Однако последний не включил в качестве таковой организацию регулируемого туризма.

На основании изложенного следует внести изменения и дополнения в законодательство Республики Беларусь, регулирующее туристическую деятельность, с определением особых лицензионных требований и условий, предъявляемых к соискателю лицензии, затем лицензиату, осуществляющему свою деятельность в национальных парках, и соответствующих дополнительных документов, предъявляемых для получения лицензии, в частности сведения о профессиональной подготовке специалистов, данные о нормативно-методическом обеспечении, организационно-технических возможностях и оснащении для выполнения данного вида деятельности, возможностях соблюдения нормативов допустимого антропогенного воздействия.

Литература:

1. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах от 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 188. 1/6032.

2. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь, 20 окт. 1994 г., № 3335-XII: В ред. Закона от 23 мая 2000 г. №396-З // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 35. Ст. 570; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/171.

3. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г. № 1982-XII: В ред. Закона от 17 июля 2002 г. № 126-З (с изм. и доп.: Закон от 29 окт. 2004 г. №319-З) // Ведомости Верховного Совета Респ. Беларусь. 1993. № 1. Ст. 1; Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068.

4. Положение о национальном парке «Нарочанский»: Утв. указом Президента Республики Беларусь, 28 июня 1999 г., № 447 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 59. 1/551.

5. Положение о национальном парке «Беловежская пуща»: Утв. указом Президента Республики Беларусь, 27 сент. 2004 г., № 460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 155. 1/5885.

6. Положение о национальном парке «Браславские озера»: Утв. постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь, 10 авг. 1995 г., № 440 // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1995 г. № 23. Ст.553.

7. Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 5 мая 1998 г., №154-З // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 19. Ст. 214.

8. Кудрявцев А.С. «Социальный климат» населения национального парка «Браславские озера», его трансформация и влияние на развитие туризма // Экологические и нравственные проблемы особо охраняемых природных территорий: Тез. докл. респ. научно-практ. конф., Минск, 15 дек. 2000 г. / Под ред. М.М. Пикулика. Мн., 2000. С. 44

9. О туризме: Закон Республики Беларусь, 25 ноября 1999 г., № 326-З (с изм. и доп.: Закон от 15 дек. 2003 г. № 257-З) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 95. 2/101; 2003. №141. 2/1006.

10. О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента Республики Беларусь, 14 июля 2003 г., №17 (с изм. и доп.: Декреты Президента Республики Беларусь от 3 мая 2004 г. № 2; 8 ноября 2004 г. № 13; 14 октября 2004 г. № 9; 14 января 2005 г. № 2; 9 марта 2005 г. № 3) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 79. 1/4779; 2004. № 71. 1/5490; № 176. 1/5987; № 161. 1/5931; 2005. № 7. 1/6166; № 40. 1/6300.

Summary:

The article is devoted to such way of realization of the right on a favorable environment as creation and maintenance of national parks functioning. The author analyzes the current legislation, determines problems and offers ways of their decision.

Статья опубликована:

Жлоба, А.А. Правовые основы регулирования режима национальных парков / А.А.Жлоба // Вестн. Конституц. суда. – 2005. – № 4. – С. 108-112.

УДК 349.6:502.7(476)