Е.В. Лаевская, в.Е. Лизгаро, и.С. Шахрай основные направления совершенствования законодательства об экологической информации

Аннотация. В статье анализируются проблемы правового регулирования отношений, связанных с экологической информацией. На основе изучения законодательства Республики Беларусь, международных документов в области охраны окружающей среды, основных положений теории экологического права сформулировано определение экологической информации, показаны основные направления дальнейшего совершенствования законодательства в данной области. Высказываются предложения о структуре и содержании норм о ресурсах экологической информации, порядке ее предоставления и распространения, установлении возможных ограничений в предоставлении и перечня случаев, в которых не допускается отказ в предоставлении экологической информации. Обосновывается целесообразность опубликования Национального доклада об охране окружающей среды, необходимость закрепления в законодательстве характера его информации и периодичности издания. Сделаны предложения по содержанию Экологического кодекса в части, касающейся правового режима экологической информации.

Введение. Концепция проекта Экологического кодекса[1] предусматривает включение в указанный кодифицированный акт ряда статей, посвященных регулированию доступа к экологической информации.

Следует отметить, что понятие «экологическая информация» впервые использовано в Законе «Об информатизации»[2], в соответствии с которым «не может быть ограничен доступ к документированной... экологической информации, метеорологической, демографической, санитарно-эпидемиологической и другой, обеспечивающей безопасность существования общества...». Однако в данном нормативном правовом акте собственно термин «экологическая информация» не раскрывается. В то же время Конституция Республики Беларусь[3] провозглашает право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации, в том числе, о состоянии окружающей среды. Некоторое развитие конституционная норма приобрела в Законе «О гидрометеорологической деятельности»[4], в котором установлено, что граждане и иные лица имеют право на получение в установленном порядке информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. При этом под такой информацией понимаются данные, полученные в результате наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением, а также фактическая и прогнозная информационная продукция, являющаяся результатом обработки и анализа первичных данных^. В Законе «О санитарно-эпидемическом благополучии населения»[5] закреплено право граждан на получение сведений о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемической и радиационной обстановке, действующих санитарных правилах; принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия и их результатах; качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды.

Из смысла ст.74 Закона «Об охране окружающей среды» следует, что к экологической относится информация не только о состоянии окружающей среды, а также о загрязнении и мерах по ее охране[6].

Наиболее полно содержание экологической информации раскрыто в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 года (Орхусская конвенция)[7]. К таковой относится не только информация о природной среде и состоянии ее отдельных компонентов – земель, вод, атмосферного воздуха и т.п., загрязнении окружающей среды, состоянии здоровья людей, но и информация, которую мы условно можем назвать экологически значимой (понимая, что и первая и вторая весьма важны для обеспечения и защиты прав граждан в области охраны окружающей среды). Вторую группу составляет информация о деятельности (в самом широком смысле), которая может повлиять на состояние окружающей среды[8].

Кроме того, право на информацию о состоянии и использовании отдельных природных объектов[9-15], состоянии здоровья населения[16; 17; 18], о принимаемых решениях в области охраны окружающей среды и природопользования[19; 20] закрепляется в ряде нормативных правовых актов Республики Беларусь.

Таким образом, законодательство не содержит единого понятия экологической информации, что порождает различное толкование норм права. В связи со сказанным, в Экологическом кодексе необходимо определить содержание термина «экологическая информация», которое должно основываться на положениях Орхусской конвенции с учетом правовой терминологии, применяемой в законодательстве Республики Беларусь (Законов «Об информатизации»[2], «Об охране окружающей среды»[6], «О здравоохранении»[16], «О санитарно-эпидемическом благополучии населения»[5], «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[20], «О безопасности генно-инженерной деятельности»[21] и др.). Целесообразно также закрепление порядка предоставления и распространения экологической информации, установление перечня случаев, в которых может быть ограничен доступ к такой информации, а также подробная регламентация иных отношений, возникающих по поводу экологической информации.

Основная часть. Рассмотренный выше подход позволяет определить экологическую информацию как документированные сведения^ о:

состоянии окружающей среды, компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, биологического разнообразия и его компонентов, включая генетически измененные организмы, и взаимодействии между ними;

факторах, источниках, материалах, продукции, явлениях и процессах (шум, вибрация, электромагнитное излучение, радиация, вещества и т.п.), оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

угрозе, причинах возникновения, возникновении, результатах ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

государственной политике, нормативных правовых актах, в том числе международных соглашениях в области охраны окружающей среды, государственных прогнозах, концепциях, планах и программах, оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

деятельности государственных органов, в том числе принимаемых решениях в области охраны окружающей среды; экологических и иных мероприятиях, хозяйственной деятельности юридических лиц в части вредного воздействия на окружающую среду;

затратах на охрану окружающей среды, формировании и использовании средств фондов охраны природы и других источников финансирования природоохранной деятельности, данных экономического анализа, применяемых при принятии решений по вопросам, касающимся охраны окружающей среды;

санитарно-эпидемической обстановке, состоянии здоровья населения, культурных ценностей, объектов культурной инфраструктуры, в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние окружающей среды.

Необходимо отметить, что в настоящее время перечень сведений, относящихся к экологической информации, определен постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь [22]. Такой подход ограничивает содержание экологической информации по сравнению с положениями Орхусской конвенции, учитывая структурную комплексность данного понятия [23; 24]. Полагаем, что в Экологическом кодексе не представляется возможным дать исчерпывающий перечень сведений, составляющих экологическую информацию, так как она характеризует множество объектов (состояние окружающей среды в целом, природных и природно-антропогенных объектов, отдельных компонентов природной среды, деятельности и т.п.). В связи с этим целесообразно включить в кодекс норму о ресурсах экологической информации, что будет соответствовать законодательству об информации и информатизации.

Ресурсы экологической информации могут быть классифицированы  на:

имеющие государственное значение (например, государственные кадастры природных ресурсов, реестр источников ионизирующего излучения, реестр сертификатов Национальной системы подтверждения соответствия)[25];

формально не относящиеся к ресурсам, имеющим государственное значение, но представляющие большую общественную и государственную значимость с точки зрения определения экологической информации (Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее, информация Национальной системы мониторинга окружающей среды, Государственный гидрометеорологический фонд);

информационные ресурсы, содержащие экологическую информацию и имеющие значение для юридических и физических лиц (например, данные, полученные в результате контроля в области охраны окружающей среды).

Такое деление позволит сориентировать пользователя экологической информации в поиске информационных ресурсов и субъекта, ответственного за формирование и использование данного ресурса.

Доступ к экологической информации граждан, юридических лиц и государственных органов (организаций) обеспечивается посредством предоставления, распространения экологической информации ее владельцами, а также в процессе информационного взаимодействия государственных органов (организаций) [26; 27]. Предоставление экологической информации осуществляется на основании заявления (запроса) заинтересованных субъектов. В ряде случаев на лиц, обладающих экологической информацией, законодательством возлагается обязанность по ее доведению до сведения граждан и юридических лиц через средства массовой информации, печатные издания, глобальные информационные сети или иными общедоступными способами. В этом случае речь идет о распространении экологической информации. В зависимости от характера экологической информации порядок ее предоставления и распространения устанавливается либо экологическим законодательством, либо законодательством, регулирующим соответствующие виды деятельности (законодательство о гидрометеорологической, генно-инженерной деятельности, здравоохранении, историко-культурном наследии, информации и информатизации, государственной статистике, финансово-кредитной системе, лицензировании и др.).

В Экологическом кодексе целесообразно определить содержание права на получение экологической информации, соответствующее статье 34 Конституции Республики Беларусь, а также положениям Орхусской конвенции. При этом следует учесть особое значение форм реализации права на получение экологической информации: по заявлению гражданина, запросу юридического лица либо в результате деятельности государственных органов по распространению экологической информации, что позволит имплементировать положения Орхусской конвенции об активном и пассивном доступе к экологической информации.

Сказанное обусловливает необходимость детализации в Экологическом кодексе положений о заявлении (запросе), порядке предоставления экологической информации, поскольку новая редакции Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан»[28] не позволяет в полной мере регулировать отношения в области предоставления экологической информации. Во-первых, данный Закон регулирует отношения, субъектом которых является гражданин, но не юридическое лицо, во-вторых, объективно не учитывает особенности заявления (запроса) о предоставлении экологической информации, которые вытекают из положений Орхусской конвенции. В частности, отсутствие у лица, обратившегося за предоставлением экологической информации, необходимости доказывать и пояснять заинтересованность в получении данной информации; обязанность государственных органов предоставлять экологическую информацию в объеме, содержании, форме и способом, которые указаны в заявлении (запросе) о предоставлении экологической информации; обязанность государственных органов «отделять» экологическую информацию от конфиденциальной информации.

В кодекс должны быть включены нормы, предусматривающие ограничения в предоставлении экологической информации. Данная позиция основана на положениях ст. 23 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой «ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц», а также положениях ст. 4 Орхусской конвенции. По нашему мнению, в предоставлении экологической информации может быть отказано, если:

информация не подлежит раскрытию в соответствии с законодательством о государственных секретах;

разглашение информации создаст препятствия или приведет к невозможности осуществления правосудия, производства предварительного расследования, производства по делам об административных правонарушениях;

разглашение информации причинит или создаст угрозу причинения вреда окружающей среде.

Принимая во внимание значимость экологической информации для обеспечения прав граждан и юридических лиц, представляется необходимым установить перечень случаев, когда не может быть отказано в предоставлении экологической информации. С учетом положений Орхусской конвенции не допускается отказ в предоставлении информации о:

выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов сточных вод в водные объекты с превышением установленных в соответствии с законодательством нормативов допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ;

выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух передвижными источниками с превышением установленных в соответствии с законодательством нормативов содержания загрязняющих веществ в отработанных газах передвижных источников;

сбросах в водный объект химических или иных веществ, их смесей, предметов или отходов;

загрязнении почвы химическими и иными веществами, приведшем к ухудшению качества плодородного слоя почвы или подземных вод;

ионизирующем излучении, электромагнитном, шумовом или ином физическом воздействии с превышением установленных нормативов;

незаконном изъятии (добыче), повреждении либо уничтожении лесов, объектов животного и растительного мира.

Как было отмечено, доступ к экологической информации может быть обеспечен и посредством ее распространения. При этом до сведения общественности должна доводиться как текущая информация, так и обобщенная информация, отражающая динамику изменения состояния окружающей среды на протяжении определенного периода времени. В последнем случае важным представляется опубликование Национального доклада о состоянии окружающей среды в Республике Беларусь, что следует отразить на законодательном уровне. В данный документ необходимо включать сведения о состоянии окружающей среды на территории отдельных областей и по республике в целом; о способах и уровне воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности граждан и юридических лиц, в том числе об объемах производимых сбросов и выбросов. Самостоятельные разделы должны содержать информацию о расходовании средств на природоохранные планы и мероприятия по охране окружающей среды, а также статистические данные о правонарушениях в области охраны окружающей среды, предъявленных претензиях и исках о возмещении вреда окружающей среде, результатах предъявления претензий и судебных разбирательств по таким искам.

Учитывая комплексный характер информации Национального доклада об охране окружающей среды, целесообразно его опубликование и распространение с периодичностью один раз в четыре года. Информация о состоянии и о мерах по охране окружающей среды может доводиться органами государственного управления до сведения общественности с большей периодичностью через иные источники (например, экологический бюллетень «Состояние природной среды Беларуси», справочно-статистические материалы по состоянию окружающей среды и природоохранной деятельности в Республике Беларусь[29]).

В Законе «Об охране окружающей среды» предусмотрено формирование Государственного фонда данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее[6]^. В фонде хранятся документы, содержащие информацию о состоянии окружающей среды и ее загрязнении (например, информацию, полученную в результате проведения геофизического мониторинга, данные локального мониторинга, подлежащие длительному хранению и иных видов мониторинга, включенных в Национальную систему мониторинга окружающей среды[30]). Анализ действующего законодательства позволяет отметить, что ведение указанного фонда осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды[31]. В то же время, в связи с многочисленностью экологической информации она накапливается в различных государственных органах, что затрудняет ведение указанного фонда одним субъектом. Поэтому целесообразно возложить на государственные органы, владеющие информацией, подпадающей под определение экологической, формирование и ведение соответствующих реестров. Это позволит создать распределенный фонд данных о состоянии окружающей среды, что должно найти отражение в Экологическом кодексе.

Заключение. Подводя итог, следует признать обоснованным более детальное правовое регулирование предоставления, распространения экологической информации, закрепления гарантий реализации права на ее получение и иных отношений в данной сфере, предусмотренное Концепцией Экологического кодекса. Однако при разработке указанных норм важно устранить существующие пробелы и противоречия действующего законодательства.

Представляется необходимым в Экологическом кодексе:

определить содержание термина «экологическая информация»;

закрепить норму о ресурсах экологической информации;

детализировать положения о заявлении (запросе), порядке предоставления экологической информации;

предусмотреть возможные ограничения в предоставлении экологической информации;

установить перечень случаев, в которых не допускается отказ в предоставлении экологической информации;

отразить особенности, периодичность опубликования, характер информации Национального доклада об охране окружающей среды.

Литература:

1. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2. 5/16973.

2. Об информатизации: Закон Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 33. Ст. 428.

3. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994  г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 188. 1/6032.

4. О гидрометеорологической деятельности: Закон Республики Беларусь от 10 мая 1999 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 37. 2/31.

5. О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/172; 2003. № 79. 2/966.

6. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 нояб. 1992 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.) // Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1993. № 1. Арт. 1; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

7. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г., № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837; 2003. № 95. 3/866.

8. Лаевская Е.В. Доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. – Мн., 2002. С. 73-74.

9. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь от 4 января 1999 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2‑3. 2/1; 2002. № 55. 2/848.

10. Кодекс Республики Беларусь о недрах: Кодекс Республики Беларусь от 15 декабря 1997 г. // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 8-9. Ст. 103.

11. Водный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 33. Ст. 473.

12. Лесной кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/195; 2004. № 39. 2/1020; № 123. 2/1059; 2005. № 121. 2/1139; № 196. 2/1163.

13. Об охране и использовании животного мира: Закон Республики Беларусь от 19 сентября 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 31. Ст. 571.

14. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь.1997. № 14. Ст. 260.

15. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 35. Ст. 570; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/171.

16. О здравоохранении: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 11 января 2002 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 24. Ст. 290; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 10. 2/840.

17. О радиационной безопасности населения: Закон Республики Беларусь от 5 января 1998 г. // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 5. Ст. 25.

18. О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон Республики Беларусь от 12 ноября 1991 г.(с изм. и доп.) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 35. Ст. 622; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 19–20. Ст. 339; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 87. 2/883.

19. О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/194.

20. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. (с изм. и доп.) // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 19. Ст. 212; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8. 2/932; 2005. № 103. 2/1120.

21. О безопасности генно-инженерной деятельности: Закон Республики Беларусь от 9 января 2006 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 9. 2/1193.

22. О перечне сведений, относящихся к экологической информации: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2003 г., № 22 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 69. 8/9631.

23. Лаевская Е.В Орхусская конвенция как элемент законодательства Республики Беларусь // Обзор экологического законодательства Республики Беларусь.– СПб.: «Невский простор», 2003. С. 47-64.

24. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 года / Е.В.Лаевская, В.Е.Лизгаро, Т.И. Макарова. – Минск, 2005. – 272 с.

25. О Перечне информационных ресурсов, имеющих государственное значение: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2001 г., № 784 (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 56. 5/6111; 2002. № 119. 5/11324; 2004. № 54. 5/14018; № 144. 5/14785; 2006. № 2. 5/16990.

26. Инструкция об обмене информацией между Национальной системой мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, системой социально-гигиенического мониторинга и системой мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: утверждена Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь; Министерства здравоохранения Республики Беларусь; Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 12 сентября 2005 г., № 41/30/45 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. № 155. 8/13151.

27. О Порядке сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обмена этой информацией: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 2001 г., № 1280 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 82. 5/7900.

28. Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

29. [Электрон. ресурс] / Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, 2006 г. Режим доступа: http://minpriroda.by.

30. Об утверждении Положений о порядке проведения в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь мониторинга растительного мира, геофизического мониторинга и использования их данных: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 апреля 2004 г., № 412 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 60. 5/14094.

31. Положение о государственном фонде данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении: утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь, 1 июня 2000 г., № 793 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 56. 5/3338; 2002. № 4. 5/9658.

Статья опубликована:

Лаевская, Е.В. Основные направления совершенствования законодательства об экологической информации / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, И.С. Шахрай // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 97-108.

Н.С. Губская

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ

Аннотация. В статье рассматриваются правовые формы участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений. На основе изучения действующего конституционного и иного законодательства Республики Беларусь, Российской Федерации и международных документов выделены общие и специальные формы участия общественности, проведен анализ каждой из них, выявлены направления совершенствования процедуры проведения референдумов по экологически значимым вопросам, а также общественной экологической экспертизы. Автором сформулировано предложение по формированию нового поколения экологического законодательства на основе принципа гармонизации с международным правом. Говорится о необходимости закрепления в экологическом законодательстве таких действенных форм общественного участия в принятии экологически значимых решений как референдум по экологически значимым решениям, собрание граждан, общественная экологическая экспертиза, общественные слушания.

Введение. В последние годы участие общественности в принятии экологически значимых решений начинает занимать все более заметное место, не смотря на то, что такая практика не является традиционной для нашего государства. Признавая возрастающую роль общественности в принятии экологически значимых решений, Республика Беларусь подписала Конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская) [1].

Представляется, что проблема общественного участия состоит в том, что население не в полной мере осознает свою способность повлиять на принятие экологически значимых решений, а лица, принимающие решения, не знают, как оптимальным образом организовать процесс общественного участия и пытаются его избежать. В материалах Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН), посвященных участию общественности в процессе принятия экологически значимых решений, отмечается, что главная проблема состоит в отсутствии методов достижения согласия между инициаторами деятельности, природоохранными органами и общественностью, механизма информационной поддержки разработанных с участием общественности мер по снижению социальной напряженности на объектах, оказывающих влияние на социально-экологическую обстановку[2,с.3].

Разработка и принятие Экологического кодекса Республики Беларусь повлечет существенные изменения в экологическом законодательстве, в том числе и в правовом регулировании процессов подготовки и принятия экологически значимых решений. Это, на наш взгляд, приведет к созданию новых подходов и механизмов для реализации процедуры общественного участия.

Основная часть. Право общественности на участие в принятии экологически значимых решений представляет собой один из элементов эколого-правового статуса граждан Республики Беларусь[3]. Исходя из признания кодекса нормативным правовым актом, содержащим полное и системное регулирование определенной области общественных отношений[4], мы полагаем необходимым включение в содержание будущего Экологического кодекса норм, определяющих сущность и формы общественного участия в принятии экологически значимых решений.

Анализ белорусского законодательства, норм международного права и юридической литературы позволяет выделить некоторые формы участия общественности в принятии экологически значимых решений, которые представляется целесообразным подразделить на общие и специальные. Использование такой классификации обусловлено тем, что специальные формы предусмотрены экологическим законодательством и адаптированы для принятия решений, влияющих на состояние окружающей среды. Такими специальными формами в соответствии с белорусским законодательством следует признать общественную экологическую экспертизу[5,6] и общественные слушания, предусмотренные процедурой оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности[7].

К общим формам, основываясь на предложенном критерии, следует отнести референдум по экологически значимым решениям[8], собрание граждан[9], решение экологически значимых вопросов с помощью местных советов депутатов[10], т.е. формы, получающие экологическую окраску в силу того вопроса, который разрешается общественностью при помощи такого способа.

Референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Нормативную основу проведения референдумов по экологически значимым вопросам составляет законодательство о референдумах и экологическое законодательство. Конституция Республики Беларусь предоставляет возможность проведения республиканских и местных референдумов, а также устанавливает базовые требования по их проведению [11, ст.73-78]. Порядок проведения референдумов регулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь[8], в котором содержится закрытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на всенародное обсуждение. Вопросы, охраны окружающей среды и иные, экологические вопросы как изъятые из обсуждений, в данном перечне не указаны.

Право назначения республиканского референдума принадлежит Президенту Республики Беларусь, Палате Представителей и Совету Республики, гражданам Республики Беларусь. Для инициирования проведения республиканского референдума гражданами необходимо внесение предложения не менее 450 тысячами граждан, в том числе не менее 30 тысячами граждан от каждой из областей и города Минска. Право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета[8]. В случае, когда граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве: в области и городе Минске  не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе  не менее 20 человек; в поселке, сельсовете  не менее 10 человек. Возможность проведения местных референдумов для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни закреплена в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»[10, ст.39]. Кодекс Республики Беларусь о земле предоставляет право гражданам, общественным объединениям участвовать в рассмотрении затрагивающих их интересы вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков посредством проведения местных референдумов [12, ст.7].

Однако необходимо отметить, что референдум по экологически значимым вопросам представляет собой скорее исключение, нежели правило. Это, пожалуй, единственный процесс принятия решений, при котором мнение общественности носит обязательный характер, так как решение, принятое референдумом, может быть отменено только референдумом.

Возможной формой общественного участия в решении государственных дел являются собрания граждан, как республиканские, так и местные, компетенция которых, а также порядок инициирования, созыва, проведения, урегулированы Законом Республики Беларусь «О республиканских и местных собраниях»[9]. Республиканские и местные собрания являются формой непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государства и созываются по мере необходимости для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значения. Принятие экологически значимых решений в области рационального использования природных ресурсов, а также рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий относится к полномочиям местных собраний. Перечень полномочий является открытым, в него входит обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» называет собрание граждан в качестве базовой формы прямого участия населения в решении государственных и общественных дел и рассматривает собрание как совместное присутствие группы граждан, собравшихся для публичного обсуждения и решения вопросов местной жизни[10]. Местные собрания созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления или по инициативе не менее 10 процентов граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории.

Законом «Об охране окружающей среды» в ст. 15 предусматривается возможность проведения общественной экологической экспертизы[5]. Общественная экологическая экспертиза осуществляется независимыми группами специалистов по инициативе общественных организаций, граждан за счет их собственных средств или на общественных началах. Она проводится независимо, параллельно с государственной экологической экспертизой и дает заключения рекомендательного характера. Заключение общественной экологической экспертизы в соответствии со ст.11 Закона «О государственной экологической экспертизе» учитываются при осуществлении государственной экологической экспертизы[6]. Однако, как отмечает Лаевская Е. В., отсутствует указание на обязательность учета мнения общественности при вынесении решения в процессе государственной экологической экспертизы[13, с.66].

Очевидно, что цели и принципы проведения общественной экологической экспертизы аналогичны целям и принципам государственной экологической экспертизы: определение уровня экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия планируемой, проектируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям природоохранного законодательства, определение достаточности и обоснованности предусматриваемых проектом мер по охране окружающей среды. Однако, задачи у них разные. Задача общественной экологической экспертизы может быть определена как необходимость привлечения внимания государственных органов к конкретному проектируемому объекту или хозяйственной деятельности, распространения научно обоснованной информации о его потенциальной экологической опасности и т. п.[14,с.156] Порядок проведения общественной экологической экспертизы и учета мнения общественности детально не разработан. Представляется целесообразным обратиться к нормам международного права, в частности, к положениям Орхусской конвенции, которая определяет базовые принципы для разработки процедуры общественного участия в процессе принятия экологически значимых решений по конкретным видам деятельности, являющимися наиболее потенциально опасными для окружающей среды и здоровья человека[1, ст.6]. Также закрепляются обязанности лиц, которые являются инициаторами принятия указанных экологически значимых решений. К числу этих обязанностей относятся: определение круга общественности, которая может быть потенциально заинтересована в обсуждении экологически значимых вопросов; уведомление общественности о начале обсуждения экологически значимого вопроса; обеспечение общественности бесплатным доступом ко всей информации, относящейся к процессу принятия экологически значимого решения; отражение результатов участия общественности в процессе принятия экологически значимого решения; информирование общественности об экологически значимом решении, принятом государственным органом.

При участии общественности в процедурах принятия решений следует руководствоваться следующими принципами: общественность должна привлекаться на начальной стадии, на которой имеется возможность оказать влияние на принимаемое решение; устанавливаются разумные сроки для участия; обеспечивается эффективное информирование общественности о возможности ее участия; обеспечивается возможность подачи замечаний; в выработанных государственными органами решениях надлежащим образом учитываются замечания, высказанные общественностью; общественности предоставляется информация о принятом решении. Большое значение также имеет то, чтобы все предложения, предоставленные общественностью, принимались во внимание при проведении государственной экологической экспертизы. В законодательстве Российской Федерации гарантией реализации прав на проведение общественной экологической экспертизы является установленная в Законе обязанность федеральных и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы направлять общественным организациям и гражданам, предоставившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы [15,ст.7,8]. Подобные нормы, на наш взгляд, следует включить в Экологический кодекс.

Общественные слушания. Сами по себе общественные слушания как вид общественной самодеятельности граждан скорее следует отнести к общим, а не к специальным формам. Однако в данном контексте речь идет об общественных слушаниях, предусмотренных процедурой оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), т. е. специальной форме, которая установлена экологическим законодательством. Закон «Об охране окружающей среды» наделяет граждан и общественные объединения правом проводить подобные общественные слушания[5]. Подробно процедура проведения общественных слушаний урегулирована в Инструкции о порядке проведения ОВОС планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь [7]. В качестве одного из основных принципов проведения оценки воздействия указана гласность, означающая право заинтересованных сторон на непосредственное участие при принятии решений в процессе обсуждения проекта. Реализация прав общественности на участие в обсуждении и принятии экологически значимых решений признается одной из целей проведения ОВОС. Общественность рассматривается в качестве одного из обязательных участников оценки воздействия. Согласно Инструкции заказчик обязан организовать проведение общественных слушаний и осуществить всестороннее изучение предложений общественности о возможной реализации планируемой деятельности на территории, где будет осуществлено проектное решение, а также обеспечить участие общественности в процессе проведения ОВОС. Ограничение требования о проведении общественных слушаний допускается, когда проект планируемой хозяйственной и иной деятельности, содержит сведения, относящиеся к государственным секретам, а также другую информацию ограниченного распространения.

Следует отметить, что данная инструкция разработана с учетом положений Орхусской конвенции. Общественность привлекается на начальной стадии проекта, когда возможен выбор любого варианта. Четко определены сроки проведения данной процедуры  не ранее чем через 30 дней со дня уведомления о начале общественных слушаний, таким образом, соблюдается принцип разумности сроков для участия, предписанный Орхусской конвенцией. Предусмотрено ознакомление с материалами о возможном воздействии на окружающую среду как во время процедуры проведения общественных слушаний, так и на других этапах проектной деятельности. Решение о принятии или отклонении замечаний и предложений принимается заказчиком совместно с разработчиком, которое указывается в протоколе общественных слушаний. Протокол является обязательным приложением к отчету о результатах проведения ОВОС, что выполняет требование Орхусской конвенции об отражении результатов участия общественности.

Преимуществами привлечения общественности при проведении ОВОС является возможность проведения сравнительного анализа различных вариантов, как местонахождения, так и технологических. Консультации с общественностью четко демонстрируют, приводит ли проект к возникновению социального противостояния и каким образом осуществить проект с наименьшими потерями. Наконец, активная общественная позиция заставляет государственные органы, лиц, заинтересованных в реализации хозяйственных проектов, строго соблюдать экологическое законодательство. Общественные слушания –доступная форма участия граждан в принятии любых решений. В нее могут “вписаться” многие специальные вопросы. Так, например, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации публичный сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком «устанавливается законом или иным нормативным правовым актом…, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения… с учетом результатов общественных слушаний»[16, ст. 41, 47]. Признание подобной формы требует ее закрепления не только в специальном (экологическом) законодательстве, но и в нормативных правовых актах, определяющих правовое положение граждан и общественных объединений.

Заключение. Формирование нового поколения экологического законодательства Республики Беларусь в связи с его кодификацией следует осуществлять на основе принципа гармонизации с международным правом. С учетом сложившейся ситуации следует отметить, что при формировании внутригосударственного законодательства следует в большей степени учитывать нормы международного права. Дальнейшей разработки требуют процедуры проведения референдумов по экологически значимым вопросам, а также общественной экологической экспертизы, что будет способствовать более полной реализации прав человека, содействуя скорейшей выработке национальных демократических процедур для дальнейшего их применения на практике.

Разработка Экологического кодекса является дополнительной возможностью для детальной регламентации в экологическом законодательстве форм и процедур участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений в соответствии с Орхусской конвенцией.

Действенными формами общественного участия в принятии экологически значимых решений, которые должны быть закреплены в Экологическом кодексе, следует признать: референдум по экологически значимым вопросам, собрание граждан, общественную экологическую экспертизу, общественные слушания.

Литература:

1. Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: Указ Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837.

2. Рекомендации по организации общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений// Экологическая экспертиза. 2001. N6.

3. Макарова Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь / Т.И. Макарова. – Мн.: БГУ, 2004. – 231 с.

4. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь.10 января 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 января 2002 г.; 1 ноября 2004 г.; 2 ноября 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. №179, 2/1152.

5. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

6. 0 государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г., в ред. Закона от 14 июля 2000г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1993, № 24. Ст. 294 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000 г. № 70.

7. Инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь и Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, 17.06.2005 г. № 30 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 12 июля 2005года N 8/12855

8. Избирательный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 с изм. и доп.: Законы Республики Беларусь от 4 июля 2000; 4 января 2003 № 183-3 // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 6. Ст. 47; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 22 марта 2000. № 25. 2/145.

9. О республиканских и местных собраниях: Закон Республики Беларусь,  12 июля 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 67. 2/186.

10. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. В ред. Закона от 10 января 2000 г. (с изм. и доп.) // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Беларускай ССР. 1991. № 11(13). Ст.122 ; Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь.2000. №8, 2/137; Эталонный банк данных правовой информации «Эталон. Беларусь» – v19100617.

11. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994  г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 188. 1/6032.

12. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь от 4 янв. 1999 г. (с изм. и доп. от 8 мая 2002 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2‑3. 2/1; 2002. № 55. 2/848.

13. Обзор экологического законодательства Республики Беларусь // Балашенко С.А., Лаевская Е.В., Лизгаро В.Е., Макарова Т.И. - Мн., 2003.-190с.

14. Научно-практический комментарий к закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года ”Об охране окружающей среды ” в редакции Закона от 17 июля 2002года/ Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова; науч. ред. Е. В. Лаевская, Т.И. Макарова. -Мн.: Тонпик, 2005.-272с.

15. Об экологической экспертизе: Закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 21 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 52 (ч.1). Ст. 5276; 2005. № 1 (ч.1). Ст. 25.

16. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ// Собр. законодательства Российской Федерации. 2001. № 44.

Статья опубликована:

Губская, Н.С. Правовые формы участия общественности в принятии экологически значимых решений / Н.С. Губская // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 173-182.