Глава 12

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

12.1. Понятие и предмет финансового права. Основные институты отрасли финансового права

Характеризуя предмет финансового права, следует отметить, что это один из наиболее неисследованных и дискутируемых в науке, в том числе и в науке финансового права, вопросов. Данное положение обусловлено нечеткостью и подвижностью финансовой деятельности государства как явления общественной жизни⁴⁰.

Понятие и состав предмета финансового права изменялся одновременно с правовым и политическим режимами в обществе и государстве. На ранних этапах развития отрасли финансового права ее предмет состоял из нескольких видов правовых отношений, не умещавшихся в рамки административного и государственного права. В основном это были правоотношения по поводу собирания доходов в казну, включая государственный кредит, и государственных расходов.

В. А. Лебедев включал в состав финансового права «государственные потребности и организацию их удовлетворения; понятие финансового хозяйства и финансовых учреждений; государственные доходы; устройство земского и общинного финансового хозяйства; способы покрытия чрезвычайных потребностей, т. е. учение о государственном кредите»⁴¹.

В начале XX в. рамки предмета финансового права значительно расширяются. Теперь ученые рассматривают в качестве финансово-правовых институтов не только расходы и доходы государства, но и порядок образования законов, относящихся к финансам, организацию верховной законодательной и административной власти в области финансов, порядок приостановления и установления бюджета, организацию верховного финансового контроля, порядок заключения и конверсии займов, порядок отчуждения и обременения долгами недвижимого имущества, разграничение компетенции в области финансового законодательства органов народного представительства и местного самоуправления, кассовое устройство, счетоводство, отчетность и устройство подчиненного контроля. При этом финансовое право делится на две части: право, изучающее финансовое устройство и право, изучающее финансовое управление⁴².

Финансовое право советского периода подверглось серьезным испытаниям. Закрытие ряда ведущих кафедр финансового права и гонения на ученых-финансистов не могли не отразиться на развитии науки и качестве финансового законодательства. Научные исследования первой половины XX в. ограничены в основном проблемами бюджетного устройства и бюджетного права.

Тем не менее именно в этот период была сформулирована основа предмета правового регулирования отрасли финансового права —, финансовая деятельность государства, направленная на собирание доходов и планомерное распределение полученных средств на нужды общества.

Р.О. Халфина определяла предмет советского финансового права как отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств государством с целью создания материальных условий для выполнения его основных функций, направленных на построение коммунизма ⁴³.

В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкин под предметом финансового права подразумевали общественные отношения, возникающие в процессе планового собирания и распределения, использования государством необходимых денежных средств⁴⁴.

Е.А. Ровинский уточнил, что предметом финансового права является не сама финансовая деятельность, а те отношения, которые возникают в процессе ее осуществления'. Эти отношение, по мнению указанного автора, имеют свои особенности: 1) связаны с организационной ролью Советского государства по распределению общественного продукта и его основной части — национального дохода в целях образования необходимых обществу фондов потребления и фондов пополнения; 2) возникают по поводу мобилизации, распределения и использования государством денежных средств; 3) их объектом служат деньги и денежные обязательства, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств⁴⁵.

Другими словами, в предмет финансового права включаются правоотношения, имеющие своей целью создание государственных денежных фондов и способствующие их планомерному распределению и использованию.

В этой связи основными институтами финансового права признавались: бюджетное право, налоговое право, государственный кредит, финансовый контроль, государственное страхование, банковское кредитование, денежное обращение, валютное право⁴⁶.

Радикальные изменения в экономическом базисе российского общества в конце 90-х гг. прошлого столетия привели к возрождению частной собственности, развитию предпринимательства, в том числе в сфере финансовых услуг, прежде являвшихся прерогативой государства, к возникновению у населения первичного капитала, инвестируемого в различные финансовые инструменты — корпоративные ценные бумаги, депозиты коммерческих банков, долговые ценные бумаги государства и частных лиц. В русле развития частного рынка финансовых услуг возникли частные страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды, кредитные организации, отбирающие часть денежных средств, ранее поступавших в государственный бюджет. Государственная монополия на оказание финансовых услуг была разрушена. Теперь государство должно наравне с другими субъектами предпринимательской деятельности работать по законам свободного рынка и здоровой конкуренции, чтобы привлечь инвестиционные ресурсы населения и пополнить ими свой денежный фонд. При этом отношения между государством и субъектами хозяйственной деятельности и (или) физическими лицами в этих случаях строятся на основе норм гражданского законодательства. Это в свою очередь означает, что некоторые группы правоотношений, входившие ранее в предмет регулирования отрасли финансового права, перестали отвечать главному признаку, отличающему их от других⁴⁷. А именно, указанные правоотношения не достигают цели создания государственных денежных фондов и не вписываются в понятие финансовой деятельности государства. В этой связи одним из актуальных вопросов современного финансового права является ревизия его предмета.

Достаточно подробно данную проблему исследовала М.В. Карасева. По ее мнению, в настоящее время в связи с изменением масштабов и содержания финансовой, деятельности государства за границы финансовых отношений выводятся: отношения по поводу формирования и использования финансов страховых организаций, ибо они являются организациями частной формы собственности. Однако по-прежнему в пределах финансового правоотношения остаются отношения по поводу государственного обязательного страхования, возникающие между бюджетом и страхователем; отношения Центрального Банка РФ с коммерческими банками по поводу формирования и использования фонда обязательных резервов в ЦБ РФ и установления коммерческим банкам экономических нормативов; надзора Банка России за деятельностью коммерческих банков; отношения по поводу направления ЦБ РФ 50 % своей прибыли в доход федерального бюджета; отношения между ЦБ РФ и целым рядом других субъектов, которые возникают в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке РФ»⁴⁸; отношения, опосредуюшие организацию государственного внутреннего долга; отношения по поводу денежной эмиссии.⁴⁹

Определение границ финансового права, выявление институтов, входящих в состав его предмета, является важной теоретической проблемой, правильное решение которой окажет существенное влияние на практику правового регулирования финансовых отношений.

Так, например, Ю. А. Крохина и В. Н. Ульянова, исследуя предмет финансового права и его принципы, указывают, что абсолютных границ не имеет ни одна отрасль права. Общественные отношения какого-либо одного вида (финансовые, управленческие и т. д.) разнообразны и составляют предмет одной отрасли, вместе с тем они разделяются на слои, подгруппы, которые в свою очередь частично входят в предмет регулирования других отраслей.⁵⁰

Исследование состава предмета отрасли финансового права и изучение существующих научных взглядов по этому вопросу приводит к мысли о том, что в числе институтов финансового права можно выделить три группы: во-первых, традиционные институты, местонахождение которых не подвергается сомнению со стороны ученых; во-вторых, институты, отнесение которых к финансово-правовым вызывает определенные споры среди ученых; в-третьих, институты, которые наряду с финансово-правовым регулированием, подвергаются воздействию норм других отраслей права.

Традиционные институты составляют основу (сердцевину) финансового права и не вызывают никаких сомнений в своей принадлежности именно к этой правовой отрасли. К ним относятся: бюджетное право, институт формирования государственных доходов, налоговое право (за исключением правоотношений, возникающих в сфере налоговых правонарушений), институт государственных расходов (включая бюджетное финансирование), институт финансового контроля за правильным собиранием доходов, распределением и использованием государственных расходов, институт финансового контроля за совершением физическими и юридическими лицами кассовых операций с наличными денежными средствами, бухгалтерский учет, институт финансового контроля за соблюдением банковского законодательства коммерческими банками и другими кредитными учреждениями, денежная эмиссия, валютное право.

Особую значимость в последнее время приобретает институт муниципальных финансов. Исследователи, занимающиеся проблемой изучения предмета финансового права, обращают внимание на то, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления, входят составной частью в предмет финансового права⁵¹.

Усиление роли и значения данной группы общественных отношений для функционирования всей бюджетной системы государства, особенно в последнее время, привело к появлению новых научных тенденций. Речь идет о выделении в рамках финансового права институтов, регулирующих финансовую деятельность субъектов РФ и местных (муниципальных образований). Возможность реализации собственных задач в процессе аккумуляции и распределения бюджетных средств, ответственность за выполнение обязательств по финансированию тех или иных программ и направлений, формирование самостоятельной системы правовых актов, регулирующих вопросы использования финансов субъектов РФ и местных (муниципальных образований), позволяют говорить о складывающемся правовом институте.

Кроме традиционных институтов финансового права существуют отдельные группы правоотношений, имеющие сложную правовую природу и нечетко выраженную отраслевую принадлежность. Место нахождения таких правоотношений в системе права становится предметом спора между представителями различных отраслей юридической науки. Наиболее ярким примером описанной ситуации могут служить правоотношения, возникающие по поводу ответственности за совершение налоговых правонарушений, правоотношения в области бухгалтерского учета.

Третья группа правоотношений, входящих в состав финансового права, характеризуется тем, что они имеют сложный характер и подвергаются правовому регулированию нормами нескольких отраслей права, в частности финансового и гражданского. К таким «сложным» группам правоотношений относятся отношения, складывающиеся по поводу государственного кредита, по поводу внесения добровольных пожертвований в государственный (муниципальный) бюджет, отношения в области государственного страхования, финансово-договорные отношения в области налогового права и другие.